Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-2015) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 20 de enero de 2015 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Dalia Mercedes Morillo Arenas, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) UGM025588 del 12 de enero de 2012, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) UGM046535 del 17 de mayo de 2012, que 2 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la extinta Caja Nacional de Previsión Social, en adelante Cajanal.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación a partir del día que cumplió el estatus, es decir, 50 años de edad y 20 años de servicio, en cuantía del 75% del salario y con la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la acreditación de los requisitos; ii) cancelar los reajustes por concepto de la Ley 71 de 1988; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 177 del CPACA; y iv) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Dalia Mercedes Morillo Arenas nació el 27 de mayo de 1951, por lo que cumplió 50 años de edad el 27 de mayo de 2001. ii) Entre el 25 de abril de 1975 y el 25 de octubre de 1979, laboró para el magisterio del departamento de Bolívar como docente nacionalizada en propiedad. iii) Luego, entre el 8 de febrero y el 30 de noviembre de 1989; el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1990; y del 5 de marzo al 30 de noviembre de 1991, prestó sus servicios al departamento de Bolívar como docente adscrita al programa de soluciones educativas departamentales. iv) Finalmente, desde el 14 de julio de 1994 hasta el 30 de diciembre de 2007 (fecha de expedición de la certificación de factores salariales), se desempeñó como docente nacionalizada nombrada en propiedad por el gobernador del departamento 3 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas de Bolívar.

Así las cosas, al computar los tiempos mencionados laboró 20 años, 4 meses y 3 días, por lo que le asiste derecho a beneficiarse de la pensión gracia. v) El 26 de mayo de 2010, solicitó ante Cajanal el reconocimiento de la prestación; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 25 y 58 de la Constitución Política; 27, 30 y 31 del Código Civil; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 y 6 de la Ley 116 de 1928; 4 de la Ley 4 de 1966; y 3 del Decreto 2277 de 1979.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso que los actos administrativos atacados desconocieron sus derechos y vulneraron expresamente las normas señaladas, pues Cajanal estaba en la obligación de reconocer la prestación gracia al haberse demostrado que la señora Morillo Arenas sumó más de 20 años de servicio a la docencia a través de vinculaciones de orden departamental y/o nacionalizado, y 50 años de edad. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) Los actos administrativos que incumben a este proceso fueron debidamente motivados, pues Cajanal al momento de resolver tuvo en cuenta las disposiciones aplicables vigentes, por lo que consideró que solo se pueden computar para acceder a la pensión gracia 20 años de servicios en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizado y la actora no reunió ese tiempo. 1 Folios 92 al 98. 4 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas ii) Lo anterior por cuanto laboró para el departamento de Bolívar entre el 5 de mayo de 1975 y el 20 de septiembre de 1979 y en el municipio de Cartagena del 14 de julio de 1994 al 31 de diciembre de 1997, para un total de 6.424 días computables para el reconocimiento pensional, es decir, 17 años, 10 meses y 4 días, únicamente.

Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, prescripción, buena fe y la genérica o innominada. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia escrita proferida el 20 de enero de 2015, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) De conformidad con los hechos que se encontraron probados la señora Morillo Arenas se vinculó a la educación oficial entre el 26 de abril de 1975 y hasta el 25 de octubre de 1979, como docente nacionalizada, al ser nombrada mediante el Decreto 424 de 23 de abril de 1975, emanado del gobernador del departamento de Bolívar. ii) También se acreditó que laboró como docente a través del sistema de soluciones educativas departamentales en los años 1989, 1990 y 1991, y luego fue nombrada en propiedad en el distrito de Cartagena a partir de 1994, mediante el Decreto 550 de 1994 expedido por el alcalde de ese municipio. iii) En consecuencia, contrario a lo afirmado por la entidad demandada, las vinculaciones de la actora fueron de carácter departamental y distrital, y en ningún momento de tipo nacional, como se desprende de las certificaciones y actos de nombramiento que obran en el plenario. 2 Folios 148 al 157.

Con ponencia del magistrado José Fernández Osorio. 5 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas iv) Sin embargo, al contabilizar los períodos laborados y debidamente acreditados se totaliza un tiempo de servicios de 19 años, 10 meses y 1 día, pues si bien es cierto que en la certificación expedida el 30 de junio de 2009 por la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar se indicó que la actora laboró por el sistema de soluciones educativas entre el 8 de febrero y el 30 de noviembre de 1989, del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1990, y del 5 de marzo al 30 de noviembre de 1991, también lo es que al comparar dicha información con los actos administrativos de nombramiento no coinciden los tiempos, luego solamente podría afirmarse, teniendo en cuenta el contenido de dichos actos, que bajo ese programa educativo solo estuvo un lapso de 20 meses. v) Así las cosas, la demandante no logró cumplir el requisito de 20 años de servicio para tener derecho a la pensión gracia. 1.4.

El recurso de apelación El apoderado de la señora Dalia Mercedes Morillo Arenas interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) Si bien el a quo encontró probado que la vinculación de la actora sucedió con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y durante su relación laboral siempre tuvo carácter de docente departamental o municipal, indicó que aquella no completó los 20 años de servicios exigidos en la ley para beneficiarse de la pensión deprecada; sin embargo, esa argumentación no corresponde a la realidad fáctica del asunto. ii) Lo anterior por cuanto el certificado de tiempo de servicio allegado, en el que se indicó que aquella laboró mediante el programa de soluciones educativas departamentales entre del 8 de febrero y el 30 de noviembre de 1989, el 1° de febrero y el 30 de noviembre de 1990, y el 5 de marzo y el 30 de noviembre de 1991, 3 Folios 182 al 186. 6 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas para un total de 2 años, 4 meses y 17 días, fue expedido por una autoridad competente y tiene plena validez, por consiguiente, se le debe dar valor probatorio. iii) Igualmente, en la demanda se adujo que, para la fecha de su interposición, la señora Dalia Mercedes Morillo Arenas se encontraba activa en el servicio docente, circunstancia que se mantuvo hasta la expedición de la última certificación de tiempo de servicio obrante en el expediente. iv) Así las cosas, al encontrarse activa debió contabilizarse el tiempo laborado con posterioridad al 31 de diciembre de 2007, por lo que contaría con más de 7 años adicionales, que, de igual modo, resultan computables para el reconocimiento prestacional solicitado. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Dalia Mercedes Morillo Arenas en esta etapa procesal reiteró los argumentos invocados en el recurso de apelación.4 1.5.2. La demandada La UGPP, por conducto de apoderado, descorrió el término para alegar e insistió en que no le asiste derecho a la actora a percibir la pensión gracia, pues le faltó poco más de un año para completar los 20 años de servicio exigidos.5 1.6.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 4 Folios 210 al 212. 5 Folio 213. 6 Folio 214. 7 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1.

El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 7 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 8 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación». 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme a la copia del registro civil de nacimiento, la señora Dalia Mercedes Morillo Arenas nació el 27 de mayo de 1951, es decir, cumplió 50 años de edad el 27 de mayo de 2001.19 ii) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar (del 4 de diciembre de 2013), se indicó que la actora fue designada a través del Decreto 0424 del 23 de abril de 1975, como docente de primaria en propiedad y el vínculo se prorrogó desde el 5 de mayo de 1975 hasta el 20 de septiembre de 1979, período en el cual fue objeto de dos traslados al interior del municipio de María La Baja, y que se le concedió una licencia renunciable a sueldo por 30 días a partir del 20 de agosto de 1979.20 En dicho certificado se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante fue nacionalizado. iii) El 27 de febrero de 1989, por medio de la Resolución 315, «por la cual se vincula personal docente y/o administrativo por soluciones educativas en Cartagena», el gobernador del departamento de Bolívar, en uso de sus facultades legales, vinculó por el sistema de soluciones educativas departamentales a la actora como maestra de primaria, con el carácter de supernumeraria y por el término de cinco meses en la Escuela Urbana Mixta La Puntilla del municipio de Cartagena.21 iv) El 16 de marzo de 1990, con la Resolución 490, «por la cual se vincula personal docente y/o administrativo por soluciones educativas en Cartagena», el gobernador del departamento de Bolívar, en uso de sus atribuciones legales, 19 Folio 26. 20 Folios119 y 120. 21 Folios 12 y 13, 142 y 143. 14 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas designó a la señora Morillo Arenas como maestra de primaria supernumeraria en la Escuela Urbana Mixta La Puntilla del municipio de Cartagena, por el sistema de soluciones educativas departamentales, por el lapso de cinco meses.22 v) El 5 de marzo de 1991, el gobernador del departamento de Bolívar expidió la Resolución 896, «por la cual se vincula personal docente y/o administrativo por soluciones educativas en Cartagena», en uso de sus facultades legales, nombró en la Escuela Urbana Mixta La Puntilla del municipio de Cartagena a la accionante por el sistema de soluciones educativas departamentales como maestra de primaria, supernumeraria y por cinco meses.23 vi) El 5 de agosto de 1991, con la Resolución 2818, el gobernador del departamento de Bolívar dispuso prorrogar por el término de cinco meses la vinculación del personal docente y/o administrativo vinculado por el sistema de soluciones educativas departamentales (los últimos cinco meses del año lectivo 1991).24 vii) Con el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar certificó que la educadora hizo parte del programa de soluciones educativas en tres períodos a saber: a) del 8 de febrero al 30 de noviembre de 1989, b) del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1990, y c) del 5 de marzo al 30 de noviembre de 1991, al servicio de la Escuela Urbana Mixta La Puntilla del municipio de Cartagena, pero no señaló los actos administrativos mediante los cuales se hicieron las respectivas designaciones.25 viii) El líder de la unidad administrativa de la Secretaría de Educación de Bolívar certificó que la demandante prestó sus servicios al departamento de Bolívar dentro 22 Folios 15 y 16, 140 y 141. 23 Folios 18 y 19, 144 y 145. 24 Folio 21. 25 Folios 9 y 10.

Certificado del 30 de junio de 2009. 15 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas del programa de soluciones educativas en el cargo de docente en la Escuela Urbana Mixta La Puntilla, así:26 ix) El 9 de junio de 1994, mediante el Decreto 0550, «por el cual se nombran docentes en propiedad para el distrito de Cartagena», el alcalde mayor de Cartagena, en uso de sus facultades legales, nombró a la señora Morillo Arenas como educadora en primaria en la Escuela La Gran Colombia.27 x) Mediante el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del distrito de Cartagena hizo constar que la demandante se vinculó a través del Decreto 550 del 9 de junio de 1994, como maestra de primaria en propiedad y que prestó servicios desde el 14 de julio de 1994.28 En dicho documento se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante fue nacionalizado. 26 Folio 139.

Certificado del 6 de agosto de 2014. 27 Folios 22 y 23. 28 Folio 11. El documento no tiene fecha de expedición. 16 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas xi) Según los certificados de salarios emitidos el 26 de agosto de 2009 y el 23 de marzo de 2010, por la Secretaría de Educación de Cartagena, la señora Morillo Arenas para la fecha de expedición de los documentos se encontraba activa en el servicio y devengó entre el 1° de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2007, los factores salariales de asignación básica, prima de vacaciones, prima de alimentación especial, prima de navidad y auxilio de transporte.29 xii) El 19 de noviembre de 2012, la Procuraduría General de la Nación certificó que la actora no registra sanciones ni inhabilidades vigentes.30 2.3.2.

Actuación administrativa i) El 12 de enero de 2012, Cajanal profirió la Resolución UGM025588 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 26 de mayo de 2010,31 toda vez que fueron desestimados los períodos del «8 de febrero al 30 de noviembre de 1989, del 1° de febrero al 30 de noviembre de 1990, y del 5 de marzo al 30 de marzo de 1991», debido a que en el certificado allegado a la actuación administrativa (del 30 de junio de 2009) no se individualizaron los actos administrativos mediante los cuales fue nombrada y, de contera, en la certificación del 24 de mayo de 2011, la Secretaría de Educación no relacionó ese tiempo como efectivamente laborado, lo que permite concluir que la peticionaria no logró demostrar la acreditación de los 20 años de servicio exigidos en la norma.32 ii) El 17 de mayo de 2012, Cajanal expidió la Resolución UGM046535, por la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.33 29 Folios 24 y 25. 30 Folio 28. 31 Folios 29 y 30. 32 Folios 2 y 3. 33 Folios 5 al 7. 17 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas 2.3.3.

De las pruebas de oficio En cumplimiento a lo dispuesto en los autos del 10 de agosto de 2017 y 28 de septiembre de 2023, mediante los cuales se decretaron pruebas de oficio en segunda instancia, fueron aportadas al expediente, entre otras, las siguientes documentales: • Constancia de la oficina de atención al ciudadano de la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar, del 4 de octubre de 2017, en la que certificó lo siguiente:34 Que, Revisado el sistema de información Modulo Planta y Personal del Programa SISE, se constat[ó] que el señor(a) DALIA MORILLO ARENAS […] labor[ó] por Sistema de Solución Educativa en el cargo de Docente en la Escuela Urbana Mixta la Puntilla – Cartagena.

Como a continuación se expresa. Resol. 315 27 de febrero de 1989 30 de Nov. de 1989 Resol. 490 16 de marzo de 1990 30 de nov. de 1990 Resol. 896 05 de marzo de 1991 30 de nov. de 1991 • Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral de la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar del 2 de octubre de 2017, en el que se certificó que la docente fue nombrada a través del Decreto 0424 del 23 de abril de 1975, como docente de primaria en propiedad, que el vínculo se prorrogó desde el 5 de mayo de 1975 hasta el 20 de septiembre de 1979, y que se le concedió una licencia renunciable a sueldo por 30 días a partir del 20 de agosto de 1979.35 En dicho certificado se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante fue nacionalizado. • Oficios del 10 de octubre de 2017 y del 24 de noviembre de 2013, mediante los cuales el Ministerio de Educación Nacional señaló que «verificada la información existente y los inventarios de la serie historias laborales del archivo central de este ministerio de la planta de personal el grupo de gestión documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre de la señora Dalia Mercedes Morillo Arenas».36 34 Folio 223. 35 Folios 224 y 225. 36 Folios 222 y en el índice 51 del aplicativo Samai. 18 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en tres momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1.

Primer período. Del 5 de mayo de 1975 al 20 de septiembre de 1979 En este lapso la señora Dalia Mercedes Morillo Arenas prestó servicios al departamento de Bolívar como maestra de primaria en propiedad, nombrada con el Decreto 424 del 23 de abril de 1975, del que da cuenta la certificación enviada por la Secretaría de Educación Departamental:37 37 Se reproduce esta certificación al ser la última expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar, contiene los mismos datos que la anterior proferida por la misma autoridad el 4 de diciembre de 2013, y contiene información clara e inequívoca respecto del acto de nombramiento, extremos temporales y situaciones administrativas que rodearon la relación laboral. 19 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas En relación con este vínculo, debe advertir la Sala que al plenario solo se allegó el certificado de historia laboral, pero no obra el referido acto de nombramiento, pese a que el Tribunal y esta Subsección requirió a la mencionada entidad para que lo enviara.

No obstante, tal circunstancia no constituye un obstáculo para definir la controversia, teniendo en cuenta que el tiempo de servicio prestado a partir de mayo de 1975, en virtud del mencionado acto administrativo no ha sido objeto de controversia por parte de la demandada, ni en la actuación administrativa ni dentro del proceso judicial y, por el contrario, esta ha reconocido dicho tiempo como nacionalizado.

En efecto, en la Resolución UGM025588 del 12 de enero de 2012 [acto demandado], por la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante, se relaciona como tiempo de servicio acreditado por esta el prestado desde el 5 de mayo de 1975 hasta el 20 de septiembre de 1979, con vinculación de carácter nacionalizado, como puede apreciarse a continuación: 20 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas El argumento de la entidad para negar el derecho reclamado en ese acto administrativo se contrae específicamente a desconocer la vinculación ocurrida en los años 1989, 1990 y 1991 bajo el programa de soluciones educativas, tema que se desarrollará más adelante.

Así mismo, esta fue la razón de defensa que esgrimió en la contestación de la demanda, donde alegó que el tiempo prestado en el departamento de Bolívar entre 1989 y 1991 no podía ser tenido en cuenta, por encontrarse mal certificado por parte de la autoridad competente, razón por la cual solo se lograban demostrar 17 años, 10 meses y 4 días de servicio computables para el reconocimiento de la pensión gracia. Los referidos argumentos, además, constituyeron el eje de los alegatos de conclusión en primera y segunda instancia. 21 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas De suerte que, debe la Sala para precisar que no existe un único documento o una única prueba que permita acreditar el tipo de vinculación de los docentes que pretendan el reconocimiento de la pensión gracia. Sobre la procedencia de la prueba para la verificación de la vinculación de los docentes, la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 señaló lo siguiente: vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […] Así las cosas, del acto administrativo que se estudia se advierte de manera inequívoca que se trata de una vinculación de carácter territorial, por cuanto en aquel no se especifica que la plaza sea nacional y/o que la designación provenga directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.

Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial, distrital o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían solo en dos categorías, así: i) nacionales; y/o ii) territoriales.

Específicamente, expuso lo siguiente: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta 22 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negritas de la Sala).

La anterior postura encuentra sustento además en que, según se certificó, la maestra impartió instrucción primaria, pues de conformidad con lo dispuesto en la Ley 39 de 1903 las entidades territoriales, por regla general, estuvieron a cargo y bajo la dirección de la educación primaria, por lo que la referida designación sería consecuente con la atribución que otorgó el legislador al departamento.

Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 4 años, 3 meses y 15 días,38 y además acredita el requisito de haber ostentado una vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 2.4.2. Segundo período. Del 27 de febrero de 1989 al 30 de noviembre de 199139 Este segundo período está determinado por los Decretos 315 del 27 de febrero de 1989, 490 del 16 de marzo de 1990, 896 del 5 de marzo y 2818 del 5 de agosto de 1991, respectivamente, proferidos por el gobernador del departamento de Bolívar, mediante los cuales vinculó personal docente por soluciones educativas en el distrito de Cartagena. 38 Para el conteo de ese término se descontó la licencia de 30 días concedida en el mes de agosto de 1979. 39 De forma intermitente e interrumpida como se detallará a continuación. 23 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas En lo que concierne a la vinculación que tuvo la accionante en este período, es pertinente citar el siguiente pronunciamiento del Consejo de Estado en el que se 24 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas estudió la naturaleza de algunos componentes del referido plan de universalización o soluciones educativas:40 59.

El programa denominado “soluciones educativas” hizo parte del plan de universalización de la Educación Básica Primaria que adelantó el Ministerio de Educación con el propósito de mejorar ese nivel de educación tanto a nivel cuantitativo como cualitativo ofreciendo a los alumnos, maestras y escuelas un conjunto integrado de bienes y servicios educativos. 60.

Según el documento del Departamento Nacional de Planeación de 19 de marzo de 1991, denominado “Plan de Apertura Educativa 1991-1994”, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, mediante el CONPES 2158 de 1991, aprobó la medida conforme al referido plan para el cuatrienio 19911994 y fue institucionalizado por medio del Decreto 61 de 14 de enero de 199241. 61.

En efecto, el sistema de “Soluciones Educativas”, consistía en la contratación anual de docentes por los municipios, con recursos del gobierno nacional, con cargo a sus propios recursos, de suerte que se convirtió en una opción flexible por la facilidad de vinculación de docentes y posibilitó que se llevara la educación a zonas de difícil acceso. […] 64.

De acuerdo con el anterior recuento, el tiempo servido como docente en programas de “soluciones educativas” debe tomarse como servido en educación primaria en entidades territoriales, razón por la cual es posible computarlo para efectos de acreditar el requisito de tiempo para el reconocimiento de la pensión gracia42. [Resalta la Sala] Así las cosas, el plan de universalización de la educación básica primaria se sufragaba con dineros de la Nación y/o con recursos propios de los municipios y en el artículo 2.º del Decreto 61 del 14 de enero de 1992 se definió de la siguiente manera: Artículo 2o.

Definición. El plan de universalización de la educación básica primaria consiste en la prestación de un conjunto integrado de bienes y servicios educativos ofrecidos a los seis primeros años de la educación básica; capacitación de docentes; suministro de textos para los niños, bibliotecas para las escuelas, material de instrucción para los maestros, provisión de mobiliario escolar para alumnos, maestros y escuelas; renovación y mejoramiento de la planta física de las escuelas en términos de construcción y reparación de aulas, unidades sanitarias, servicio de agua y pozo 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de noviembre de 2018, radicado 50001-23-31-000-2009-00316-02 (2470-2015). 41 Por el cual se institucionaliza el “Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria”. 42 El tiempo laborado como docente de soluciones educativos fue tenido en cuenta para efectos de la pensión de jubilación gracia en sentencia de 2 de agosto de 2018, C.P Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Expediente 70001233300020150024301 (2739-2016), Demandante: Nellys del Carmen Taborda Bohórquez. 25 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas séptico.

Además, prevé el desarrollo de acciones y proyectos de fortalecimiento del sector mediante una estrategia global que cuenta con la estructura básica del sistema educativo y que comprende la renovación curricular y la descentralización administrativa. En este punto, es oportuno advertir que en cada caso particular debe analizarse la forma en que los docentes fueron vinculados al Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria, pues esta Subsección en otras oportunidades ha podido constatar que la vinculación es nacional y no puede computarse para acceder a la pensión gracia, por ejemplo, cuando el acto de nombramiento de manera expresa e inequívoca establece que los docentes ocuparán plazas que se encuentran a cargo del Ministerio de Educación Nacional o que se pagarán con recursos provenientes de la Nación.43 En dichos asuntos la Sala tuvo que negar las pretensiones, por cuanto no se acreditó que la solución educativa fuera territorial, debido a que no se aportó el acto administrativo que la dispuso, ni en el acto de designación se hizo mención expresa sobre el origen de la solución educativa o la procedencia de los recursos para su financiación. Bajo este escenario normativo y jurisprudencial, es dable afirmar que el tiempo laborado por la señora Morillo Arenas en desarrollo del plan de soluciones educativas tuvo carácter nacionalizado, pues el gobernador del departamento de Bolívar especificó en los actos administrativos de nombramiento que la vinculación de la docente se hacía para prestar labores dentro del referido programa en la Escuela Urbana Mixta «La Puntilla» del distrito de Cartagena, ya que en virtud de lo dispuesto en el Decreto 598 de 1990, se reglamentó la designación de las soluciones educativas departamentales. 43 En ese sentido pueden consultarse las siguientes sentencias, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: del 7 de noviembre de 2024, radicado 54001233300020140034101 (1148-2018);; del 16 de junio de 2016, radicado 73001-23-33-000-2013-00529-01 (3533-14); y ii) del 20 de octubre de 2022, radicado 70001-23-33-000-2015-00236-01 (2709-2016). 26 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas Nótese que en el presente caso se tiene certeza de que la solución educativa fue departamental y se tiene información sobre la procedencia de los recursos para sufragarla, pues los actos de designación expresamente señalan que en el presupuesto departamental de la vigencia 1991, se asignó una partida para atender el pago del referido programa en las escuelas y colegios del departamento de Bolívar.

Aunado a ello, no existe duda de que en esos actos de nombramiento no hubo intervención directa por parte del Gobierno nacional, y en ningún momento se indicó que se fuere a ocupar una plaza nacional; por el contrario, se itera, se estableció que se trataba de plazas docentes del plan de soluciones educativas departamentales. Adicionalmente, la afirmación de que la designación tenga carácter nacionalizado también encuentra respaldo en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975».

Por consiguiente, en el sub examine se advierte que la vinculación proveniente de los Decretos 315 del 27 de febrero de 1989, 490 del 16 de marzo de 1990, 896 del 5 de marzo y 2818 del 5 de agosto de 1991, se considera nacionalizada y que debe ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. En consecuencia, este segundo período, que suma un total de 2 años, 2 meses y 12 días, también puede acumularse al primero con el fin de establecer si la actora tiene derecho a la pensión gracia solicitada al tener carácter nacionalizado.

No obstante, el a quo determinó que en el plenario únicamente se encontraba probado, en debida forma, la ejecución de 1 año y 8 meses de labores en el sistema de soluciones educativas, pues la información que se plasmó en los actos administrativos de nombramiento no coincide con los tiempos certificados por la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar, luego solamente podría afirmarse, teniendo en cuenta el contenido los actos de designación, que bajo ese programa educativo estuvo vinculada únicamente por el referido lapso. 27 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas Pues bien, al revisar el material probatorio aportado, la Sala advierte que en el plenario reposa copia de los actos por medio de los cuales se designó a la actora y tres certificados expedidos por diferentes dependencias de la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar el 30 de junio de 2009, 6 de agosto de 2014,44 y 4 de octubre de 2017.

Aunque del primer certificado expedido no se extraen con claridad los extremos temporales, ni se individualizaron los actos de nombramiento como lo advirtió el a quo, la Subsección no puede pasar por alto que los otros dos documentos suscritos por el líder de la unidad administrativa y por la Oficina de Atención al Ciudadano de la Secretaría de Educación del departamento de Bolívar, respectivamente, son coincidentes y permiten constatar la totalidad del período laborado por la accionante; información que, por lo menos respecto del inicio de la relación laboral, se acompasa con los actos de designación, luego no advierte la Sala razón alguna para restarle valor probatorio a aquellas documentales y/o que impida tener como probado la totalidad del tiempo certificado por la Gobernación de Bolívar a través de dichas documentales, se reitera, 2 años, 2 meses y 12 días.45 2.4.3.

Tercer período. Del 14 de julio de 1994 al 17 de enero de 200846 Por último, dicho lapso se encuentra delimitado con el nombramiento suscrito por el alcalde del distrito de Cartagena, en el que designó a la señora Morillo Arenas como maestra de educación básica primaria en la Escuela La Gran Colombia, llevado a cabo mediante el Decreto 0550 del 9 de junio de 1994, que a continuación se trascribe: 44 El cual fue reproducido en el acápite de hechos probados de esta providencia. 45 Discriminados así: del 27 de febrero al 30 de noviembre de 1989, 9 meses y 3 días; del 16 de marzo al 30 de noviembre de 1990, 8 meses y 14 días; y del 5 de marzo al 30 de noviembre de 1991, 8 meses y 25 días. 46 Fecha en la que acreditó 20 años de servicio en el sector educativo oficial. 28 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas De acuerdo con el acto de nombramiento se encuentra acreditado que la actora fue designada como docente territorial, pues no obra alusión alguna a que la autoridad nominadora hubiera realizado la designación con ocasión del proceso de nacionalización de la educación adelantado por la Ley 43 de 1975, al paso que no se evidencia la intervención directa o por autorización del Ministerio de Educación Nacional para adoptar dicha decisión, así como tampoco mención sobre la existencia de una plaza nacional o institución con tal carácter que permita inferir que el nombramiento tenía por objeto ocupar un empleo del referido nivel.

Aunado a ello, la afirmación de que dicha nominación tiene el carácter territorial también encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». 29 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas Ahora, el a quo indicó que la relación laboral se extendió hasta el 31 de diciembre de 2007, sin explicar las razones que soportaban su afirmación. Luego, en ese orden, la vinculación originada con el Decreto 0550 del 9 de junio de 1994, acreditaba tan solo 13 años, 5 meses y 17 días, de servicio de carácter territorial.

Por consiguiente, al realizar la sumatoria de los tres períodos bajo análisis, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia correspondería a 19 años, 11 meses y 14 días, únicamente, por lo que, en principio, sería dable afirmar, como lo hizo el a quo, que la actora no completó el requisito de tiempo de servicio exigido por la Ley para beneficiarse de la pensión gracia deprecada (20 años).

Sin embargo, revisado el material probatorio aportado con la demanda se observa que según los certificados de salarios emitidos el 26 de agosto de 2009 y el 23 de marzo de 2010, por la Secretaría de Educación de Cartagena, la señora Morillo Arenas continuaba activa en el servicio para la fecha en que fueron expedidas dichas constancias, y su vinculación continuaba teniendo carácter nacionalizado.

En consecuencia, no advierte la Sala el motivo por el cual el a quo desestimó los tiempos de servicio acumulados con posterioridad al 31 de diciembre de 2007 que le permitían completar a la señora Morillo Arenas los 17 días que le faltaban para acceder al reconocimiento prestacional objeto de estudio (esto es, hasta el 17 de enero de 2008).

De suerte que, en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo la jurisprudencia ha reiterado que el juez no puede ser un simple espectador, sino que debe dirigir sus esfuerzos para conseguir la garantía del derecho sustancial.47 Ello debido a la relevancia de su papel en la sociedad como encargado de controlar la actividad de la Administración Pública.

Teniendo en cuenta dicho principio, para la Sala no queda duda de que en este caso debe accederse a las pretensiones de la demanda, pues resulta probado y evidente el cumplimiento de los requisitos legales para ello. 47 Véase entre otras la sentencia del 13 de agosto de 2020, dictada dentro del proceso 2020-01858- 01 (AC), con ponencia del magistrado William Hernández Gómez. 30 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas Así las cosas, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Territorial 05-05-1975 20-09-1979 15 3 4 Nacionalizado 27-02-1989 30-11-1989 3 9 0 16-03-1990 30-11-1990 14 8 0 05-03-1991 30-11-1991 25 8 0 Territorial 14-07-1994 17-01-2008 3 6 13 TOTAL 0 0 20 De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente en plazas del orden territorial y nacionalizado por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980, tal como lo determinó el a quo; por lo tanto, se itera, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.

La señora Morillo Arenas cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias,48 es decir, que cumple con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.

Ahora bien, la accionante cumplió 50 años de edad el 27 de mayo de 2001, y los 20 años de servicio el 17 de enero de 2008, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional. 48 Aspecto que no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. No obstante, generado el certificado de antecedentes que expide la Procuraduría General de la Nación se pudo constatar que no se registran sanciones ni inhabilidades vigentes para la señora Ramírez Rodríguez. 31 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 17 de enero de 2007 y el 17 de enero de 2008, con inclusión de los factores salariales devengados en ese período.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».49 Ahora bien, la señora Morillo Arenas consolidó el estatus pensional el 17 de enero de 2008, de modo que tenía hasta el 17 de enero de 2011 para reclamar ante la administración el reconocimiento y pago de la prestación para que sus mesadas pensionales no fueran objeto de prescripción, lo cual efectivamente se materializó a través de la reclamación del 26 de mayo de 2010, razón por la que no operó el fenómeno de la prescripción.50 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 49 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 50 La demanda fue presentada el 1° de febrero de 2013. 32 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,37 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, en concordancia con el numeral 4 del artículo 365 del CGP, 33 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas pese a que se revocará la decisión apelada, se observa que los fundamentos planteados tanto en la contestación de la demanda como en el trámite de primera instancia no presentan carencia de fundamentación legal.

Contrario a ello, la parte demandada propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó, en segunda instancia, la procedencia del derecho, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada por cuanto la demandante acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 20 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones UGM025588 del 12 de enero de 2012 y UGM046535 del 17 de mayo de 2012, mediante las cuales la extinta Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora. 34 Radicación: 13001-23-33-000-2013-00064-01 (2890-15) Demandante: Dalia Mercedes Morillo Arenas Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Dalia Mercedes Morillo Arenas, identificada con cédula de ciudadanía 33.135.779, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 17 de enero de 2007 y el 17 de enero de 2008.

Cuarto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Quinto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

Sexto. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.