Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: exención impuesto de industria y comercio. Subtema 3: defecto sustantivo, violación directa de la Constitución y por error inducido. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve la impugnación interpuesta por el municipio de Tenjo contra la sentencia del 6 de febrero de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El municipio de Tenjo presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia del derecho sustancial, que consideró vulnerados con ocasión de las sentencias del 8 de febrero de 2024 y del 24 de octubre de 2024, proferidas por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 25000-23-37-000-2021- 00400-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. La sociedad Kaeser Compresores de Colombia Ltda., en adelante Kaeser, estableció su domicilio en el municipio de Tenjo en el año 2020, razón por la cual solicitó la exención del impuesto de industria y comercio, beneficio que le fue concedido parcialmente, decisión que fue recurrida y confirmada por dicho municipio a través de la Resolución núm. 368 del 24 de noviembre de 2020.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Por lo anterior, al encontrarse inconforme con la decisión, demandó a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que pretendió que se reconociera el beneficio de manera total.
La Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones mediante sentencia del 8 de febrero de 2024. 4. Apelada la anterior decisión, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 24 de octubre de 2024, confirmó la decisión del a quo. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 5.
La parte actora solicitó en el escrito de tutela1 lo siguiente: PRIMERA: TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, el principio de prevalencia de la ley sustancial y el derecho a la administración de justicia, en favor del Municipio de Tenjo, vulnerados por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN CUARTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN B. SEGUNDA: Dejar sin efectos la Sentencia de segunda instancia proferida por el CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN CUARTA y la Sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN B en desarrollo del proceso de radicación 25000-23-37-000-2021-00400-00.
TERCERA: Que en su lugar se profiera nueva decisión discurriendo sobre los argumentos presentados en el recurso de apelación y se observen los parámetros constitucionales establecidos en el ordenamiento jurídico2. 6. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que las sentencias del 8 de febrero de 2024 y del 24 de octubre de 2024, proferidas por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, respectivamente, incurrieron en un defecto sustantivo porque efectuaron una interpretación inadecuada del artículo 50 del Acuerdo Municipal núm. 25 de 2017 expedido por el Concejo Municipal de Tenjo. 7.
En este sentido, explicó que las autoridades judiciales accionadas realizaron una interpretación errónea de la exención del impuesto de industria y comercio, y extendieron indebidamente dicho beneficio. 8. Asimismo, manifestó que incurrieron en violación directa de la Constitución, comoquiera que desconocieron el artículo 228 constitucional, porque no se tuvo en cuenta la prevalencia del derecho sustancial, pues la empresa inició actividades y pagó el impuesto de industria y comercio en el año 2017. 9.
Adicionalmente, refirió que las decisiones acusadas se profirieron por un error inducido en la certificación aportada como prueba, en donde el revisor fiscal de Kaeser estableció que la primera factura generada fue en el año 2020, cuando en realidad fue en el año 2017. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07008-00, índice 2, certificado núm. B0B2B21114825BC4 10A82C330F511AD0 6BAE812786917178 6F9514BB9BAF848D. 2 Se transcribe incluso con errores.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Trámite procesal 10. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto del 14 de enero de 20253, admitió la solicitud de tutela, ordenó la notificación a las partes y requirió copia del expediente digital. 2.4.
Intervenciones 11. La sociedad Kaeser Compresores de Colombia Ltda. pidió que se declare improcedente la tutela porque la entidad territorial dio un uso inadecuado a la acción de tutela, pues no puede utilizarse para presentar nuevas interpretaciones que ya fueron discutidas en el proceso ordinario. Agregó que la tutela no puede entrar a reemplazar recursos judiciales4. 12.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó que se declare improcedente la tutela, en razón de que no incurrió en ninguno de los defectos que alegó la accionante, además que tampoco superó el requisito de relevancia constitucional, pues lo pretendido por la parte actora es convertir la acción de amparo en una instancia adicional5. 13.
La Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó que se declare la improcedencia de las pretensiones de tutela, ya que estas carecen de relevancia constitucional, pues esta acción no puede ser utilizada para controvertir decisiones judiciales a menos que sean arbitrarias o ilegales y afecten derechos fundamentales del accionante6. 2.5.
Sentencia de primera instancia 14. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de febrero de 20257, negó las pretensiones de la tutela, ya que no encontró que se configuraran los defectos alegados. Concluyó que el análisis realizado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado es correcto y no se advirtió un estudio arbitrario o caprichoso. 15.
Por lo tanto, indicó que lo que se presenta es un simple desacuerdo de la parte accionante con las conclusiones a las que llegaron las autoridades accionadas, sin demostrar la violación de derechos fundamentales. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07008-00, índice 4, certificado núm. C40A3141CAC4E155 234F245A78CB2264 A7E7670227C4DFBB 580B1C19DF86EAEA. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07008-00, índice 8, certificado núm. 3DADC61EA92C4243 3363578557726E3D C1F013EB8E6D9DDA 4D344B8DACD9CE85. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07008-00, índice 9, certificado núm. 6EC8923062436D41 53B9CBF89C7520CA AD7EB95F10245005 28F603D4E3BFC99A. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-20254-07008-00, índice 14, certificado núm. 33F70296ACD8368C 2DB08D39E258E1A4 4DED13C6B7EEB23D 41924A07BF3E6740. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07008-00, índice 16, certificado núm. 49896E25883CD405 F1CAE510E7D670ED 321F3EA690A46576 3349F65EE345329F.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Impugnación 16. El municipio de Tenjo presentó impugnación8, contra la sentencia del 6 de febrero de 2025, con el argumento de que el juez de primera instancia no realizó una adecuada valoración de las irregularidades ocurridas en las providencias cuestionadas. 17.
De este modo, afirmó que no se estudió de forma adecuada la ilegalidad del acto que permitiera declarar su nulidad, pues manifestó que se aplicó una interpretación similar a la de otros casos con características análogas a las del proceso ordinario. Manifestó que se dejó de valorar la primera factura de venta, existiendo así múltiples defectos en la decisión judicial objeto de tutela.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 18. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta contra la sentencia del 6 de febrero de 2025 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 19. La legitimación en la causa por activa del municipio de Tenjo está acreditada, porque fue la parte demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que fueron expedidas las providencias que, a su juicio, desconocieron sus derechos fundamentales. 20. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, debido a que fueron las autoridades que profirieron las sentencias del 8 de febrero de 2024 y del 24 de octubre de 2024 objeto de estudio. 3.3.
Cuestión preliminar 21. La Sala considera pertinente aclarar que, si bien el escrito de tutela se dirige a cuestionar las providencias proferidas por la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que los argumentos que sustentan las pretensiones de la parte actora guardan unidad de materia y se dirigen en similares términos frente a las dos decisiones cuestionadas. 22.
En consecuencia, el estudio del presente asunto se centrará en la providencia de segunda instancia expedida el 24 de octubre de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, toda vez que esta decisión fue la que puso fin a la actuación judicial (nulidad y restablecimiento del derecho) promovida por Kaeser contra el municipio de Tenjo. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07008-00, índice 20, certificado núm. E07EABF6B3CB4F5B 80CBED7104183522 D0A611FB906F5B95 8306C6C720AC170A.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 23. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado9, y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional10. 24.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes aspectos: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial; iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado; iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 25.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 26.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, una de las siguientes causales o defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución12. 3.5.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 27. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha destacado el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado núm.11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 12 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018, SU-215 de 2022. 13 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. Así pues, la Corte Constitucional14 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son los siguientes: i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»15 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»16; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 29.
En el caso particular, la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que la parte accionante, más allá de mencionar que existió una afectación de sus derechos fundamentales, indicó expresamente que en la decisión cuestionada concurrió en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y por error inducido que, a su juicio, impidieron que se expidiera una decisión ajustada a derecho. 30.
También, la presente acción supera el requisito de subsidiariedad porque la parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 31.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho toda vez que la sentencia proferida el 24 de octubre de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, fue notificada el 28 de octubre de 202417, y la demanda de tutela se presentó el 18 de diciembre de 202418, esto es, dentro del plazo de seis meses establecidos por la jurisprudencia constitucional19 y del Consejo de Estado20 como razonable. 32.
En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, tan así que el asunto superó la relevancia constitucional, y no era posible alegar la vulneración reclamada en sede del proceso ordinario, precisamente porque su cuestionamiento está dirigido en contra de la decisión que le puso fin a la actuación judicial. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Samai, exp. 25001-23-37-009-2021-00400-01, índice 18. 18 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07008-00, índice 2. 19 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Finalmente, la providencia reprochada no fue emitida dentro de un trámite de tutela, sino que se dictó al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 34.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad en relación con los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente y, en ese orden, continuará con el análisis de fondo en los términos que planteó la parte actora. 3.6. Problema jurídico 35. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia del 6 de febrero de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que negó el amparo interpuesto por el municipio de Tenjo. 36.
En particular, deberá establecer si la Sección Cuarta del Consejo de Estado, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia del derecho sustancial de la accionante e incurrió en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y por error inducido, al proferir la sentencia del 24 de octubre de 2024, en la cual decidió acceder a las pretensiones de la demanda y ordenar la exención del impuesto de industria y comercio por 5 años contados a partir del año 2020. 37.
Para el efecto, se estudiará: i) las generalidades de los defectos invocados; y ii) el caso concreto. 3.6.1. Generalidades de los defectos invocados 38. La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada transgredió las garantías constitucionales porque la providencia objeto de tutela incurrió en los defectos: i) sustantivo, ii) violación directa de la Constitución y iii) por error inducido. 3.6.2.
El defecto sustantivo 39. La Corte Constitucional ha reiterado en su jurisprudencia que el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado21. 40.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger, entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-649 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. La Corte Constitucional, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]22. 42.
En este sentido, la Corte ha precisado que la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución, que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente. 43.
Así pues, el ejercicio interpretativo de la actividad judicial debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4° de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2° superior), la primacía de los derechos humanos (artículo 5° de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP) y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior).23 3.6.3 Violación directa de la Constitución 44.
De acuerdo con la Corte Constitucional, el defecto bajo estudio tiene fundamento en la fuerza vinculante prevista en el artículo 4 superior, según el cual la Carta Política es norma de normas en todo el ordenamiento jurídico interno y, ante cualquier «incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales».
Dicha causal específica de procedencia ocurre cuando el juez en su providencia «omite, contradice o le da un alcance insuficiente a las reglas, principios y valores consagrados en el texto superior»24. 45. En un principio, el defecto de violación directa de la constitución fue concebido como un defecto sustantivo; sin embargo, en la sentencia T-949 de 2003 fue comprendido como una causal autónoma de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio ratificado con la sentencia C-590 de 200525.
Ahora bien, el alto tribunal constitucional ha indicado que esta causal se configura en los siguientes eventos: 22 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-450 de 2018. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 24 Corte Constitucional, sentencia T- 587 de 2017. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-027 de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) En la solución del caso se deja de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional. ii) Se trata de la violación evidente a un derecho fundamental de aplicación inmediata. iii) Los jueces, con sus fallos, vulneran derechos fundamentales porque no tienen en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. iv) Si el juez encuentra, deduce o se le interpela sobre una norma incompatible con la Constitución, y no aplica las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales26. 46.
En conclusión, el defecto autónomo de violación directa de la Constitución supone el desconocimiento por parte de los jueces del mandato contenido en el artículo 4 superior que antepone, de manera preferente, la aplicación de los postulados de la Constitución Política, sus reglas, principios y valores. 3.6.4. Generalidades del defecto por error inducido 47.
La Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha definido que el defecto en cita se configura cuando «el juez o tribunal ha sido víctima de un engaño por parte de terceros, y ese engaño lo conduce a la adopción de una decisión que afecta derechos fundamentales»27, por lo que la providencia judicial se soporta en un manejo irregular de personas que tienen el deber de colaboración con la justicia y de esta manera hacen incurrir en error al funcionario judicial, dicho «error inducido se presenta cuando la autoridad judicial es víctima de factores externos al proceso que lo determinan o influencian a tomar determinada decisión que resulta contraria a derecho o a la realidad fáctica del caso»28. 48.
Posición que ha sido reiterada en pronunciamientos recientes por el máximo órgano constitucional, el cual lo ha definido así: Error inducido: se genera cuando la autoridad judicial vulnera los derechos fundamentales del afectado producto de un error al que fue inducido por factores externos al proceso, y que tienen la capacidad de influir en la toma de una decisión contraria a derecho o a la realidad fáctica probada en el caso29. 49.
Conforme a lo anterior, este defecto se configura cuando las partes procesales que tienen la obligación de colaborar con los requerimientos judiciales presentan sus pruebas e informes con irregularidades, lo que, a su vez, induce en error al operador judicial. 3.7. Caso concreto 50. Kaeser presentó demanda en la que pretendió la nulidad de las resoluciones núm. 223 de 3 de septiembre de 2020 mediante la cual se concedió un beneficio parcial por los años 2020 y 2021 respecto del impuesto de industria y comercio, y núm. 368 del 24 de noviembre de 2020, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición y 26 Corte Constitucional, sentencia SU-098 de 2018. 27 Corte Constitucional, sentencia SU-424 de 2012. 28 Corte Constitucional, sentencia T-145 de 2014. 29 Corte Constitucional, sentencia SU-329 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como restablecimiento del derecho, solicitó que se aplique el beneficio del artículo 50 del Acuerdo Municipal núm. 25 de 2017, por 5 años contados a partir del año 2020. 51.
El asunto le correspondió por reparto, bajo radicado núm. 25000-23-37-000-2021- 00400-00, a la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en sentencia del 8 de febrero de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda; recurrida dicha decisión, la Sección Cuarta del Consejo de Estado la confirmó mediante sentencia del 24 de octubre de 2024. 52.
Ahora bien, el tutelante, en el escrito de amparo, consideró que el ad quem vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y al principio de prevalencia del derecho sustancial, toda vez que, realizó una indebida interpretación de las normas aplicables al caso, no tuvo en cuenta los principios y mandatos constitucionales y consideró que la primera factura fue generada en el año 2020. 53.
En concreto, manifestó que la autoridad accionada decidió interpretar de forma parcial y sesgada el artículo 50 del Acuerdo Municipal núm. 025 de 2017, pues manifestó que los requisitos son concurrentes. Por lo tanto, los destinatarios de los beneficios otorgados por esta normativa son las nuevas empresas que empiezan a ejecutar actividades gravadas en la jurisdicción del municipio de Tenjo.
Por ende, la tesis que se manejó en la sentencia del 24 de octubre de 2024 vulnera los postulados constitucionales. 54. Pues bien, de lo expuesto, es preciso advertir que los cargos de la tutela, lejos de exponer la posible configuración de un defecto sustantivo por indebida aplicación normativa, violación directa de la Constitución y por error inducido, realmente consisten en formular nuevamente las razones que sustentaron el recurso de apelación frente a la sentencia de primera instancia. 55.
A la anterior conclusión es posible llegar al tener en cuenta que, al hacer una lectura del recurso de apelación, insistió en los requisitos concurrentes; asimismo, reiteró la fecha de emisión de la primera factura y la simultaneidad con el cambio de domicilio. 56. En todo caso, contrario a lo afirmado por el accionante, tanto el a quo como el ad quem sí interpretaron de forma correcta la normativa en mención, pues dentro de la providencia atacada se citó de forma textual la exención al impuesto de industria y comercio y afirmó que los requisitos para acceder a esta son los siguientes: De acuerdo con la disposición precitada, la empresa deberá cumplir con los siguientes requisitos para acceder al beneficio: i) ser una nueva empresa que se establezcan en la zona industrial del Municipio de Tenjo, ii) estar clasificada como sujeto pasivo del ICA en el Municipio, iii) realizar la solicitud dentro de los 6 meses siguientes al inicio de actividades, y iv) permanecer dentro de la jurisdicción municipal por lo menos durante los 4 años siguientes a la terminación del beneficio.
Frente al concepto de nueva empresa, que constituye el primer requisito, señala que, para efectos de la exención del ICA, se tiende por tal aquella que i) establezca como domicilio tributario el Municipio de Tenjo y, además, ii) inicie en éste su actividad industrial, comercial o de servicios. Como se observa, el artículo 50 de la Resolución Nro. 025 de 2017 incluye en la definición de nueva empresa (que no es equivalente al de sociedad) el inicio de Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividades, para efectos de acceder al beneficio.
De esta forma, contrario a lo planteado por la apelante, en aplicación de la norma local referida, no es posible considerar como inicio de actividades aquellas que fueron desarrolladas por el demandante previo al traslado de su domicilio a la jurisdicción de Tenjo. La anterior interpretación se refuerza en que la disposición analizada exige que la petición de exención sea presentada dentro de los 6 meses siguientes al inicio de actividades, momento para el cual también se deben haber cumplido los demás requisitos (que consisten en el traslado del domicilio tributario, para ser considerada una nueva empresa, e inscripción como sujeto pasivo del ICA en Tenjo).
De lo contrario, se exigiría un imposible jurídico al contribuyente, pues antes de que pudiera acreditar el cumplimiento de los requisitos del beneficio tributario, iniciaría el término para pedirlo30. 57. Es decir, que para poder acceder al beneficio debe establecerse su domicilio dentro del municipio de Tenjo, pues de otra forma se obligaría a lo imposible al constituyente.
Además, contrario a lo afirmado por la parte actora, no se incurrió en un defecto por error inducido, porque también se tuvieron en cuenta las actividades de la sociedad demandante en el año 2017, y de ahí que el ad quem comunicó lo siguiente: En consecuencia, contrario a lo manifestado por la apelante, es irrelevante que la actora haya declarado el ICA por el año gravable 2017 o algún otro periodo anterior al traslado de su domicilio tributario al Municipio de Tenjo, para efectos de acceder al beneficio del artículo 50 del Acuerdo Nro. 025 de 2017 de dicha entidad territorial.
Ahora, la certificación expedida por el revisor fiscal y la Factura de Venta Nro. KCL53112658 demuestran que el inicio de actividades de la empresa, una vez se trasladó a la zona industrial de Tenjo (este hecho fue aceptado por el acto inicial acusado, así como los demás requisitos de la norma local), se llevó a cabo el 1 de enero de 202031. 58.
Pues bien, de lo expuesto, esta Sala considera que, lejos de incurrir en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y por error inducido, el juez de segunda instancia interpretó correctamente la norma en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues quedó claro que el beneficio solo puede empezar a contarse desde que la parte actora traslada o establece su domicilio en el precitado municipio y cuando expide su primera factura, esto a su vez concuerda con el concepto de nueva empresa que también reglamentó el referido acuerdo municipal.
Por lo anterior, se hizo un análisis conjunto e integral de la norma y no de forma sesgada y caprichosa, como erróneamente lo calificó el accionante. 3. CONCLUSIONES 59. Por las razones expuestas, esta Sala confirmará la sentencia del 6 de febrero de 2025 que profirió la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la medida en que negó las pretensiones de amparo, por las razones expuestas en esta providencia. 30 Se transcribe incluso con errores del texto. 31 Se transcribe incluso con errores del texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07008-01 Accionante: Municipio de Tenjo, Cundinamarca Accionado: Sección Cuarta del Consejo de Estado y otro 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de febrero de 2025 que profirió la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente AC/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.