27001333300120170010701 — Consejo de Estado

Radicado: 27001-33-33-001-2017-00107-01 (0524-2025) Demandante: Arley Cetre Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 27001-33-33-001-2017-00107-01 (0524-2025) Demandante: Arley Cetre Lozano Demandado: Municipio de Condoto – E.S.E Hospital San José de Condoto Tema: Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. I. ASUNTO 1. El señor Arley Cetre Lozano interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Tercera de Decisión. 2.

Como fundamento del citado medio de impugnación, la parte demandante manifestó que el fallo recurrido desconoció las siguientes sentencias: i) Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016 con Radicado 23001-23- 33- 000-2013-00260-01 (0088-15). ii) Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021 con radicado: 05001- 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).

II. CONSIDERACIONES Admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. El control relativo a la admisión del recurso exige estudiar la sustentación de este a efectos de determinar que cumpla las exigencias del artículo 262 del CPACA. Esta norma contempla su contenido mínimo y prevé que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe incluir: (i) la designación de las partes;

(ii) la información de la sentencia recurrida; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos objeto de debate; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada, junto con las razones que le sirven de fundamento. Radicado: 27001-33-33-001-2017-00107-01 (0524-2025) Demandante: Arley Cetre Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

En lo que se refiere al último de los requisitos anotados, cabe precisar que no todas las decisiones que profiere el Consejo de Estado, como máxima autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa, adquieren la naturaleza de sentencia de unificación, porque esa calidad se reservó para las providencias que de manera expresa señala el artículo 270 del CPACA.1 5.

De otro lado, no basta con la indicación precisa de la providencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada pues, como se anotó, el artículo 262 del CPACA exige que, además, se aduzcan «[…] las razones que le sirven de fundamento», requisito que supone para la parte recurrente realizar un ejercicio de comparación entre la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria. 6.

De allí se desprende la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino de las razones esenciales de la decisión u ratio decidendi. De no satisfacerse esa exigencia, no será factible la admisión del recurso extraordinario. 7.

De tal manera, que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no es una tercera instancia por medio del cual las partes discutan sus inconformidades respecto de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, en única o segunda instancia. Su carácter extraordinario y excepcional implica que el cumplimiento de los presupuestos previstos para que se conceda y se admita deben analizarse con rigor, de manera que si resulta dable exceptuar el principio de la cosa juzgada como un efecto propio de este medio impugnatorio sea, no por una interpretación vaga y abierta respecto de los requisitos de procedencia, sino porque en realidad, con su ejercicio, se pretende «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere el caso, reparar los agravios […]»2. 8.

Como resultado del análisis de los requisitos antes señalados, de conformidad con el artículo 265 del CPACA modificado por el artículo 74 de la Ley 2080 de 2021, el despacho instructor adoptará alguna de estas decisiones: 1 Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 2 Artículo 256 del CPACA.

Radicado: 27001-33-33-001-2017-00107-01 (0524-2025) Demandante: Arley Cetre Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 «Concedido el recurso por el Tribunal y remitido el expediente al Consejo de Estado se someterá a reparto en la sección que corresponda. Si el recurso reúne los requisitos legales, el magistrado ponente lo admitirá. Si carece de los requisitos consagrados en el artículo 262, señalará los defectos para que el recurrente los subsane en el término de cinco (5) días, si este no lo hiciere, lo rechazará y ordenará devolver el expediente al despacho de origen.

El recurso también será rechazado cuando fuere improcedente pese a haberse concedido.

PARÁGRAFO. El recurso se rechazará de plano y se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso» III. ANÁLISIS DEL DESPACHO 9. Corresponde al Despacho establecer si el recurso cumple con los requisitos formales para su admisión. - Oportunidad en la interposición y sustentación 10.

El recurso fue interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad legal, tal como lo dispone el artículo 261 del CPACA, lo anterior en razón a que la sentencia del 23 de octubre de 2024 fue notificada el 25 de octubre de 20243 y el 12 de noviembre de 20244 la parte accionante radicó la sustentación del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. - Designación de las partes 11.

Las partes objeto del recurso, son las mismas que intervinieron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se adelantó en sede de instancia, se trata de señor Arley Cetre Lozano y el Municipio de Condoto – E.S.E Hospital San José de Condoto. - Providencia impugnada 12. El recurrente manifestó que la sentencia objeto del presente trámite es la proferida el 23 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Tercera de Decisión, mediante la cual se confirmó la sentencia del 14 de enero de 2022 emitida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que negó las pretensiones del demandante. 3 Visible en archivo “013Soporte notificación Sentencia de fecha 2.pdf” del expediente digital. 4 Visible en archivo “016_MemorialWeb_Recurso-GmailPoderArley.pdf” del expediente digital.

Radicado: 27001-33-33-001-2017-00107-01 (0524-2025) Demandante: Arley Cetre Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13. El señor Arley Cetre Lozano presentó demanda contra el municipio de Condoto – E.S.E Hospital San José de Condoto y las empresas FACSYSTEM S.A.S. y ASERCONTANDO S.A.S., solicitando la declaratoria de existencia de una relación laboral y el reconocimiento de prestaciones económicas e indemnización por despido sin justa causa, alegó que, aunque formalmente fue vinculado mediante contratos de prestación de servicios, en la realidad cumplió funciones bajo subordinación, sujeto a órdenes, horarios y tareas propias de la entidad hospitalaria. 14.

El Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, en sentencia de 14 de enero de 2022, negó sus pretensiones al considerar que, si bien se acreditó la prestación del servicio, no se probó el elemento de la subordinación, indispensable para configurar una relación laboral. Señaló que no existían pruebas de instrucciones limitantes de su autonomía, ni evidencia documental de llamados de atención, memorandos o registros de control de asistencia que demostraran dependencia directa con el hospital. 15.

Contra esta decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Chocó en sentencia del 23 de octubre de 2024, confirmando el fallo de primera instancia. El juez reiteró que el cumplimiento de un horario y la recepción de instrucciones no configuran, por sí solos, una relación de subordinación, pues pueden obedecer a la coordinación propia de un contrato de prestación de servicios, además, señaló que los testimonios aportados no fueron concluyentes respecto de la existencia de órdenes directas o la imposición de reglamentos disciplinarios. 16.

En consecuencia, al no acreditarse la subordinación como elemento esencial de la relación laboral, se negaron las pretensiones del demandante, sin condena en costas. - Relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio 17. El contexto fáctico en el que la parte demandante fundamentó el recurso interpuesto en síntesis es el siguiente: 18.

El señor Arley Cetre Lozano interpuso demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la ESE-Hospital San José de Condoto y las empresas FACSYSTEM S.A.S. y ASERCONTANDO S.A.S. 19. En su demanda, solicitó la nulidad del acto administrativo del 15 de septiembre de 2016, mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de acreencias salariales y prestacionales derivadas de la relación laboral que, según él, existió con el hospital. 20.

Como consecuencia de esta nulidad, pidió que se declarara judicialmente la existencia de un contrato de trabajo con la ESE-Hospital San José de Condoto, estableciendo los extremos temporales de la relación laboral y ordenando el pago de las acreencias laborales causadas durante el tiempo de servicio, así como una indemnización por la terminación del contrato sin justa causa.

Radicado: 27001-33-33-001-2017-00107-01 (0524-2025) Demandante: Arley Cetre Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 - Indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento 21. Se expresó que la providencia del 23 de octubre de 2024 desconoció las siguientes sentencias: i) Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016 con Radicado 23001-23- 33- 000-2013-00260-01 (0088-15). ii) Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021 con radicado: 05001- 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 22.

Por lo tanto, procederá el despacho a hacer el respectivo análisis sobre las sentencias de unificación que se estiman contrariadas: 23. La sentencia con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) CESUJ2-005-16, se trata de una decisión adoptada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ejercido en vigencia del CPACA en la que unificó: «1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;

(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;

(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la Radicado: 27001-33-33-001-2017-00107-01 (0524-2025) Demandante: Arley Cetre Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación.» 24.

La Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021 con radicado: 05001- 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), estableció lo siguiente: «Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.» (Negrillas del texto original) 25. Decisión. Este despacho estima que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe rechazarse, por las siguientes razones: 26.

Los argumentos consisten en que el Tribunal Administrativo del Chocó, realizó una argumentación equivocada, al considerar que no se encontraban probados los elementos de la relación laboral. 27. Sin embargo, del análisis de las dos sentencias de unificación del Consejo de Estado, el Despacho considera que no existe unidad de materia entre la situación particular del señor Arley Cetre Lozano y lo allí resuelto, toda vez que la sentencia con radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015) CESUJ2-005-16, se ocupó de unificar lo relacionado al término de prescripción para solicitar la declaratoria de una relación laboral de un maestro-contratista por prestación de servicios, quien no percibió salarios ni prestaciones sociales durante la duración de dichos contratos. 28.

Por otra parte, la Sentencia de Unificación del 9 de septiembre de 2021 con radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), se ocupó de unificar lo concerniente al término aplicable para determinar la solución de continuidad en aquellos contratos de prestación de servicios que se pactan en forma continua y por Radicado: 27001-33-33-001-2017-00107-01 (0524-2025) Demandante: Arley Cetre Lozano Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 un tiempo determinado, pero que presentan interrupción en la celebración de uno y otro. 29.

Una vez revisada la sentencia que se considera contraria a las previamente mencionadas, se evidenció que las pretensiones de la demanda fueron negadas debido a que, tras el análisis del material probatorio, no se logró acreditar la existencia de subordinación, requisito esencial para la configuración de una relación laboral. Asimismo, ninguna de las sentencias invocadas estableció un criterio de unificación respecto a la forma en que el juez debe valorar las pruebas destinadas a determinar la existencia de la subordinación como elemento de la relación laboral. 30.

Bajo esta línea argumentativa, lo que se advierte de la sustentación del recurso extraordinario es una inconformidad con la valoración probatoria hecha con respecto a la existencia de una subordinación, como si la presente impugnación se tratara de una tercera instancia, y no con la presunta contradicción u oposición de la decisión de segunda instancia con respecto a las reglas jurisprudenciales unificadas. 31.

Por consiguiente, dado que las sentencias de unificación invocadas no establecieron un criterio unificado respecto a la forma en que el juez debe valorar las pruebas para determinar la existencia de los elementos constitutivos de una relación laboral, dicha providencia no resulta aplicable al caso en concreto. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 265 del CPACA, se rechazará de plano el recurso extraordinario de unificación interpuesto. 32.

Sin embargo, no se condenará en costas al recurrente, con base en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso5, toda vez que no están causadas ni comprobadas, ya que la entidad no ha realizado actuación alguna en el trámite del presente medio de impugnación. Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Rechazar de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Arley Cetre Lozano contra la sentencia de segunda instancia proferida el 23 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Tercera de Decisión. Segundo: Abstenerse de condenar en costas en el presente trámite. 5 Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA AFLA