Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-01927-01 Accionantes: Lenin Cortés Herrera Accionados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Tema: Tutela contra providencias judiciales.
Reparación directa. Caducidad. Condiciones de hacinamiento en establecimiento carcelario. REVOCA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el accionante en contra de la sentencia del 16 de mayo de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, a través de la cual declaró improcedente la acción.
ANTECEDENTES El señor Lenin Cortés Herrera pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, junto con los principios pro damato y pro homine, los cuales considera vulnerados por el Juzgado Noveno Administrativo del Tolima y el Tribunal Administrativo del Tolima, con la expedición de los autos del 27 de junio y 3 de octubre de 2024, respectivamente, en el medio de control de reparación directa, al que se le asignó el radicado 73001-33-33-009-2024-00145-00/01.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que permaneció detenido en las instalaciones de la Permanente Central de la Policía de Ibagué desde el 6 de abril hasta el 21 de diciembre de 2021, fecha esta última en la que se enteró de que presuntamente había sufrido hacinamiento, por lo que el 17 de enero de 2023, solicitó que se le informara cuál era la capacidad total Radicado: 11001-03-15-000-2025-01927-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 con la que contaba dicha instalación para albergar detenidos y si existía dicho hacinamiento.
Que el 19 de enero de 2023, la Policía Metropolitana de Ibagué – Distrito Uno le contestó que estaba diseñada para un cupo máximo de 46 privados de la libertad, por lo que se presentaba un hacinamiento del 514 %. Que el 18 de diciembre de 2023, presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 163 Judicial II para Asuntos Administrativos, audiencia que se llevó a cabo el 7 de marzo de 2024.
Que el 11 de marzo de 2024, instauró demanda de reparación directa en contra del municipio de Ibagué, del departamento del Tolima, de la Nación-Rama Judicial- Dirección de Administración Judicial, del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, de la Nación-Ministerio de Justicia y Derecho, de la Nación-Fiscalía General de la Nación y Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, con el fin de lograr el reconocimiento y pago de los perjuicios causados por las condiciones de hacinamiento que padeció. Que el 27 de junio de 2024, el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué rechazó la demanda por caducidad, pues consideró que el término inició desde que ingresó a la Permanente, momento en el que conoció el hacinamiento que se presentaba.
Que interpuso recurso de apelación en contra de esa decisión y el 3 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó el auto recurrido porque determinó que ciertamente desde dicha fecha conoció las condiciones de sobrepoblación. Estima que las autoridades judiciales incurrieron en un desconocimiento del precedente, porque inobservaron la posición del Consejo de Estado (sentencia del 6 de diciembre de 2022, rad. 05001-23-31-000-2002-04829-01, Subsección C de la Sección Tercera, y del 3 de octubre de 2019, rad. 70001-23-33-000-2014-00186- 01, Subsección A), de la Corte Suprema de Justicia (Sentencia del 24 de enero de 2018, rad. 11001-31-03-010-2011-00675-01), del Tribunal Administrativo del Quindío (sentencia del 8 de noviembre de 2024, rad. 63001-33-33-005-2024-00227- 01), del Tribunal Administrativo del Tolima (providencia del 5 de septiembre de 2024, rad. 73001-33-33-001-2024-00124-01), y del Tribunal Administrativo de Antioquia (providencia del 29 de enero de 2024, rad. 05001-33-33-029-2019-00033-01), según la cual el término de caducidad comienza cuando la víctima se percata del hacinamiento o cuando finalizó el daño continuado, por lo cual en su caso tomando cualquiera de esas dos fechas, la conclusión es que instauró la demanda oportunamente.
Que el Juzgado y el Tribunal aquí accionados también incurrieron en violación directa de la Constitución por interpretar errónea y restrictivamente las normas procesales sobre la caducidad y desconocer los principios y derechos consagrados en la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01927-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 PRETENSIONES Solicitó que se declare la nulidad de los autos discutidos y de las decisiones posteriores y ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima que profiera una nueva decisión acorde con la Constitución, la ley y la jurisprudencia. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 4 de abril de 2025, se admitió la acción; se vinculó al municipio de Ibagué, al departamento del Tolima, a la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al Instituto Carcelario y Penitenciario, a la Unidad de Servicios Penitenciaros y Carcelarios, a la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho y a la Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, como terceros con interés; y se corrió el respectivo traslado.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado Noveno Administrativo de Ibagué manifestó que en un asunto similar en el que se demandó por el hacinamiento en un centro penitenciario y carcelario, el Consejo de Estado sostuvo que la caducidad se cuenta desde que el interno tuvo conocimiento de la situación de hacinamiento, lo cual en el caso ocurrió cuando el accionante ingresó a la Permanente Central el 6 de abril de 2021, por lo cual desde esa fecha debía contabilizarse el término para demandar.
Concluyó que la actuación que realizó no constituyó una vía de hecho ni se enmarcó en alguna de las causales generales o específicas de procedibilidad de la tutela, en la medida que los argumentos que sustentaron el rechazo de la demanda no fueron arbitrarios ni carecieron de soporte legal. El Tribunal Administrativo del Tolima afirmó que los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y aunque la jurisprudencia constituye una herramienta útil para el análisis de las reglas sobre un derecho fundamental, su contenido no es una camisa de fuerza para el operador jurídico, pues ello desconocería la autonomía judicial.
Que el fundamento de la decisión no obedeció a un mero capricho ni desconoció el ordenamiento jurídico, pues brindó todas las garantías propias del debido proceso, sino que atendió a las pruebas y precedentes recientes. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Policía Nacional expuso que carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que no cuenta con la facultad para atender lo pretendido por el accionante, pues ello corresponde a las autoridades judiciales que conocieron el proceso contencioso administrativo.
En consecuencia, cual solicitó su desvinculación. La Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios pidió que se declare improcedente la acción por carecer de los requisitos específicos de procedibilidad para discutir providencias judiciales, en la medida que si bien la parte actora citó Radicado: 11001-03-15-000-2025-01927-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 múltiples decisiones de la Sección Tercera del Consejo de Estado, lo cierto es que existen diferentes posiciones entre las subsecciones A y C frente a la contabilización del término de caducidad en los procesos de reparación directa en los que se alega el hacinamiento carcelario, sin que se haya unificado la materia, lo que descarta el desconocimiento del precedente judicial invocado.
Que no resulta de recibo que el accionante manifestara que no tuvo conocimiento del estado de hacinamiento, sino hasta que consultó sobre este, cuando día y noche tuvo que compartir y pernoctar junto con las demás personas privadas de la libertad en espacios reducidos y sin la garantía de recibir visitas y redimir la pena, como lo afirmó en la demanda.
Que lo pretendido por el solicitante del amparo es convertir la tutela en una tercera instancia, para que se le dé la razón, respecto a argumentos que ya fueron valorados y discutidos en el proceso. El Ministerio de Justicia y del Derecho adujo que resulta inaudito que se utilice este mecanismo constitucional para revivir términos judiciales e indicó que no actuó u omitió algún deber que haya generado la vulneración de derechos fundamentales, por lo cual solicitó negar las pretensiones.
El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario expresó que no tiene injerencia alguna en la decisión adoptada por los despachos judiciales, quienes son autónomos en la expedición de las providencias, por lo que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante y no tiene legitimación en la causa por pasiva. Por lo tanto, pidió su desvinculación. El municipio de Ibagué señaló que no está demostrada alguna conducta que le sea atribuible y que pudiera constituirse como una amenaza o violación de los derechos fundamentales, por lo cual debe declararse la improcedencia de la acción y su desvinculación. En todo caso, expuso que las decisiones judiciales cuestionadas están ajustadas a las circunstancias de hecho y de derecho del asunto.
SENTENCIA IMPUGNADA El 16 de mayo de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción porque consideró que no se cumplió el requisito de relevancia constitucional, ya que la parte actora pretendió imponer su interpretación normativa sobre los argumentos esgrimidos por la autoridad judicial y continuar con el debate adelantado en el proceso, sin que haya demostrado la vulneración de los derechos fundamentales señalados y sin realizar una carga argumentativa suficiente para sustentar el desconocimiento del precedente judicial invocado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-01927-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 IMPUGNACIÓN El actor impugnó la sentencia al considerar que no pretende utilizar la acción como una tercera instancia, sino evidenciar que no se dio aplicación al principio pro homine y que los falladores optaron por una interpretación regresiva y restrictiva del acceso a la administración de justicia, que no es acorde con el bloque de constitucionalidad, según el cual debe preferirse la interpretación más favorable para la protección de los derechos fundamentales.
Que tener como inicio para la contabilización de la caducidad el momento en que ingresó al establecimiento carcelario resulta formalista, desconoce el estándar de protección reforzada que debe otorgarse a las personas privadas de la libertad y contradice los principios pro homine y pro actione porque impide que se estudien las graves violaciones de derechos humanos que sufrió, pese a que el daño se prolongó en el tiempo y a que no estaba demostrado que desde la fecha que se tuvo como inicio del plazo conoció la situación de hacinamiento.
En consecuencia, solicitó revocar la sentencia recurrida y acceder a las pretensiones. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; y iii) caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01927-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. ( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable.
( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01927-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Caso concreto A esta Subsección corresponde definir si se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, que no se halló satisfecho en la sentencia recurrida, pues solo de ser así, habría lugar a analizar las inconformidades expuestas por la accionante. Al respecto, se considera que la acción sí supera dicha exigencia general, puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con los autos discutidos, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.
En efecto, el solicitante del amparo procura demostrar la incursión en algunas de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales, las cuales sustentó de forma que resultan comprensibles sus desacuerdos respecto a las providencias controvertidas en esta sede.
En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que i) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que el proveído del 3 de octubre de 2024 fue notificado el 10 de ese mes y año y esta acción fue 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-01927-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 instaurada el 1 de abril de 2025; ii) se está invocando una irregularidad procesal que podría tener un efecto decisivo; iii) se agotaron los medios judiciales con los que se contaba; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y v) no se trata de una sentencia de tutela.
Por lo anterior, se procederá al estudio de los defectos planteados respecto al auto de segunda instancia por ser el que puso fin al litigio. En dicha providencia, el Tribunal Administrativo del Tolima analizó las normas que regulan el término de caducidad del medio de control de reparación directa, las pruebas obrantes en el expediente y los pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la materia, lo cual le permitió establecer que el señor Lenin Cortés Herrera fue recluido en las instalaciones de la Permanente Central de la Policía de Ibagué desde el 6 de abril de 2021, momento a partir del cual tuvo conocimiento de las condiciones públicas de hacinamiento en las que se encontraba el lugar de detención, por lo que desde esa fecha inició el cómputo de los 2 años para demandar.
En relación con la posición del máximo tribunal de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, evidenció que no existía una posición consolidada en relación con la contabilización del término de caducidad en casos como el analizado. En esa medida, se observa que la autoridad judicial acogió la postura que consideró se adecuaba a las particularidades del asunto y al ordenamiento jurídico, de acuerdo con los principios de autonomía e independencia judicial, y fundamentó debidamente su decisión. En esta sede el accionante alegó el desconocimiento de varias sentencias, para justificar el defecto invocado, pero estas no constituyen precedente, pues i) la decisión del 24 de enero de 2018, rad. 11001-31-03-010-2011-00675-01, fue proferida en la jurisdicción ordinaria; ii) la providencia del 8 de noviembre de 2024, rad. 63001-33-33-005-2024-00227-01, fue expedida por un Tribunal Administrativo distinto al aquí accionado, esto es, el del Quindío; iii) las sentencias del 6 de diciembre de 2022, rad. 05001-23-31-000-2002-04829-01, y del 3 de octubre de 2019, rad. 70001-23-33-000-2014-00186-01, proferidas por las subsecciones C y A de la Sección Tercera, respectivamente, no fijaron una regla jurisprudencial de obligatorio acatamiento; iv) la providencia del 5 de septiembre de 2024, rad. 73001- 33-33-001-2024-00124-01, fue proferida por una Sala conformada por magistrados distintos a los que adoptaron la decisión hoy cuestionada; y v) la sentencia del 29 de enero de 2024, rad. 05001-33-33-029-2019-00033-01, también fue expedida por una autoridad judicial distinta a la aquí accionada, esto es, el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En consecuencia, no se encuentra demostrado el desconocimiento del precedente judicial alegado. Además, debe precisarse que esta acción constitucional no tiene como finalidad imponer o armonizar la postura que deben acoger los jueces de la República, como lo pretende el actor, quien, incluso, reconoció la ausencia de una posición unificada y alegó la necesidad de armonizar las distintas tesis.
Igualmente, la aplicación de los principios invocados por el accionante no puede servir como fundamento para exigir en esta sede la imposición de una determinada postura, máxime cuando en el caso no existían dudas por parte de la autoridad Radicado: 11001-03-15-000-2025-01927-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 judicial respecto de la fecha para iniciar el conteo del término con base en lo demostrado en el proceso.
Lo expuesto permite descartar a su vez la configuración de una violación directa de la Constitución, por la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales reclamados. Por último, debe señalarse que, si bien en el recurso de impugnación el accionante alegó que la determinación del Tribunal consistente en que conoció sobre la situación de hacinamiento desde que inició su reclusión carece de prueba, lo cierto es que ese argumento no fue expuesto inicialmente, por lo cual no se procederá a su análisis, pues ahondar en ese reparo implicaría desconocer el derecho de defensa de su contraparte.
En suma, se advierte que la autoridad judicial accionada decidió el caso conforme a la interpretación que estimó era la adecuada, la cual no puede calificarse de arbitraria o caprichosa ni constitutiva de los defectos alegados, por lo cual se revocará la sentencia del 16 de mayo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y, en su lugar, se negará el amparo pedido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR la sentencia del 16 de mayo de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y, en su lugar, NEGAR el amparo pedido, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente