Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 Demandante: INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la solicitud de tutela presentada por el Instituto Financiero de Casanare contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado 5. ° Administrativo del Circuito Judicial de Yopal. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El 21 de mayo de 20261, el instituto accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con ocasión del auto de 11 de diciembre de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó la providencia de 3 de junio de 2025, en la que el Juzgado 5. ° Administrativo del Circuito Judicial de Yopal se negó a librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo 85001-33-33-005-2025- 00006-00/01 Adicionalmente, consideró que, de acuerdo con el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, este caso debía ser resuelto por la Sala Plena de esta corporación. 1.2.

Pretensiones La parte actora solicitó lo siguiente:

PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, que se desconocieron por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL en auto emitido en fecha 03 de junio de 2025 y su confirmatorio, emitido el 11 de diciembre de 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso 85001-33- 33- 005-2025-00006-00. 1 Según consta en el aplicativo Samai.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: En consecuencia, declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 03 de febrero de 2025 emitido por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, así como la decisión que desato la apelación, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en fecha 11 de diciembre de 2025, dentro del medio de control 85001-33-33- 005-2025-00006-00, por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle merito ejecutivo al pagare 4120483 y exceso ritual manifiesto al exigir adosar al expediente un contrato de mutuo con la ritualidad de constar por escrito, ajena a este tipo de contratos de régimen civil, y tener por no aportado el original del pagare, pese a que a la luz del artículo 6 de la ley 2213 de 2022 “Las demandas se presentarán en forma de mensaje de datos, lo mismo que todos sus anexos,”; así como por defecto sustancial dado el sacrificio del derecho sustancial y el desconocimiento de precedente judicial vertical y por esa vía cercenar injustamente los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE - IFC.

TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas, para que en su lugar se ordene librar mandamiento de pago a favor del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE y en contra de los demandados LIDA ANDREA GUEVARA CISNEROS y PEDRO DIDIER SEGUA, dentro del proceso ejecutivo 85001-33-33- 005-2025-00006-00, y se adelanté el proceso hasta su finalización, absteniéndose de exigir requisitos innecesarios en este tipo de procesos.

CUARTO. Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis11 o se extienda, respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea demandante el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, y en los que se desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción.

QUINTO. Que por parte del Juez Constitucional se realice verificación del cumplimiento del fallo de tutela proferido.2 1.3. Hechos El Instituto Financiero de Casanare inició un proceso de cobro contra los señores Lida Andrea Guevara Cisneros y Pedro Didier Segua, con ocasión de la falta de pago de un crédito educativo. Al no lograr el cumplimiento de la obligación, acudió a la vía ejecutiva, para lo cual, presentó como título ejecutivo el pagaré 4120483.

El expediente fue asignado por reparto al Juzgado 5. ° Administrativo del Circuito Judicial de Yopal, con el radicado 85001-33-33-005-2025-00006-00. Con auto de 30 de enero de 2025, el despacho inadmitió la demanda ejecutiva, para que la parte actora informara si el pagaré era producto de un contrato estatal, en cuyo caso, debía aportar el documento que lo respaldara, donde figuraran la naturaleza y características de la relación contractual. 2 Trascripción literal del original con posibles errores.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, con auto de 3 de junio de 2025, la autoridad judicial rechazó la demanda, por cuanto, en su sentir, el título ejecutivo era complejo y se conformaba por el contrato de mutuo celebrado entre las partes y el pagaré 4120483.

Al no allegarse el primero de dichos elementos, el documento base de recaudo se encontraba incompleto. Inconforme con lo resuelto, el instituto presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare el 11 de diciembre de 2025. Dicha colegiatura confirmó la providencia cuestionada, por cuanto la entidad ejecutante, de acuerdo con los artículos 93 de la Ley 489 de 1998 y 396 de la Ley 80 de 1993 debía hacer constar sus contratos por escrito.

En ese sentido, toda vez que el fundamento del pagaré 4120483 era el préstamo de consumo, dicho contrato debía allegarse en caso de que se pretendiera su ejecución3. 1.4. Fundamentos de la solicitud En el escrito inicial se acusó a las autoridades accionadas de incurrir en los defectos sustantivo, fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución que, entre los argumentos presentados por la parte actora, la Sala delimita así: Sobre el defecto sustantivo esgrimió que el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 establece que es título ejecutivo, entre otros, «cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones».

En ese sentido, el pagaré presta mérito ejecutivo. Postura que es concordante con el artículo 422 de la Ley 1564 de 20124. Igualmente, estimó que, el Tribunal Administrativo de Casanare, al aplicar el artículo 93 de la Ley 489 de 1998, desconoció que dicha norma fue modificada por el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 y, posteriormente, por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, así:

ARTÍCULO 93. Del régimen contractual de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta, sus filiales y empresas con participación mayoritaria del Estado. Modifíquese el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, el cual quedará así: Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en 3 Se limita este acápite a la narración de lo acaecido en la actuación atacada y se suprimen las consideraciones de derecho que efectuó la parte actora, las cuales serán tenidas en cuenta en los fundamentos de la pretensión de amparo. 4 Artículo 422.

Título ejecutivo Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él […]. Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.

Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes. Partiendo de la cita, concluye que la actividad de otorgar créditos, que realiza el Instituto Financiero de Casanare en competencia con otras entidades financieras, se rige por el derecho privado. En ese orden de ideas, debía aplicarse lo dispuesto en el artículo 2222 del Código Civil5, el cual dispone que el contrato de mutuo se perfecciona con la entrega de la cosa que, para este caso, es el desembolso del crédito.

Del mismo modo, acudió al numeral 5 del artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 que establece que son obligaciones ejecutables aquellas que obren, entre otros, en «documentos que provengan del deudor». En ese sentido, como el pagaré da cuenta de que se concedió un crédito, el contrato de mutuo se perfeccionó y, por lo tanto, no había lugar a que se cuestionara su existencia mediante la exigencia del documento extrañado por la autoridad judicial accionada.

En cuanto al defecto fáctico, acusó a las autoridades accionadas de restar valor probatorio al pagaré 4117118 como título ejecutivo independiente y autónomo, en tanto que allí se deja constancia de la existencia de la obligación, del monto adeudado y de que se recibió el dinero, todo lo cual, da cuenta de la existencia y perfeccionamiento del contrato de mutuo.

En lo que atañe al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, señaló. lo siguiente: Exigir documentos adicionales al pagare, siendo este un título ejecutivo autónomo, que contiene una obligación, clara, expresa y exigible, es desconocer la normatividad que rige la creación, circulación y exigibilidad de este tipo de títulos, constituye un exceso ritual manifiesto y deviene en una evidente denegación de justicia. Adicionalmente, acusó a las accionadas de exigirle la entrega del título base de recaudo en original y no en una copia digitalizada, lo cual desconoce que, actualmente, las demandas y sus anexos se tramitan de forma virtual.

Finalmente, en lo atinente a la violación directa a la Constitución, afirmó que se está omitiendo que la controversia aquí planteada ya fue resuelta por la Corte Constitucional en los autos 2014 de 2024 y 1455 de 2025, dónde dicho órgano de cierre, al definir la competencia para conocer de estos procesos ejecutivos, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, indicó: En efecto, la obligación insoluta cuyo cumplimiento se persigue en el marco del proceso ejecutivo está contenida en el pagaré No. 473 el cual al parecer se emitió como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado entre el IFEY y las 5 ARTÍCULO 2222. <PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO MUTUO>.

No se perfecciona el contrato de mutuo sino por la tradición, y la tradición transfiere el dominio. Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co personas naturales demandadas, el cual, como indicó la parte actora, no consta por escrito.

Esto último guarda lógica si en cuenta se tiene que las empresas industriales y comerciales del Estado conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones actividades y/o comerciales y, por ende, en su contratación. De manera que, al momento de autorizar un crédito, como ocurrió en el caso concreto, no debía mediar un contrato escrito pues conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil (aplicables al mutuo comercial conforme a la remisión del artículo 473 del Código de Comercio) basta con la entrega de la cosa dada en préstamos para el perfeccionamiento del negocio jurídico […] El pagaré No. 473 presta mérito ejecutivo conforme al artículo 297 del CPACA.

El título ejecutivo base de la ejecución fue firmado por los demandados como consecuencia de un contrato de mutuo celebrado con el IFEY, de manera que el pagaré No. 473 es un documento suscrito por una de las partes del negocio subyacente (mutuo) en el que consta una obligación clara, expresa y exigible en contra de esta, lo que corresponde a un título ejecutivo por ser uno de los documentos a los que se refiere el numeral 3 del artículo 297 del CPACA6.

En su sentir, las autoridades judiciales accionadas solo acogen la definición de competencia de esas providencias; no obstante, evitan las razones allí expuestas relativas a que el contrato de mutuo no necesita obrar por escrito y que el pagaré sí contiene las obligaciones claras, expresas y exigibles de un título ejecutivo. De esta forma, concluyó: i) La fuerza vinculante de una providencia del órgano límite de los conflictos constitucionales, cuyos extremos conceptuales son inseparables, porque ambos hacen parte de la ratio de la decisión. ii) Se vulnera la seguridad jurídica y la confianza legítima, en cuanto IFC durante más de dos décadas procedió con plena buena fe a otorgar los créditos sin hacer suscribir contrato escrito de mutuo, por estar acogido al derecho privado en sus operaciones de colocación de cartera, de manera que el sorpresivo viraje judicial, al asignar la jurisdicción a los jueces administrativos, es inoponible a situaciones jurídicas consolidadas (créditos otorgados y pagarés suscritos) antes de producirse el auto de la Corte. iii) y se configura la privación de acceso efectivo a la Administración de Justicia, derecho fundamental por mandato expreso de la Constitución, art 229 C.N.20 y de la Convención Americana de Derechos Humanos, Art 2521, cuyo núcleo duro no se reduce a la apertura formal de dicho acceso, con la presentación de una demanda, cuyo estudio de fondo se elude, con base en variaciones sorpresivas de la jurisprudencia, aplicada retrospectivamente, acceso que se quebranta totalmente porque el IFC ya no tiene posibilidad real de hacer valer sus créditos ante ninguna otra jurisdicción, en gran número de casos ni siquiera en la potestativa coactiva, por el fenómeno legal de la prescripción. 1.5.

Trámite de la acción Con auto de 22 de mayo de 2026, el magistrado sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar como autoridades accionadas Tribunal Administrativo del Casanare y al Juzgado 5. ° Administrativo del Circuito Judicial de Yopal. 6 Cita del auto 2014 de 4 de diciembre de 2024. Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, vinculó como terceros con interés directo a las partes e intervinientes del expediente 85001-33-33-005-2025-00006-00/01.

Finalmente, sobre la solicitud de que la acción de tutela se resolviera en Sala Plena de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, se recordó que la extensión y unificación jurisprudencial de que trata dicha norma hace referencia a procesos de lo contencioso administrativo y no a la acción de amparo7, por lo que se negó lo pretendido. 1.6.

Contestaciones Realizadas las notificaciones correspondientes, de conformidad con las constancias visibles en la copia digital de la acción de tutela, se presentaron los siguientes pronunciamientos: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Casanare La magistrada ponente de la decisión cuestionada concurrió para oponerse a la prosperidad de las pretensiones.

En su sentir, la demanda no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto «la parte accionante no plantea un asunto constitucional que evidencie la existencia de una afectación real, directa y desproporcionada de derechos fundamentales, sino que, por el contrario, formula un debate de naturaleza estrictamente legal en el que cuestiona el criterio jurídico aplicado por el Tribunal Administrativo de Casanare, juez natural de la contienda». 1.6.2.

Juzgado 5. ° Administrativo del Circuito Judicial de Yopal La titular del despacho, luego de hacer un recuento lo actuado en el proceso ejecutivo, manifestó: Resta observar que el Instituto Financiero de Casanare con su actuar y so pretexto de alegar una vulneración de derechos fundamentales, que no existe, ha interpuesto varias tutelas aduciendo iguales argumentos, con lo cual contribuye a la congestión de esa Alta Corporación, máxime cuando el único medio que tiene para recuperar el dinero no es el proceso ejecutivo y por lo mismo no es procedente que irrogue culpabilidad alguna a la Jurisdicción por su falta de recaudo.

Por lo anterior, respetuosamente se solicita que, conforme a lo decidido en casos semejantes, se declare la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, se niegue el amparo solicitado. 7 Igualmente, se explicó que el Consejo de Estado no puede unificar criterios en asuntos de fondo de las tutelas, por cuanto el órgano de cierre de esa especialidad es la Corte Constitucional y, finalmente, se resaltó que la normatividad interna de la corporación dispone que estas acciones constitucionales deben resolverse por la Sección o Subsección a la que sean repartidas.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por el Instituto Financiero de Casanare contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado 1. ° Administrativo del Circuito Judicial Yopal, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Cuestiones previas Aunque la parte actora cuestionó lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado 1. ° Administrativo del Circuito Judicial Yopal, esta sentencia se centrará únicamente en lo decidido en la segunda instancia, puesto que fue allí donde se dirimió definitivamente la controversia. 2.3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, con ocasión de la providencia de 16 de octubre de 2025, por la cual se confirmó la decisión que rechazó una demanda ejecutiva por no allegarse la totalidad del título ejecutivo.

Para resolver este problema, se estudiarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva, y, de superarse, (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales10. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». 8 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 10 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Sobre la relevancia constitucional debe tenerse en cuenta que en la sentencia SU – 215 de 2022, la Corte Constitucional refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal12 (Énfasis de la Sala).

De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico13; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”14 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.

(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”15 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”16 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. 11 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12 Sentencia SU-573 de 2019. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-103 de 2022. 16 Sentencia SU-128 de 2021.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto17, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.

Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal18. (Resaltado de la Sala) Igualmente, como se señaló previamente, sobre esta suficiencia en la argumentación de una tutela que se interpone contra una providencia judicial, el Consejo de Estado ha prohijado los parámetros contenidos en la sentencia C – 590 de 2005, en la cual se explica que los accionantes deben exponer los defectos19 en los que incurrió la decisión atacada.

Ahora bien, el presente caso ha sido conocido previamente20 por la Sección Quinta y se ha concluido que la controversia es de orden meramente legal y que no se evidencia, a priori, una actuación abiertamente irracional o arbitraria de la autoridad judicial, teniendo en cuenta que la calificación del título valor como complejo y la necesidad de allegar el contrato de mutuo correspondía a una decisión protegida por la autonomía judicial.

La mencionada postura, además, resultaba concordante con lo resuelto en múltiples ocasiones por otras secciones de esta corporación21. Vale la pena decir, que no se tiene conocimiento de que la Corte Constitucional haya seleccionado para revisión alguno de dichos expedientes22. No obstante, tras una nueva deliberación de la Sección, la Sala mayoritaria estima que estas conclusiones deben revalorarse, esto, por cuanto si bien la controversia, en principio, atañe a un asunto económico, también es cierto que los motivos con los cuales las autoridades judiciales accionadas resolvieron que el IFC debía aportar el contrato escrito que sustentara el pagaré, pudieron desconocer la naturaleza del mencionado instituto, como un tipo de EICE que compite con otras sociedades del sector privado y que, a partir de allí, debían aplicársele las exigencias de dicha área23.

De ser así, es posible que sí pueda haberse configurado una afectación al núcleo esencial del debido proceso del instituto accionante, por cuanto se estarían realizando exigencias en el trámite ejecutivo que no son concordantes con la actividad propia de la empresa. 17 Sentencia SU-573 de 2019. 18 Ibid. 19 Sustantivo, fáctico, violación directa de la constitución, procedimental absoluto, orgánico, error inducido, decisión sin motivación o desconocimiento del precedente. 20 Como son los procesos: 11001-03-15-000-2025-00967-01, 11001-03-15-000-2025-05231-01 y 11001-03-15-000-2026-00346-00. 21 Ver, entre otros, procesos: 11001-03-15-000-2026-00426-01 y 11001-03-15-000-2026-00274-01, de la Sección Primera; 11001-03-15-000-2025-08206-01 de la Sección Segunda; 11001-03-15-000- 2025-05581-01 y 11001-03-15-000-2025-05003-01 de la Sección Tercera. 22 Por el contrario, se sabe de autos que han excluido de revisión este tema, como puede verse en los procesos T12052335 (2025-05581), T11589164 (2025-04677) y T11335832 (2025-00967), entre otros. 23 En concordancia con el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal escenario, puede llevar a que el IFC esté siendo llevado a una posición en la que, a pesar de competir con sociedades que se rigen por normas del sector privado, el instituto deba someterse a exigencias adicionales del Estatuto General de la Contratación, generando así un desequilibrio en las condiciones en la que participa en el mercado.

Partiendo de allí, y teniendo en cuenta la naturaleza pública del IFC, se evidencia un posible riesgo sobre recursos públicos que fueron gestionados en negocios privados, pero cuya recuperación puede tornarse inviable por la presunta exigencia de requisitos adicionales a los que, en principio, gobernaban la actuación de gestión que desarrolla la mencionada empresa.

Circunstancia por la cual se considera viable replantear el estudio de estos casos y tener por superado el requisito de la relevancia constitucional. 2.5.2. La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura el accionante fue proferida en el marco del proceso ejecutivo. 2.5.3.

Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la última providencia atacada data del 11 de diciembre de 2025, por lo que, sin necesidad de contar la ejecutoria, es claro que el mecanismo de amparo, radicado el 21 de abril de 2026, se presentó de manera oportuna. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201424, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en el fallo C-590 de 200525, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y, reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.5.4.

Por otra parte, en consideración al requisito de agotamiento de los mecanismos judiciales, en el caso concreto, se tiene que contra el auto de segunda instancia no proceden recursos ordinarios ni extraordinarios, por lo que se tiene cumplida esta exigencia. 2.6. De los defectos invocados Previo a exponer las generalidades de las censuras planteadas, se observa que en el escrito inicial se plantaron los defectos sustantivo, fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto y por violación directa de la constitución. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela, importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 25 «c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, sobre el último de aquellos, se observa que, en parte, reitera los argumentos que se encuentran concentrados en los anteriores y, el elemento diferenciador, es que acusa a las autoridades judiciales de apartarse, sin justificación, de las consideraciones efectuadas por la Corte Constitucional en los autos que han definido la competencia para conocer de estos procesos ejecutivos y que, a su juicio, resultaban vinculantes.

En ese sentido, lo que se evidencia es un cargo por un presunto desconocimiento del precedente y así será abordado. 2.6.1. Referente al defecto sustantivo, se tiene que la Corte Constitucional26, ha explicado que este se presenta cuando «la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica»27.

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente28 o porque ha sido derogada29, es inexistente30, inexequible31 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador32. b) No se hace una interpretación razonable de la norma33. c) La disposición aplicada es regresiva34 o contraria a la Constitución35. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición36. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma37. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 26 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12.03.12., M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 27 Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27.01.05, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31.03.05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10.08.06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31.08.07, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24.07.08, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1.02.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1.10.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3.03.05.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 29 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4.03.04. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 30 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22.09.06. M.P. Jaime Araujo Rentería. 31 Corte Constitucional, Sentencia T-522 del 18.05.01. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 32 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 33 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30.01.09. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T- 1101 del 28.10.05, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 34 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22.01.08, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 35 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8.02.07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 36 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13.05.94.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 37 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26.08.004. M.P. Clara Inés Vargas. Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.6.2.

Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201538 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia del defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión así: i) Omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.

Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que este procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere que: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.

Desconocimiento del acervo Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete 38 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez.

Así las cosas, se configura siempre: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.

Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.

El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.

Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser esta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Como se observa de los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad jurídica, la buena fe y los derivados de los artículos 1. º, 2. º, 4. º, 5. º y 6. º de la Constitución Política.

Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues es desacertado. 2.6.3. Referente al defecto procedimental, se tiene que la Corte Constitucional ha reconocido dos modalidades de defecto procedimental: a) uno absoluto, que se presenta cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, y b) por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales39.

En lo concerniente al defecto procedimental absoluto la Corte Constitucional ha señalado que «el defecto procedimental, se presenta en aquellos casos en los cuales el juez se desvía por completo del procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo»40. En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que es el que se alega con esta acción de tutela, se configura «cuando hay una renuncia consciente de la verdad jurídica objetiva evidente en los hechos, por extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»41.

Asimismo, se ha contemplado que el defecto procedimental también ocurre cuando el operador judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido (absoluto), pero que cualquiera que sea el caso, la procedencia de la 39 Sentencia T-620 de 9 de septiembre de 2013. Sentencia T-268 de 2010. El Alto Tribunal también ha considerado que el defecto procedimental se puede configurar por la violación del derecho a la defensa técnica, puesto que «… el concepto de defensa técnica como el derecho de la persona a escoger su propio defensor y, de no ser ello posible, a ser representado por uno de oficio designado por el Estado, quien a su vez debe contar con un nivel básico de formación jurídica» (sentencia T- 561 de 2014). 40 Corte Constitucional, Sentencia T-017 de 2007. 41 Corte Constitucional, sentencia T - 620 de 9 de septiembre de 2013.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela en presencia del vicio de tal naturaleza se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos42: i) Que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela. ii) Que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales. iii) Que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico. iv) Que la situación irregular no sea atribuible al afectado. v) Que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales.

De igual manera, la Corte ha aclarado que en ningún caso el desconocimiento del procedimiento que se arguye puede ser una deficiencia atribuible al afectado. 2.6.4. Por otra parte, esta Sección precisa que el precedente es aquella regla creada por una alta corte como órgano de cierre en determinada materia para solucionar un conflicto jurídico en particular, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente.

También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Sin embargo, resulta necesario advertir que «debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez»43. 3.

Caso concreto En el presente caso se tiene que, el Instituto Financiero del Casanare, en desarrollo de su actividad como entidad para el desarrollo económico y social del departamento del Casanare, presuntamente concedió un crédito a Lida Andrea Guevara Cisneros y Pedro Didier Segua. Al intentar cobrar la deuda por la vía ejecutiva, fundamentándose en el pagaré 4120483 y su correspondiente carta de instrucciones, las autoridades de lo contencioso – administrativo, tanto en primera como segunda instancia, estimaron que el título ejecutivo era complejo y, además de los documentos allegados, era obligación que el demandante justificara si el fundamento del pagaré era un contrato 42 Ibidem. 43 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.

M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estatal o un mutuo común y, en el primer escenario, debería anexarse el soporte correspondiente.

A partir de allí la controversia gira en torno a si el título valor sobre el cual el IFC pidió la ejecución era suficiente o no para que se librara el mandamiento de pago, lo que implica un estudio de la naturaleza de la entidad ejecutante y de las reglas que rigen su actividad. En principio, se resalta que el IFC fue creado como una empresa comercial del departamento del Casanare44, cuya actividad, entre otros, es el fomento del desarrollo económico a través de la gestión de proyectos.

Esto, de acuerdo con el artículo 85 de la Ley 489 de 1998, lo ubica como una empresa industrial y comercial del estado, así:

ARTÍCULO 85. - Empresas industriales y comerciales del Estado. Las empresas industriales y comerciales del Estado son organismos creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del Derecho Privado, salvo las excepciones que consagra la ley, y que reúnen las siguientes características: a. Personería jurídica; b. Autonomía administrativa y financiera; c. Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de tasas que perciban por las funciones o servicios, y contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución. El capital de las empresas industriales y comerciales del Estado podrá estar representado en cuotas o acciones de igual valor nominal.

A las empresas industriales y comerciales del Estado y a las sociedades de economía mixta, se les aplicara en lo pertinente los artículos 19, numerales 2, 4, 5, 6, 12, 13, 17, 27, numerales 2, 3, 4, 5, y 7, y 183 de la Ley 142 de 1994.

PARÁGRAFO. - Las disposiciones legales que protegen el secreto industrial y la información comercial se aplicarán a aquellos secretos e informaciones de esa naturaleza que desarrollen y posean las empresas industriales y comerciales del Estado. A su vez, el artículo 93 de esa norma, refiere:

ARTÍCULO 93. - Régimen de los actos y contratos. Los actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetaran a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales.

Como se puede observar, los actos que realicen dichas empresas y que se efectúen para su actividad industrial o comercial, se regirán por el derecho privado; mientras 44 De acuerdo con el artículo 1. ° del Decreto 107 de 27 de julio de 1992 Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que los contratos que se celebren para cumplir con su labor deberán ajustarse al Estatuto General de Contratación. Esta circunstancia es retomada por la Corte Constitucional en la sentencia SU – 242 de 2015, de la siguiente manera: En conclusión, el régimen de contratación de las entidades públicas se encuentra consignado en la Ley 80 de 1993, que estableció la genérica categoría de contratos estatales, a todos aquellos que celebren las entidades públicas enunciadas en el artículo 2 de ese estatuto.

Algunas entidades públicas, como el FONADE, se encuentran exceptuadas del régimen contenido en la Ley 80 de 1993, en razón a su naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado y su carácter financiero, por lo que sus negocios se rigen por las normas del derecho privado. Esa condición especial en material contractual, no desvirtúa la naturaleza de contrato estatal, puesto que el régimen sustancial aplicable a los mismos, no hace mutar su condición de contrato público45.

(Resaltado fuera de texto) A su vez, la Ley 1150 de 2007, en su artículo 14, dispuso:

ARTÍCULO

14. DEL RÉGIMEN CONTRACTUAL DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO, LAS SOCIEDADES DE ECONOMÍA MIXTA, SUS FILIALES Y EMPRESAS CON PARTICIPACIÓN MAYORITARIA DEL ESTADO. Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), sus filiales y las Sociedades entre Entidades Públicas con participación mayoritaria del Estado superior al cincuenta por ciento (50%), estarán sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, con excepción de aquellas que desarrollen actividades comerciales en competencia con el sector privado y/o público, nacional o internacional o en mercados regulados, caso en el cual se regirán por las disposiciones legales y reglamentarias aplicables a sus actividades económicas y comerciales, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 13 de la presente ley.

Se exceptúan los contratos de ciencia y tecnología, que se regirán por la Ley 29 de 1990 y las disposiciones normativas existentes. Ahora bien, verificada la argumentación del Tribunal Administrativo del Casanare, se evidencia que fundó su decisión en tres puntos que sintetizó así: a. La acreencia plasmada en el pagaré No. 4120483 cuya ejecución solicita la entidad pública recurrente, atañe a la obligación adquirida por la ejecutada de devolver el dinero recibido tras la concesión de un crédito, descripción que corresponde a la tipología contractual de mutuo o préstamo de consumo, plasmada en el artículo 2221 del Código Civil, así: “El mutuo o préstamo de consumo es un contrato en que una de las partes entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir otras tantas del mismo género y calidad”. 45 Cabe resaltar que la Corte Constitucional fue enfática en que las normas privadas se aplicaban para la resolución sustancial de los temas contractuales de las EICE, pero dejó claro que esto no se extendía a asuntos meramente procesales, como la caducidad, los cuales se siguen rigiendo por el estatuto especial, para la época del caso, el Decreto 01 de 1984, actualmente, la Ley 1437 de 2011.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. El INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE se rige por las normas que regulan el funcionamiento de las empresas industriales y comerciales del estado por lo que, de conformidad con lo normado por el artículo 93 de la Ley 489 de 1998 “(…) Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetaran a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales” uno de los cuales es la solemnidad que se traduce en que deben constar por escrito el artículo 396 de la Ley 80 de 1993. c. La parte ejecutante no cumplió con la exhibición del título valor en los términos del artículo 624 del Código de Comercio, pues no aportó copia original del título valor, sino que se limitó a enseñar una digitalización del mismo, lo cual impide su cobro.

De la lectura de estas premisas, la Sala evidencia falencias argumentativas en cada una de ellas que justifican el amparo de los derechos fundamentales de la parte actora, como pasa a explicarse. En primer lugar, el Tribunal Administrativo del Casanare acude al artículo 2221 del Código Civil para establecer que el negocio jurídico celebrado por el IFC correspondía a un contrato de mutuo; no obstante, omitió que, en el artículo siguiente, esto es el 2222 de dicho estatuto, dispone que el perfeccionamiento de dicha figura contractual se entiende surtida por la transferencia del dominio de la cosa que, para el caso de un préstamo, es el desembolso del dinero pactado.

Este aspecto es importante, por cuanto el perfeccionamiento del contrato presume su existencia, y es el punto en el que las partes se vinculan a las obligaciones que de él surjan. Del mismo modo, también se evidencia una aplicación parcial del artículo 93 de la Ley 489 de 1998, puesto que se limitó a acudir a solo una parte de la norma, esto es, al extracto en el que aquella dispone que los contratos que celebren las EICE para el cumplimiento de su objeto se sujetaran al Estatuto General de la Contratación; no obstante, no tuvo en cuenta que también establece que los actos que expidan dichas empresas para el desarrollo de su actividad, son regidos por el derecho privado.

Nótese que el artículo 93 presenta dos escenarios: (i) actos que directamente implican el ejercicio de la actividad comercial de la entidad46 y (ii) contratos que se celebren para el cumplimiento de su objeto47. Esta disyunción es de central importancia para establecer si, el cobro del pagaré 4120483, debe sujetarse a las normas del derecho privado o del Estatuto General de la Contratación. Sin embargo, en la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Casanare no se evidencia ningún ejercicio valorativo que la llevara a establecer a cuál de estas dos categorías pertenecía la actuación contractual que llevó a la firma del pagaré 4120483, simplemente, se le trató como un contrato que se celebró para el cumplimiento de su objeto, sin sustento que justifique dicha conclusión. 46 Entiéndase aquellos que corresponden al giro ordinario de sus actividades. 47 Corresponde a aquellos que la empresa necesita celebrar para seguir operando.

Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, este análisis debe efectuarse en armonía con la previsión del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, relativo a que, cuando la EICE celebra una actividad en competencia con el sector público o privado, dicha actuación debe regirse con el derecho privado.

Sobre tal postulado normativo, es necesario entender su naturaleza que, en efecto, tiene como objetivo igualar las condiciones en que compiten las EICE con otras sociedades. Ciertamente, si en un mercado en el que participan empresas privadas que pueden, por ejemplo, ofrecer servicios de financiamiento sin la necesidad de la suscripción física de un contrato de mutuo, pero se le prohíbe a las EICE acceder a esa misma facilidad, estas últimas pueden quedar relegadas en la competencia. De ahí que la Ley 1150 de 2007 expresamente las exima de las exigencias del Estatuto General de la Contratación, a fin de que puedan ejercer su actividad comercial y de gestión en igualdad de condiciones.

Cómo se puede observar, la valoración sobre el régimen aplicable, público o privado, para establecer qué exigencias se podían realizar para resolver sobre el mandamiento de pago exigía un análisis: (i) del tipo de actuación que sustentaba el pagaré de acuerdo con una verificación integral del artículo 93 de la Ley 489 de 1998 y (ii) del ámbito en que se efectuó la actividad de la EICE, esto de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007.

Por el contrario, lo que se observa es una valoración incompleta de parte del Tribunal Administrativo de Casanare que, al margen de las generalidades que citó en su parte considerativa, no expone un análisis integral de las normas citadas para el caso concreto que estudió, puesto que se limitó de manera sucinta solo a uno de los escenarios planteados en el artículo 93 de la Ley 489 de 1998, lo que implica la configuración del defecto sustantivo.

A su vez, en la providencia cuestionada no se encuentra que se haya hecho mención puntual al contenido del pagaré 4120483 y su carta de instrucciones. Es decir, se desecharon de plano como insuficientes para acreditar la existencia de un título valor; no obstante, no hay exposición alguna sobre si, con dichos documentos, se puede o no acreditar alguna obligación clara, expresa y exigible a favor del IFC.

Tal falta de pronunciamiento implica un desconocimiento de plano del sustento con el que se acudió al proceso ejecutivo, falencia que se enmarca en un defecto fáctico, pues se omitió cualquier valoración sobre el título base de recaudo que presentó la entidad accionante. Sobre este punto debe resaltarse que el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, sobre los documentos que constituyen título ejecutivo dispone:

ARTÍCULO 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: […] 3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

(Resaltado fuera de texto) Como puede observarse, el estatuto procesal especial no limita el título ejecutivo al contrato estatal en sí, sino también a los actos proferidos con ocasión de la actividad contractual, lo que confirma el deber del Tribunal Administrativo del Casanare de analizar el pagaré 4120483 y su carta de instrucciones, como documento idóneo para la acción de cobro, lo cual no se encuentra en la providencia atacada.

Por otra parte, sobre el tercer argumento de la colegiatura accionada, relativo a que no se exhibió el título valor en los términos del artículo 624 del Código de Comercio, esta Sala reiterará lo manifestado por la Sección Quinta en sentencias de 9 de julio de 202648, en los que se explicó que tal exigencia contradice el trámite actual contemplado para el proceso judicial desde la expedición de la Ley 2213 de 202249, en donde se estableció que tanto la demanda como sus anexos se presentarán por medios digitales.

De tal forma, que también se tiene acreditado un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Finalmente, sobre el desconocimiento del precedente, el cual se sustentó en el desconocimiento de las autoridades accionadas de los autos mediante los cuales la Corte Constitucional definió la competencia para conocer del proceso ejecutivo en estos casos, no se evidencia configurado dicho defecto.

Lo anterior, por cuanto la Sala advierte que, las consideraciones allí contenidas respecto de si los pagarés, por sí solos, pueden constituir título ejecutivo, no pueden calificarse como precedente vinculante para el juez que conoce la acción de cobro. Nótese que la finalidad de dichas providencias era la de establecer si la competencia para el estudio del caso era de la jurisdicción civil o de lo contencioso – administrativo, lo cual, ya se derivaba de las conclusiones de la Corte Constitucional 48 Procesos: 11001-03-15-000-2026-04425-00 y 11001-03-15-000-2026-04141-00. 49 El artículo 6 de la Ley 2213 de 2022 establece que: ARTÍCULO 6°.

DEMANDA. La demanda indicará el canal digital donde deben ser notificadas las partes, sus representantes y apoderados, los testigos, peritos y cualquier tercero que deba ser citado al proceso, so pena de su inadmisión. No obstante, en caso que el demandante desconozca el canal digital donde deben ser notificados los peritos, testigos o cualquier tercero que deba ser citado al proceso, podrá indicarlo así en la demanda sin que ello implique su inadmisión. Asimismo, contendrá los anexos en medio electrónico, los cuales corresponderán a los enunciados y enumerados en la demanda.

Las demandas se presentarán en forma de mensaje de datos, lo mismo que todos sus anexos, a las direcciones de correo electrónico que el Consejo Superior de la Judicatura disponga para efectos del reparto, cuando haya Iugar a este. De las demandas y sus anexos no será necesario acompañar copias físicas, ni electrónicas para el archivo del juzgado, ni para el traslado. […] (Resaltado fuera de texto) Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la sentencia SU – 242 de 2015 con base en la naturaleza pública de la entidad que realizó la actividad contractual.

No obstante, la calidad del documento allegado para operar como título ejecutivo es un aspecto que debe definir el fallador natural de dicha acción judicial para cada caso en concreto y, en ese sentido, no es un aspecto que pueda considerarse una regla que se derive de un auto que define, de manera general, la competencia para su conocimiento.

Así las cosas, se tienen acreditados los defectos sustantivo, fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto y, en consecuencia, se dejará sin efecto el auto de 11 de diciembre de 2025 y, en su lugar, se dispondrá que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, el Tribunal Administrativo del Casanare profiera una nueva decisión de acuerdo con las consideraciones de esta providencia. Ahora bien, esta decisión no implica que las autoridades judiciales accionadas deban librar necesariamente mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo, pues ello supondría sustituir al juez natural en el ejercicio de una competencia que le es exclusiva.

El alcance del amparo consiste en dejar sin efectos las providencias cuestionadas para que se profiera una nueva decisión en la que se valore el pagaré y la carta de instrucciones conforme al marco normativo aplicable, sin exigir la aportación de un contrato escrito de mutuo como presupuesto para decidir sobre la procedencia de la ejecución. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de tutela, en lo relativo al defecto por desconocimiento del precedente.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Instituto Financiero de Casanare, por los defectos sustantivo, fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS el auto de 11 de diciembre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare.

TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo del Casanare que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esta providencia, el Tribunal Administrativo del Casanare profiera una nueva decisión de acuerdo con las consideraciones de esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Demandante: Instituto Financiero de Casanare Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Radicación: 11001-03-15-000-2026-03894-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Salvamento de voto) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.