CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 08001233300020250010801 Accionante: Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de C.D.A.T. Autoridad: Juez Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla Proceso: Acción de Tutela Asunto: Sentencia de primera instancia TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DICTADA EN INCIDENTE DE DESACATO-Procede bajo las mismas condiciones de las demás providencias judiciales.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-Carga argumentativa suficiente. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de su hijo menor de edad, C.D.A.T., contra el Juez Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla. I.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela El 20 de agosto de 2024, Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de su hijo, menor de edad, C.D.A.T., instauró acción de tutela para que se le amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, interés superior del menor y de petición, que considera vulnerados por el Juzgado 10 Administrativo del Circuito de Barranquilla por haber emitido el auto del 25 de marzo de 2025, que cerró el incidente de desacato adelantado contra de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-UGPP, en virtud del incumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Atlántico con sentencia de segunda instancia del 25 de octubre de 2024, sin verificar correctamente que la respuesta emitida por dicho ente, hubiese cumplido a cabalidad la orden judicial1.
En su demanda, la accionante solicita a la jurisdicción: «1. Revocar el auto del 25/03/2025 que cerró el incidente de desacato. 2. Declarar en desacato a la UGPP por incumplir la sentencia del 25/10/2024. 3. Ordenar a la UGPP: • Realizar la visita domiciliaria y valorar todas las pruebas (testimonios, registros médicos). 1 Rad. 08001-33-33-010-2024-00187-00. 2 Radicación: 08001233300020250010801 Accionante: Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de C.D.A.T. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia • Resolver de fondo la solicitud de pensión, aplicando el interés superior del menor. 4.
Advertir sanciones por desacato al representante legal de la UGPP (Luciano Grisales Londoño)». Hechos relevantes Sheyla Loraine Terán Rodríguez en calidad de agente oficiosa de su hijo menor de edad C.D.A.T., interpuso acción de tutela para que se diera respuesta a la solicitud de pensión de sobrevivientes que envió a la UGPP, en nombre del menor.
El 25 de octubre de 2024, el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la sentencia de tutela de primera instancia y ordenó a la UGPP dar repuesta de fondo a la solicitud de la accionante. El 26 de febrero de 2025, la UGPP notificó la Resolución No. RDP 001211 del 21 de febrero de 2025, que dio respuesta a la solicitud. Sin embargo, la accionante consideró que el acto administrativo expedido no correspondía con lo ordenado por el fallo de tutela, al «no garantizar los derechos sustanciales» del menor.
Afirmó que la UGPP negó la pensión sin: «- Realizar una visita domiciliaria para verificar las condiciones de dependencia económica del menor. - Valorar pruebas nuevas aportadas, como testimonios de vecinos y registros médicos que acreditan la manutención por parte del causante. - Aplicar el bloque de constitucionalidad que protege los derechos fundamentales de los niños (Art. 44 CP, Convención de Derechos del Niño)».
Ante ello, la accionante solicitó la apertura de un incidente de desacato ante el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla. El 11 de marzo de 2025, la autoridad judicial accionada abrió el incidente. El 17 de marzo siguiente, la UGPP contestó que el incidente carecía de objeto, dado que había dado respuesta de fondo, conforme a lo ordenado.
Finalmente, el 25 de marzo de 2025, el Juez Administrativo emitió auto que dio cierre al incidente, al considerar que el fallo había sido cumplido en su integridad «en tanto dio respuesta de fondo a la petición del 20 de agosto de 2024, mediante Resolución No. 001211 de 21 de febrero de 2025». Fundamentos de la solicitud 3 Radicación: 08001233300020250010801 Accionante: Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de C.D.A.T. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La accionante alega que el Juzgado accionado omitió analizar i) «la negligencia probatoria de la UGPP», por cuanto esa entidad «no demostró el cese de la vulneración» y «la Resolución se basó en un informe viciado (No. 425864) que desestimó testimonios y documentos nuevos» y ii) la «persistencia de la vulneración al mínimo vital del menor», pues «sigue sin pensión».
Asimismo, considera una afrenta a su derecho de defensa el hecho de que el auto que cierra el incidente fue notificado a la 1:31 p.m. del 25 de marzo anterior, cuando ella se pronunció sobre la respuesta de la UGPP al incidente a las 12:52 p.m. del mismo día. Trámite procesal2 El 31 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada y a la UGPP como tercera interesada.
Asimismo, vinculó al Ministerio Público al trámite. Tuvo como pruebas los documentos allegados con la demanda de tutela. En su escrito de contestación, el Juez Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla se opuso al amparo porque con la decisión no se vulneró ningún derecho fundamental. Asimismo, rindió informe sobre los hechos. La UGPP, por su parte, solicitó que se declare improcedente el amparo, por cuanto pretende reabrir un debate zanjado en sede de instancia y que hizo tránsito a cosa juzgada, el acto administrativo ya está siendo controvertido y no hay vulneración alguna al debido proceso en la actuación del incidente de desacato.
El 7 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico-Sala de Decisión Oral “A”, declaró improcedente el amparo, por no cumplir los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. Primero, analizó la jurisprudencia constitucional sobre la procedencia de la acción de tutela contra incidentes de desacato y, hecho ese estudio, motivó su providencia en que la acción no supera el requisito de relevancia constitucional.
A juicio del a quo, la parte accionante pretende reabrir, mediante la acción de tutela, un debate meramente legal y privado entre ellos y la UGPP. Esta sentencia fue notificada el 8 de abril del 2025. 2 El expediente digital se encuentra en SAMAI, índice 2. La plataforma SAMAI del Tribunal no permite consulta. 4 Radicación: 08001233300020250010801 Accionante: Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de C.D.A.T. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia El mismo día, la parte accionante impugnó la decisión, reiterando los argumentos de la tutela y encuadrándolos en los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela.
En sede de impugnación, alega la parte accionante que existe un defecto sustantivo porque la UGPP «incumplió la orden judicial». Además, considera que la no valoración del escrito y el informe técnico viciado constituye un defecto procedimental absoluto. Finalmente, alega la violación del principio fundamental que prioriza el interés superior del menor.
II. CONSIDERACIONES Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra el auto del 25 de marzo de 2025, que cerró el incidente de desacato impulsado por la actora contra la Unidad de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales-UGPP. Competencia 1. El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.
La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo No. 80 de 2019, expedido por la Sala Plena de la Corporación. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 2. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental 3.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda 3 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 Radicación: 08001233300020250010801 Accionante: Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de C.D.A.T. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela4.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Acción de tutela contra providencias dictadas en incidente de desacato La Corte Constitucional, en sentencia SU-050 de 2022, unificó los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra una providencia dictada en un incidente de desacato.
En ese sentido, dicha Corporación estableció que los requisitos son los mismos para la procedencia del amparo contra una providencia judicial. Además, refiere la Corte que, en este escenario, al competencia del juez de tutela está demarcada a verificar si a lo largo del incidente se violó el debido proceso. Con ello, se establecieron los siguientes requisitos especiales de procedibilidad: «i) Que la decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; lo que implica que la acción de tutela será prematura y, por tanto, improcedente si se formula antes de agotarse íntegramente el trámite. ii) Que se reúnan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente la configuración de, por lo menos, una de las causales específicas. iii) Que los argumentos del promotor de la acción de tutela sean consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio»5.
Relevancia constitucional 4 Ibidem. 5 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-050 de 2022. M.P. Alberto Rojas Ríos. 6 Radicación: 08001233300020250010801 Accionante: Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de C.D.A.T. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado, desde 2014, los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional6: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. Adicionalmente, en sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que «la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial». Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal»7.
Caso concreto La Sala encuentra que la decisión que pone fin al incidente –el auto que lo cierra– se encuentra ejecutoriada, al ser notificada desde el 26 de marzo de 2025, por lo cual seguirá adelante con el análisis de los argumentos de la accionante. 6 Consejo de Estado, Sala Plena. Sentencia del 5 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 7 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 08001233300020250010801 Accionante: Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de C.D.A.T. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Sobre ello, se advierte que la parte actora basa su acción de tutela en que la UGPP no recaudó las pruebas pertinentes antes de expedir el acto administrativo y que la vulneración del mínimo vital se mantiene, porque el menor no ha conseguido la pensión. Estos argumentos coinciden con los del incidente de desacato, por lo que la Sala pasará a analizar los requisitos generales y especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Al analizar las causales generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, se advierte que el amparo no satisface el requisito general de relevancia constitucional. Esto, pues la carga argumentativa de la parte accionante se encamina a atacar, primordialmente, el acto administrativo que le resulta desfavorable, en lugar de enervar la providencia o acreditar una violación al derecho al debido proceso en el marco del trámite incidental.
Por un lado, la parte accionante parece desconocer que el derecho amparado en la acción de tutela es, únicamente, el de petición. Sin embargo, el alcance del derecho de petición no contiene la prerrogativa de que la respuesta a la petición sea favorable a los intereses de la parte actora. Este análisis fue el que adelantó el Juez Décimo Administrativo en la providencia enjuiciada.
De modo que los argumentos que van encaminados a que el Juez debió analizar el cumplimiento de cara a otros derechos –v. gr. a la pensión y al mínimo vital– no pueden recibirse como posibles defectos de la providencia, pues claramente exceden el mandato de la sentencia de tutela cuyo desacato se alegó. Por otro lado, los demás argumentos van encaminados a atacar el acto administrativo que emitió la UGPP como respuesta a la solicitud de pensión. La «negligencia probatoria» de la entidad al no adelantar la visita domiciliaria, al tener en cuenta un «informe técnico viciado» e, incluso, que se negó la pensión sin atender al interés superior del niño como sujeto de especial protección constitucional, nada tienen que ver con el auto que da cierre al incidente.
Por el contrario, se observa que todo ello va encaminado a enervar el acto administrativo, lo cual trasciende el objeto del incidente y, por ende, de esta acción. Finalmente, se observa que el reclamo relativo al escrito que no se valoró no tiene base jurídica, no solo porque no está sustentado, sino porque ni el Decreto 2591 de 1991, ni otra norma prevé esa oportunidad para aportar escritos en el trámite incidental.
De ahí que no se vislumbra siquiera una vulneración al derecho de defensa. 8 Radicación: 08001233300020250010801 Accionante: Sheyla Loraine Terán Rodríguez, en representación de C.D.A.T. Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Visto todo lo anterior, la tutela no procede por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO vf FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES