CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., dos (02) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04720-00 Actor: MERY LUCY CRUZ MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Presupuestos de procedencia / DEFECTO FÁCTICO - No se configura en este caso.
Corresponde a la Sala pronunciarse en relación con la demanda de tutela instaurada por la señora Mery Lucy Cruz Martínez1, de conformidad con el Decreto 333 de 2021. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 29 de agosto de 2023, la señora Mery Lucy Cruz Martínez, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 2.
Los hechos que dieron lugar a la demanda de tutela 2.1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Mery Lucy Cruz Martínez solicitó la nulidad del acto administrativo que 1 Que ingresó para fallo el 12 de septiembre de 2023. Radicación: 110010315000202304720 00 Accionante: Mery Lucy Cruz Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) negó el reconocimiento de la inclusión del sobresueldo del 20% devengado en el año inmediatamente anterior a que adquiriera su estatus de pensionada. 2.2.
Mediante sentencia del 9 de mayo de 2019, el Juzgado 1º Administrativo del Circuito Judicial de Sogamoso accedió a las súplicas de la demanda. 2.3. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la UGPP, en providencia del 11 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 3.
Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora alegó que se incurrió en un defecto fáctico, toda vez que la autoridad judicial accionada inobservó el material probatorio obrante en el expediente “ya que solo le da valor probatorio y determina que el DOCUMENTO IDÓNEO es el CERTIFCADO DE FACTORES SALARIALES EXPEDIDO POR LA ENTIDAD NOMINADORA”, desconociendo los documentos expedidos por el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Tunja. 4.
La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante auto del 30 de agosto de 2023, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó a la UGPP como tercero interesado en el proceso. 4.2. El Tribunal Administrativo de Boyacá solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo por ausencia de relevancia constitucional, toda vez que lo pretendido por la parte actora es acudir al mecanismo constitucional como una instancia adicional para controvertir la decisión adoptada por el juez natural de la causa.
Adicionalmente, precisó que la negativa de las pretensiones obedeció al hecho que la parte actora “no aportó documento idóneo en virtud del cual acreditara que durante el año anterior a la época en que alcanzó el estatus de pensionada devengó el sobresueldo del 20%, lo anterior, en los términos establecidos en el 2 Radicación: 110010315000202304720 00 Accionante: Mery Lucy Cruz Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) artículo 7 de la Ley 50 de 1886 y bajo los parámetros de los artículos 4 de la Ley 4 de 1966 y 5 del Decreto 1746 de 1966”.
En línea con lo anterior, sostuvo que la referida normativa “a manera de tarifa legal como excepción a la regla de la sana crítica, calificó la forma en que se debían probar los hechos relevantes para el reconocimiento de pensiones, entre otros, se insiste, salarios devengados, con certificado expedido por el Jefe de Personal de la entidad empleadora”, mientras que la certificación emitida por el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Tunja respecto del proceso ejecutivo promovido por la señora Cruz Martínez “reflejaba solamente la existencia de ese trámite y su devenir”. 4.3.
La UGPP guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S La parte actora alegó que se configuró un defecto fáctico, toda vez que la autoridad judicial accionada no valoró los documentos expedidos por el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Tunja; que sostuvo que no se allegó el “documento idóneo” para acreditar que percibió el factor salarial de sobresueldo durante el año inmediatamente anterior a adquirir el status pensional.
Sobre el particular, la autoridad judicial accionada, en la sentencia del 11 de agosto de 2023, se pronunció en los siguientes términos (transcripción literal): 56. La Sala advierte que en forma pacífica y unificada el Consejo de Estado ha expuesto que la pensión gracia, dada su especial regulación (i) se liquida con promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su status pensional; y (ii) no puede ser reliquidada con valores percibidos con posterioridad a la adquisición del derecho, pues tal condición, vulnera las normas especiales que rigen la materia. 57.
Ahora, desde el punto de vista probatorio, la liquidación de la pensión gracia, está atado a que el aspirante demuestre que devengó el factor salarial que pretende se incluya en la mesada final, debiéndose acreditar que durante el año anterior al status percibió tal emolumento, a través del medio de prueba conducente. 58. En principio, tal cuestión, puede ser acreditada mediante cualquier medio probatorio conforme con el Capítulo IX de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 165 del Código General del Proceso. 3 Radicación: 110010315000202304720 00 Accionante: Mery Lucy Cruz Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 59.
No obstante, esa libertad probatoria en el caso de los haberes salariales que deben hacer parte de la pensión gracia, se limita conforme con lo previsto en el artículo 7° de la Ley 50 de 1886 “Que fija reglas sobre concesión de pensiones y jubilación”, en donde establece: ‘Art. 7°. No es admisible la prueba testimonial para comprobar hechos que debe constar por documentos o por pruebas preestablecidas por las leyes.
Así los servicios de un militar, los cuales deben comprobarse con su hoja de servicios debidamente formada y calificada; los empleos que haya tenido un ciudadano, los cuales deben constar de los respectivos nombramientos; los servicios de un individuo, que deben constar en los actos oficiales que ejecutara y de que debió quedar prueba escrita; y todos los hechos de la misma naturaleza, deben probarse con los respectivos documentos o sus copias auténticas.’ 60.
Así, lo atinente a los hechos relacionados con el servicio prestado por un individuo y los actos de la misma naturaleza, incluyendo los factores salariales devengados deben ser acreditados a través de la certificación expedida por la entidad respectiva (jefe de personal) o con los actos administrativos expedidos por el respectivo pagador. 61.
Si bien, tal disposición normativa es antigua, lo cierto es que, no se ha modificado o derogado tácitamente por el Código de Procedimiento Civil, actualmente el Código General del Proceso. 62. Adicionalmente, la Ley 50 de 1886, regula de manera especial lo relativo a los requisitos que deben acreditarse para el reconocimiento de las pensiones, por lo que, dicha disposición normativa prima sobre la general en virtud del criterio de especialidad, que implica que: “no se está propiamente ante una antinomia, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas difieren en su ámbito de aplicación” (sentencia C-439 de 2016). 63.
En ese orden, en sede administrativa o judicial, en la medida en que las dos disposiciones refieren a cómo se demuestra una circunstancia relevante para el reconocimiento del derecho pretendido, pues, de un lado, está la regla general de la libertad probatoria (C.G.P.) y de otra parte, la de la tarifa legal aplicable a la forma de acreditar los factores salariales que han de hacer parte de la pensión gracia (Ley 50 de 1886), debe en todo caso, aplicarse lo previsto en el artículo 176 del C.G.P. cuando define que la apreciación de las pruebas se hará conforme a las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de la solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. 64.
El referido precepto normativo, establece en forma implícita la tarifa legal aplicable a los asuntos en que la norma sustancial así lo exija, como una limitación a la libertad probatoria, dentro de los cuales se encuentra la acreditación de los actos que por su naturaleza contribuyen a la formación de las pensiones, como sería el caso de los factores salariales a ser incluidos en la liquidación de las mismas. 65.
Tal postura, ha sido avalada y explicada por el Consejo de Estado, así en la sentencia del 16 de julio del 2002, consideró que ‘la ley 50 de 1886 regula las eventualidades en las cuales los hechos que deben ser demostrados mediante prueba documental, puedan ser objeto de prueba supletoria en forma excepcional’, no encontrándose dentro de tales supuestos, la demostración de los requisitos necesarios para el reconocimiento pensional. 4 Radicación: 110010315000202304720 00 Accionante: Mery Lucy Cruz Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 66.
En igual sentido, la Corte Constitucional en la sentencia T-779 de 2014, analizó el procedimiento a seguir cuando no obra prueba idónea para acreditar los requisitos necesarios para la formación de las pensiones, en tal oportunidad precisó que, el artículo 8 de la Ley 50 de 1886 establece que a falta de prueba principal es procedente recurrir a las pruebas supletorias, que corresponden a las sucedáneas para comprobar el hecho.
(…). 68. En virtud de lo anterior, la Ley 50 de 1886, definió que los requisitos necesarios para la formación de las pensiones deben acreditarse a través de los medios probatorios idóneos, es decir, conforme con los documentos expedidos por la entidad nominadora. 69. Sin embargo, en los eventos en que por circunstancias excepcionales no sea posible el recaudo de las pruebas autorizadas por el legislador, el particular está habilitado para acudir a las pruebas supletorias, a través de las cuales sea posible demostrar la existencia de los hechos, siempre que las mismas sean expedidas por la propia entidad. 70.
Así, será procedente incorporar pruebas sucedáneas a los hechos que se pretendan demostrar en aras de acreditar los requisitos necesarios para la formación de las pensiones o de los componentes que conforman la base de liquidación de las mismas. 71. En igual sentido, y para demostrar lo concerniente a los requisitos para ser beneficiario de las pensiones, en el evento en que, los archivos que contienen la información del solicitante no obren en la entidad por destrucción o deterioro, en virtud de lo previsto en el artículo 126 del CGP., es procedente acudir al trámite de la reconstrucción de expedientes, el cual debe ser promovido por el particular interesado. 72.
En suma, conforme con lo establecido en el artículo 4° de la Ley 4 de 1966 y el artículo 5° del Decreto 1743 de 1966, la pensión gracia debe liquidarse con base en los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del status pensional, los cuales deben acreditarse a través de los medios de prueba definidos por la Ley 50 de 1886 (norma especial). 73.
A falta de los documentos idóneos para tal finalidad, será procedente, acudir a las pruebas sucedáneas que tengan la virtud de demostrar el hecho, siempre que las mismas sean expedidas por la propia entidad, y en los casos en donde por razones excepcionales como destrucción o deterioro de los archivos éstas no existan, el particular interesado está habilitado para solicitar la reconstrucción de los expedientes. 74.
Conforme con lo expuesto, los factores salariales que deben hacer parte de la pensión gracia deben demostrarse mediante los documentos idóneos, como sería la certificación expedida por el pagador o jefe de personal de la entidad pública. 5. Caso concreto 75. Con el fin de atender el interrogante planteado, se torna necesario en primer lugar, atender a lo probado en el proceso. 76.
El acervo probatorio se encuentra conformado por las documentales recaudadas en su integridad en primera instancia, dado que obran en copia 5 Radicación: 110010315000202304720 00 Accionante: Mery Lucy Cruz Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) simple, en virtud de lo dispuesto en el artículo 246 del CGP., y de conformidad con el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, al no haber sido objeto de tacha revisten pleno valor probatorio. 77.
De ese modo, la Sala encuentra que revisten relevancia para el debate en segunda instancia, los siguientes medios de prueba: 78. Que la señora Mery Lucy Cruz Martínez, nació el 17 de febrero de 1958 (Ver Cd que contiene el expediente administrativo, archivo 4). 79. Que mediante Resolución No. 51096 del 09 de octubre de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social EICE reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a la demandante, bajo los parámetros de la Ley 114 de 1913, Ley 4 de 1966, Decretos 1743 de 1966 y 01 de 1984 (folios 36 a 38). 80.
La señora Mery Lucy Cruz Martínez, adelantó proceso ejecutivo laboral que cursó en el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, Despacho que certificó que, en auto del 19 de junio de 2007, se libró mandamiento ejecutivo para obtener el pago del sobresueldo del 20%, durante el periodo comprendido entre el 1° de enero del 2004 hasta cuando se verifique el pago total de la obligación, por los intereses moratorios y las costas del proceso (Folio 14). 81.
El tesorero General del departamento de Boyacá en certificación expedida el 06 de enero del 2016, precisó que, en virtud del proceso ejecutivo laboral con radicado 2007-0176, fueron pagados a la demandante los rubros correspondientes a capital, intereses y costas respecto del cobro forzado del sobresueldo del 20% en el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2004 hasta el 30 de noviembre de 2007 (fl 24). 82.
Por otro lado, se evidencia que la demandante, el 2 de julio de 2015 solicitó a la entidad demandada UGPP, el reconocimiento, reliquidación y pago de la pensión gracia con la inclusión del sobresueldo del 20% como factor salarial para ser tenido en cuenta dentro del año base de liquidación del status de pensionada (Folios 10 a 12). 83. La entidad demandada UGPP, a través de Resolución No. RDP 031695 del 29 de agosto de 2016, negó la reliquidación de la pensión gracia en los términos solicitados por la señora Mery Cruz Martínez, al considerar que la demandante no demostró haber devengado el sobresueldo del 20% a través de la certificación expedida por la entidad competente (Folio26 y 27). 84.
La interesada presentó recurso de apelación contra la Resolución No. RDP 031695 del 29 de agosto de 20156(Folios 28 a 32). 85. El recurso fue resuelto en forma negativa a través de la Resolución No. RDP 047424 del 16 de diciembre del 2016 (Folios 34 y 35). 86. En el caso objeto de estudio, se encuentra probado y no es tema en discusión, que la docente Mery Lucy Cruz Martínez, acreditó los requisitos exigidos para ser acreedora de una pensión gracia, pues cumplió con 50 años de edad el 17 de febrero de 2008, fecha en la cual ya contaba con 20 años de servicio en la docencia en el departamento de Boyacá. Así, el último año de servicio anterior al status pensional es el comprendido entre el 18 de febrero del 2007 y el 17 de febrero de 2008. 87.
Ahora bien, la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE, reconoció el derecho pensional a la demandante, través de la Resolución No. 51096 del 6 Radicación: 110010315000202304720 00 Accionante: Mery Lucy Cruz Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 09 de octubre de 2008, equivalente al 75%, sobre el salario promedio de 12 meses inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del status pensional, incluyendo la asignación básica, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de alimentación, auxilio de movilización, prima de grado y prima rural, con efectividad a partir del 17 de febrero de 2008 (Fls 36 a 38). 88.
De acuerdo a la certificación expedida por la profesional de historias laborales de la Gobernación de Boyacá, en donde allegó el certificado de salarios y devengados se observa que la demandante estaba en propiedad, con régimen nacionalizado y para el mes de febrero de 2007 a febrero de 2008 devengó asignación básica, auxilio de movilización, prima de alimentación, prima de grado, prima rural del 10%, prima de vacaciones y prima de navidad, según consta a folios 85 a 88. 89.
La Sala recuerda que la impugnación de la entidad demandada UGPP se fundamentó en que, la demandante no acreditó a través de la prueba idónea que devengó el sobresueldo del 20%, pues ello no es procedente a partir de la certificación expedida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, en el cual se demostró que en tal Despacho cursó un proceso ejecutivo para obtener el pago forzado de tal factor salarial. 90.
Consideró que, la prueba que tiene la idoneidad para demostrar que la demandante percibió el factor salarial que pretende se incluya en la base prestacional, es la certificación expedida por la entidad nominadora. 91. Indicó además que, el sobresueldo del 20% se reconoció en virtud de ordenanzas que fueron derogadas y por ello, su reconocimiento y pago carece de legalidad. 92.
Sobre el primer argumento, la Sala advierte que, conforme a la documental allegada al expediente, no se acreditó que la demandante devengó el aludido sobresueldo durante el año anterior al status, pues no se aportó documento idóneo que así lo demostrara, para el efecto, sería la certificación de factores salariales en la que se demostrara que había devengado el sobresueldo del 20%, la cual debía ser expedida por el representante Legal del ente territorial y/o pagador de la entidad, sin embargo, en dicho documento no se evidencia que la actora haya devengado el sobresueldo del 20%, pues tan sólo se observa que fue devengado hasta el año 2009, tal y como se evidencia en el certificado de salarios y devengados expedido por la Secretaria de Educación de Boyacá. Archivo en formato PDF denominado CC24148367, folios 62 a 68, obrante en el CD visible a folio 110 del expediente. 93.
Lo anterior, por cuanto, fundamentó su solicitud en la certificación expedida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, en la que se indicó que, la demandante adelantó un proceso ejecutivo bajo el radicado 2008-295 para obtener el pago forzado del sobresueldo del 20%, y que, a través del auto del 19 de junio del 2007, se libró mandamiento ejecutivo por tal concepto, para que le fuera pagado lo correspondiente al período comprendido entre el 1° de enero de 2004 y hasta cuando se verifique el pago total de la obligación, por los intereses moratorios y las costas del proceso. 94.
Es así que, la referida providencia libró mandamiento de pago por los valores que el Despacho referido consideró ajustados a derecho; sin embargo, tal decisión no tiene la suficiencia para demostrar que la señora Mery Lucy Cruz Martínez, devengó el sobresueldo que pretende incorporar a su pensión gracia, dado que, tal cuestión debe ser demostrada a través de los medios de prueba establecidos en la Ley 50 de 1886, para el presente caso, 7 Radicación: 110010315000202304720 00 Accionante: Mery Lucy Cruz Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) la parte demandante debía haber allegado la certificación de factores salariales expedido por la persona competente, en donde se demostrará que en efecto, había devengado para el año inmediatamente anterior a la adquisición del status el factor salarial del sobresueldo del 20%. 95.
En tal virtud, no se acreditó el presupuesto necesario para derivar del mismo el reconocimiento de la reliquidación de la pensión gracia, al no demostrarse mediante documento idóneo que la demandante devengó el sobresueldo del 20% durante el año anterior al status pensional. Una vez revisada la anterior providencia, se tiene que el razonamiento efectuado por la autoridad judicial accionada en modo alguno se torna arbitrario o abrupto; contrario a lo expuesto en la demanda de tutela, sí se analizaron los documentos que echa de menos la parte actora, al señalar, en ejercicio de la autonomía funcional que caracteriza la actividad de los jueces, que las providencias proferidas en el proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Tunja no tenían la virtualidad de acreditar, en los términos del artículo 7 de la Ley 50 de 1896, que la señora Cruz Martínez devengó el factor salarial de sobresueldo en el año anterior a adquirir su estatus pensional.
En ese sentido, la Sala observa que, efectivamente en la providencia del 11 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá hizo referencia a las pruebas allegadas al proceso y consideró que la parte actora no cumplió con la carga de acreditar que devengó el referido factor salarial, con el propósito de que fuese tenido en cuenta para reliquidar su pensión gracia. Para la Sala, es el claro propósito de la parte actora de reabrir el debate, por no estar de acuerdo con la valoración probatoria efectuada por la autoridad accionada, desconociendo que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, “la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como un ‘juicio de validez’ y no como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia, más aun cuando las partes cuentan con los recursos judiciales, tanto ordinarios como extraordinarios para combatir las decisiones que estiman arbitrarias o que son incompatibles con la Carta Política”2.
Con base en lo expuesto, se negará el amparo solicitado, toda vez que la 2 Corte Constitucional, sentencia T-327 de 2015, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 8 Radicación: 110010315000202304720 00 Accionante: Mery Lucy Cruz Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) sentencia cuestionada devino de un análisis con una carga argumentativa válida y razonable, propia de la autonomía del operador judicial frente a la apreciación de las pruebas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 9