11001031500020210538801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-05388-01 Actor: Jorge Eliécer Cuervo Cuervo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F ACCION DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por el señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, contra la sentencia de 22 de noviembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por medio de la cual se declaró improcedente el amparo de tutela.

ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, a nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, al proferir, respectivamente, las sentencias de 31 de mayo de 2013 y 25 de febrero de 2016, dentro del proceso ejecutivo promovido por el hoy tutelante contra la Policía Nacional – Dirección de Sanidad de la Policía Nacional – Jefatura Seccional de Sanidad de Santander y la Clínica Regional de Oriente.

En el escrito de tutela, el accionante solicitó: “(…) PRIMERA: Declarar que revisado el expediente de la demanda ejecutiva 11001-33-31-009-2010-00034-00/01 (i) se encontró probado el desacato de la sentencia 02-7905. Por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, en cuanto en la liquidación efectuada por Jorge Eliécer Rodríguez Orjuela cuyo valor ($1.735.685) plasman en artículo 2° de la Resolución 4310 de 2004.

No contiene: La Formación del nuevo monto de sueldo básico con la inclusión de la Prima de Actualización para los años 1993, 1994, y 1995. El reajuste y la reliquidación de la asignación de retiro para los años 1993, 1994 y 1995 ordenada en la sentencia 02-7905. La revisión de los reajustes anuales de ley y la reliquidación de la asignación de retiro a partir de 1996 ordenada e la sentencia 02-7905.

Que el desacato de la sentencia 02-7905, y por tratarse de sueldos básicos de la asignación de retiro, constituyen una clara violación de derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y dignidad humana. SEGUNDA. Declarar que las decisiones proferidas en el proceso ejecutivo 11001-33-31-009-2010-00034-00/01, son claramente violatorias al debido proceso en cuanto incurrieron en vías de hecho por defectos fáctico y sustantivo y violación directa de la Constitución al: 2.1.

Valorar indebidamente o no valorar los siguientes documentos obrantes en dicho expediente. 2.1.1. La liquidación efectuada por Jorge Eliécer Rodríguez Orjuela, cuyos valores son los que plasman al artículo 2° de la Resolución 4310 de 2004, que en relación con lo ordenado en sentencia 02-7905 desconoció: 2.1.1.1. La formación del nuevo monto del sueldo básico con la inclusión de la prima de actualización para los años 1993, 1994 y 1995. 2.1.1.2.

El reajuste del sueldo básico y la reliquidación de mi asignación de retiro para los años 1993, 1994 y 1995. 2.1.1.3. La revisión de los reajustes anuales de ley y la reliquidación de mi asignación de retiro, a partir de enero de 1996. 2.1.2. La Resolución 4310 de 2004 – que: 2.1.2.1. Desconoce lo ordenado a partir de 1996 2.1.2.2.

En su artículo 2° plasman los valores liquidados por Rodríguez Orjuela. 2.1.2.3. En la parte final de su artículo 4° contradice lo ordenado en la sentencia 02-7905 y el parágrafo de la normatividad que al reglamento. 2.1.3. La Certificación CREMIL 59734-60031 de 2009 que comparada con las copias de nómina de 1993, 1994 y 1995, muestran valores exactamente iguales por concepto de sueldo básico y asignación de retiro, prueba inequívoca de la incorrecta, liquidación de la prima de actualización. 2.1.4.

La providencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO el (26) de enero de dos mil doce (2012). Radicado 130012331000200800669-01 (1266-2010), sobre aplicación y efectos de la prima de actualización. 2.2. Inobservar, inaplicar e interpretar indebidamente la Ley 4ª de 1992 y sus decretos reglamentarios sobre prima de actualización y escala gradual porcentual. 2.3.

Actuar de manera contraria a los principios consagrados en el ordenamiento jurídico superior en especial los artículos 1 y 2. TERCERA. Declarar que revisadas las providencias proferidas por el Consejo de Estado ante demandas de tutela 11001031500020160146500, 11001031500020190276300, y 11001031500020200143100, contra la sentencia proferida en proceso ejecutivo 11001-33-31-009-2010-00034-00/01, no se encuentra pronunciamiento de fondo sobre la pretensión de que se hiciese cumplir la sentencia 02-7905, sino sobre: 3.1.

La “valoración probatoria” que habrían hecho Juzgado y Tribunal (2016-01465-00) 3.2. La ocurrencia de inmediatez (2019-02763-00) y temeridad (2019-02763-01) 3.3. Cosa juzgada y temeridad respecto del radicado 2016-01465-00 (2020-01431-00/01). CUARTA Declarar que de conformidad con lo expresado por la honorable Corte Constitucional en sentencias T-1034 de 2005 y SU-637 de 2016 sobre a posibilidad de que una persona y ante la vulneración de derechos fundamentales como la seguridad social, el mínimo vital y la dignidad humana pueda impetrar nuevas tutelas sin que con ello se configure actuación temeraria ni proceda el rechazo cuando la jurisdicción constitucional no haya hecho un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión, que en el caso concreto es el cumplimiento de la sentencia 02-7905 y la consecuente vulneración de derechos constitucionales fundamentales, como el de la seguridad social, mínimo vital y dignidad humana por parte de la CREMIL, sino de Constitución en que incurrieron en el proceso ejecutivo 11001-33-31-009-2010-00034-00/01 el Juzgado Primero Administrativo de descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, violando de tal manera mis derechos constitucionales fundamentales al debido proceso.

QUINTA Tutelar mi derecho constitucional fundamental al debido proceso claramente vulnerado por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F en el proceso ejecutivo 11001-33-31-009-2010-00034-00/01 y en concordancia, ORDENAR al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá (hoy 46 Administrativo). 5.1.

Que en el término de 10 días libre mandamiento de pago por la suma de mil seiscientos cuarenta y seis millones, quinientos sesenta y un mil, seiscientos sesenta y nueve mil pesos ($1.197.433.298) que corresponde al capital indexado dejado de liquidar y pagar desde el 01 de enero de 1993 hasta julio 30 de 2021; mas (+) el 50% de los intereses legales y moratorios ordenados en la sentencia 02-7905 los cuales deben ser liquidados y pagados a la fecha de cumplimiento del mandamiento de pago a librar, que no debe exceder de 15 días. 5.2.

Se PREVENGA a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, para que la Orden de Pago comprende, en lo sucesivo, las mesadas que por Asignación de Retiro se vayan causando y en la forma dispuesta en la sentencia del 3 de septiembre de 2004, expedida por la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 5.3. Se abstenga de efectuar descuentos del 5% de cada mesada y de los aumentos dados los efectos erga omnes y ex nunc de declaratoria de inexequibilidad de los artículos 235 y 237 del Decreto 089 de 1984 proferida por la Corte Suprema de Justicia en julio 05 de 1990 – Expediente 2091 – Acta 027.

SEXTA Declarar que el suscrito tiene derecho a que la justicia haga respetar la sentencia 02-7905 y obligue a la CREMIL a que me pague al menos una parte de lo que me debe antes de morirme. (…)”. (Sic) Los hechos y las consideraciones de la accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Indicó que, el señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución número 0398 del 14 de febrero de 2001, proferida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la prima de actualización como parte de la asignación mensual de retiro.

Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 3 de septiembre de 2004, accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, ordenó el pago de la prima de actualización reclamada por el tutelante, en calidad de suboficial técnico primero de la Fuerza Aérea, a partir del 1 de enero de 1993 y hasta cuando estuvo vigente dicha prestación, “reajustando con ella su asignación de retiro y revisando igualmente los reajustes anuales de ley a partir del año 1996”.

Señaló que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante la Resolución número 4310 de 27 de diciembre de 2004, reliquidó su asignación básica, pero omitió dar cumplimiento a la anterior providencia, porque no liquidó en debida forma el pago ordenado. Sostuvo que con el fin de solicitar el cumplimiento de la sentencia del 3 de septiembre de 2004, el accionante presentó demanda ejecutiva que le correspondió al Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Bogotá; autoridad judicial que, a través de providencia de 31 de mayo de 2013, declaró probada la excepción de pago propuesta por la entidad ejecutada.

Inconforme con la anterior decisión, el accionante interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante providencia del 25 de febrero de 2016, confirmó el fallo de primera instancia. Consideraciones de la parte actora El accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada, incurrió en defecto fáctico porque no valoró los siguientes documentos: La sentencia 02-7905 de 3 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que dispuso el reajuste y la reliquidación de la asignación de retiro con la prima de actualización para el período comprendido entre 1993 y 1996 y la consecuente reliquidación de la asignación de retiro.

La Resolución 4310 de 2004 que desconoció lo ordenado a partir de 1996, pues “en la parte final del artículo 4 contradice de manera flagrante lo ordenado en la sentencia 02-7905 sobre prima de actualización”. El auto del 26 de enero de 2012, radicado 13001-23-31-000-2008-00669-01, proferido por el Consejo de Estado sobre “efectos y aplicación de la prima de actualización”.

La certificación CREMIL 59734-60031 de 2009 y las copias de los desprendibles de nómina de 1993 y 1994, lo que, a su juicio, prueba “el desacato e incorrecta liquidación de la prima de actualización”. Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo porque interpretó indebidamente el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 107 de 1996 porque “la descalificación de lo ordenado, a partir de 1996 en normas indiscutiblemente no aplicables al suscrito ni a la escala gradual porcentual, como son los estudios normativos de prima de actualización para los agentes profesionales de los cuerpos de policía”.

(Sic) Trámite procesal El Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, mediante auto de 27 de agosto de 2021, admitió la demanda y ordenó la notificación a las autoridades accionadas, es decir, al Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y puso en conocimiento el escrito de tutela, al director de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, como tercero con interés en las resultas del proceso.

Informe de las entidades accionadas 4.1 El Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, solicitó se declarara improcedente el amparo de tutela, con fundamento en lo siguiente: Indicó que la providencia cuestionada fue proferida el 16 de marzo de 2016, por lo que no cumple con el requisito de inmediatez. Asimismo, señaló que el accionante ha presentado varias acciones de tutela 2019-02763-01 y 2020-001431-01, con el fin de que se le realice el pago por concepto de la prima de actualización. Manifestó que, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2019, esta Subsección declaró que se configuró temeridad. 4.2 La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, indicó que lo pretendido por el accionante es reabrir el debate jurídico que se surtió en el proceso ejecutivo y, en esas condiciones, solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo. 4.3 El Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Bogotá, sostuvo que en la providencia del 31 de mayo de 2013, por medio de la cual se declaró probada la excepción de pago, sí se tuvo en cuenta la Resolución 4310 del 27 de septiembre de 2004 y, asimismo, la sentencia del 3 de septiembre de ese mismo año; por tanto, “no le asiste la razón al actor, al indicar que la referida excepción se fundó en documentos falsos (Resolución 4474 de 2004 y sentencia del 16 de septiembre de 2004)” Expuso que el Consejo de Estado negó de fondo sendas tutelas con circunstancias fácticas similares, “lo que constituiría cosa juzgada respecto de las pretensiones relacionadas con la declaratoria de nulidad de las sentencias” y que, además, se instó al demandante para que se abstuviera de promover acciones de tutela con identidad de hechos y pretensiones.

La providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de 19 de noviembre de 2021, declaró improcedente la acción de tutela y determinó que el señor Cuervo Cuervo obró con temeridad, imponiéndole una multa de un salario mínimo legal mensual vigente. Para el efecto, el A quo argumentó lo siguiente: Indicó que en los procesos de tutela tramitados bajo los radicados 11001-03-15-000-2016-01465-00, 11001-03-15-000-2019-02763-00 y 11001-03-15-000-2020-014310-00, el señor Cuervo Cuervo cuestionó las decisiones del 31 de mayo de 2013 y del 25 de febrero de 2016, proferidas, en su orden, por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en el proceso ejecutivo 11001-33-31-009-2010-00034-01, mediante las cuales se declaró probada la excepción de pago propuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, evidenciándose así la identidad de partes y de pretensiones de dicho proceso con el caso sub examine.

Señaló que sobre la identidad fáctica y jurídica, en todos aquellos procesos se argumentó que los fallos en mención incurrieron en defecto fáctico y sustantivo, pues no tuvieron en cuenta que la Resolución 4310 de 2004, no dio cumplimiento a la sentencia del 3 de septiembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección B, por lo que, en su criterio, no era procedente declarar probada la excepción de pago propuesta por la entidad ejecutada.

Sostuvo que todos los procesos de tutela mencionados guardan identidad de partes, de hechos y de pretensiones, en tanto que lo que se pretende es dejar sin efectos las providencias judiciales en cuestión, respecto de las cuales ya hubo decisiones de primera y de segunda instancia: una, en el sentido de negar el amparo solicitado, y otras, por considerar que la solicitud de amparo se tornaba improcedente, bien por incumplimiento del requisito de inmediatez o por haberse configurado la cosa juzgada y la temeridad.

Agregó que, según información registrada en la página web de la Corte Constitucional, las acciones de tutela identificadas con los radicados 11001-03-15-000-2016-01465-00, 11001-03-15-000-2019-02763-00 y 11001-03-15-000-2020-01431-00 surtieron el proceso de selección ante ese alto tribunal y no resultaron escogidas para revisión, tal como se desprende de los autos del 28 de julio de 2016, del 3 de agosto de 2020 y del 29 de enero de 2021, respectivamente.

Concluyó que se evidencia que en este asunto existe un ejercicio abusivo de la acción de tutela por parte del señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, porque, a pesar de que en otras oportunidades se le puso de presente que estaba incurriendo en temeridad y se le conminó para que se abstuviera de presentar nuevas acciones de tutela por las mismas razones, hizo caso omiso a lo decidido por los jueces de tutela.

La impugnación El accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, solicitó su revocatoria y la prosperidad de sus pretensiones, reiterando los argumentos expuestos en el escrito de tutela relacionados con los defectos endilgados. Agregó que: “los Magistrados NUNCA se pronuncian sobre la Pretensión respecto de la ESCALA GRADUAL PORCENTUAL, y esa es la Verdadera Causa del ilegal e inconstitucional despojo de mi derecho a ley 4a de 1992 Ordenado Mediante sentencia 02-7905, y de la violación sistemática de mis Derechos Fundamentales de Acceso a la justicia, Debido Proceso e Igualdad ante la ley, y eso que el suscrito en el proceso Ejecutivo 2010 -0034 solamente demandó el 50% De las partidas que Violando el Articulo 222 Literal B del decreto 089 de 1984 me Computa la CREMIL.

Demanda que así́ se presentó́, buscado que el Juez de Conocimiento centrara su análisis única y exclusivamente en la Sentencia 02-7905, que fue lo que hizo el Juez Noveno Administrativo de Bogotá́”. (Sic) “El suscrito Rechaza el Abuso de Autoridad con que se me intenta Constreñir para que no Demande un Derecho consagrado en la ley y Ordenado Vía Judicial ( sentencia 02- 7905) y que es la Reliquidación de Mi asignación de retiro con los Sueldos Básicos que me corresponden con Rima De actualización y Escala Gradual Porcentual.” (Sic) Trámite en segunda instancia La tutela de la referencia fue repartida a esta Subsección; sin embargo, los consejeros Sandra Lisset Ibarra Vélez y Carmelo Perdomo Cuéter, manifestaron estar impedidos para conocer y tramitar el asunto, con fundamento en el numeral 6o del artículo 56 de Procedimiento Penal; lo anterior, debido a que, en su calidad de consejeros de estado, suscribieron la sentencia de 4 de agosto de 2016, dentro del radicado número 11001-03-15-000-2016-01465-00, la cual analizó las providencias acusadas en el presente trámite constitucional.

El Despacho sustanciador, a través auto de 1° de junio de 2022 aceptó el impedimento presentado por los citados Consejeros y dispuso el sorteo de dos (2) conjueces, en orden a integrar la Sala de decisión que se pronunciará sobre esta acción de tutela. En audiencia llevada a cabo el 7 de junio de 2022 presidida por la Presidenta de la Sección Segunda de la Corporación y el Secretario General del Consejo de Estado, se designó a los señores Carlos Mario Isaza Serrano y Miguel Arcángel Villalobos Chavarro, como conjueces para decidir el sub judice.

CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de 12 de marzo de 2019. Problema jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente el amparo de tutela, o si como lo alega el accionante, el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, al proferir, respectivamente, las sentencias de 31 de mayo de 2013 y 25 de febrero de 2016, incurrieron en vía de hecho por defectos fáctico y sustantivo, al no tener en cuenta los elementos probatorios allegados al expediente que permitían establecer que no era procedente declarar probada la excepción de pago propuesta por la entidad ejecutada y porque se interpretó indebidamente el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 107 de 1996. 3.

Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.

De la temeridad de la acción de tutela. Sobre el particular es preciso señalar que por temeridad debe entenderse como aquella actuación “que desconoce el principio de buena fe, en tanto la persona asume una actitud indebida para satisfacer intereses individuales a toda costa y que expresa un abuso del derecho cuando deliberadamente y sin razón alguna se instaura nuevamente una acción de tutela.” Al respecto, y sobre la actuación temeraria de la tutela, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, dispone: “Artículo 38.

Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.

En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar.” Esta disposición pretende realzar el principio de buena fe constitucional de las partes que acuden a éste mecanismo excepcional, en el sentido de prohibir el ejercicio de acciones de tutela idénticas, sin motivo expresamente justificado, prohibición que permite garantizar la eficiencia y el buen funcionamiento de las entidades administrativas y de la administración de justicia. En cuanto a los parámetros que debe tener en cuenta el juez de tutela, para determinar si una actuación es o no temeraria, la jurisprudencia Constitucional ha señalado lo siguiente: “La Corte ha establecido los lineamientos constitucionales, que contribuyen a determinar tres situaciones distintas respecto de la temeridad y sus consecuencias, así: (i) existencia de temeridad que da lugar a sanción;

(ii) existencia de temeridad pero con exoneración de la sanción al accionante, y (iii) inexistencia de temeridad. i) Existencia de temeridad en la acción de tutela que da lugar a sanción. “Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar: (i) La identidad de partes, es decir, que las acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, o de persona jurídica, directamente o a través de apoderado;

(ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio de las acciones se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa; (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental; (iv) Por último, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) citados elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción.” Así las cosas, será el juez constitucional el que, en ejercicio de sus funciones y luego de efectuar un análisis exhaustivo del asunto sometido a estudio, quien deberá declarar la improcedencia de una solicitud de tutela y de manera concomitante, impondrá la correspondiente sanción, una vez verifique la identidad de partes, de hechos, de pretensión y adicionalmente, de que no existe una causa razonable para hacer uso nuevamente de la acción, en el caso de que efectivamente se presente la identidad. ii) Existencia de temeridad con exoneración de la sanción para el accionante.

No basta que exista duplicidad de demandas de tutela para determinar que efectivamente se actuó con temeridad. Es necesario, tal y como lo ha previsto la jurisprudencia constitucional, distinguir aquellos eventos en los que pese a que se configura la temeridad, no es preciso imponer sanción al accionante, en tanto “el ejercicio de las acciones de tutela se funda (i) en la ignorancia del accionante;

(ii) en el asesoramiento errado de los profesionales del derecho; o (iii) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho. En estos casos, si bien lo procedente es la declaratoria de “improcedencia” de las acciones de tutela indebidamente interpuestas, la actuación no se considera “temeraria” y, por lo mismo, no conduce a la imposición de sanción alguna en contra del demandante.” Configurado cualquiera de estos eventos, habrá lugar a la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela, pero no se impondrá sanción alguna en contra del demandante.

(Negrilla y Subrayado fuera de texto). (iii) Inexistencia de temeridad. Por último, si en el evento de existir identidad en las partes, las pretensiones y los hechos que dieron lugar a las demandas, el juez vislumbra que en la tutela sujeta a su estudio, la violación a los derechos del accionante se mantiene o se agrava por otras violaciones, deberá decidir de fondo.

Así lo dispuso en sentencia T-919 de 2003, al señalar: “Si bien el principal papel del juez de tutela es hacer efectivo el cumplimiento de los fallos de tutela, la Corte ha considerado que en los casos en que se presente una violación por un mismo concepto, cuando la violación se mantenga o se agrave por otra u otras violaciones, el afectado podrá optar por insistir en el cumplimiento ante el juez competente o acudir nuevamente a la acción de tutela.

Cuando en un proceso aparezca como factible la declaración de improcedencia en virtud de una posible identidad de partes, hechos y pretensiones, el juez tiene el deber de verificar que tal posibilidad en efecto se configure en el caso concreto y adicionalmente que no existe una causa razonable para hacer uso nuevamente de la acción, en el caso de que efectivamente se presente la identidad.”” De acuerdo con lo expresado, una tutela no puede interponerse más de una vez con base en los mismos hechos, derechos y entre las mismas partes sin que medie una razón justificada para ello, pues basta con que no concurra uno solo de los presupuestos que configura la temeridad, para que el juez esté en la obligación de fallar de fondo el caso puesto a su consideración, como garantía del acceso a la administración de justicia. 5.

De la cosa juzgada La cosa juzgada “es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica”.

Esta definición señala consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico.

Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. En este orden la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.

La fuerza vinculante de la cosa juzgada se encuentra limitada a quienes plasmaron la litis como parte o intervinientes dentro del proceso, es decir, produce efecto Inter partes. No obstante, el ordenamiento jurídico excepcionalmente le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir, el valor de cosa juzgada de una providencia obliga en general a la comunidad, circunstancia que se establece en materia penal y constitucional (Artículo 243 de la Constitución Política).

Al operar la cosa juzgada, no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definición de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio. En principio, cuando un funcionario judicial se percata de la cosa juzgada debe rechazar la demanda, decretar probada la excepción previa o de fondo que se proponga, y en último caso, procede una sentencia inhibitoria.

Sobre la figura de la cosa juzgada, la Corte Constitucional ha señalado que: “es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto”.

Bajo este concepto la Corte precisó los siguientes elementos: “(…) Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica.

Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada (…)”.

Sobre el tema, a continuación se trae a colación lo expuesto por la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación, en la providencia del 13 de julio de 2016: “Así pues, en reiteradas ocasiones a la cosa juzgada o “res judicata” se le ha asimilado al principio del “non bis in ídem” y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltos a través de cualquiera de las pretensiones aceptadas por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.

Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, de ahí que la cosa juzgada comprenda todo sobre lo que se ha disputado. Además, la cosa juzgada constituye un mecanismo que brinda seguridad jurídica al otorgarle “intangibilidad” e “inimpugnabilidad” a las decisiones judiciales, La res judicata es una consecuencia jurídica que se le atribuye a la sentencia o decisión del juez, fruto de un procedimiento calificado, denominado proceso de declaración de certeza.

Como consecuencia de ello, se pueden predicar efectos procesales y sustanciales que tienden a garantizar un mínimo de seguridad jurídica entre los asociados. En cuanto el objeto del proceso judicial lo constituye la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial y su prevalencia aún frente al mismo, es importante tener presente la distinción entre cosa juzgada en sentido material y en sentido formal para precisar sus efectos respecto de un proceso judicial.

Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada está regulada en los artículos 303 del Código General del Proceso y 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los cuales se contienen los elementos formales y materiales para su configuración. El concepto de cosa juzgada material hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.

Por el contrario, la formal considera la posibilidad de volver sobre una decisión adoptada en una providencia que hubiere quedado ejecutoriada, en los eventos en que la Ley lo haya autorizado expresamente”. Para la Sala, la importancia de la cosa juzgada en las sentencias judiciales, proviene de su propia finalidad, entre las cuales está la de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. Caso concreto El señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, valoró indebidamente los siguientes documentos: La sentencia 02-7905 de 3 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que dispuso el reajuste y la reliquidación de la asignación de retiro con la prima de actualización para el período comprendido entre 1993 y 1996 y la consecuente reliquidación de la asignación de retiro.

La certificación CREMIL 59734-60031 de 2009 y las copias de los desprendibles de nómina de 1993 y 1994, lo que, a su juicio, prueba “el desacato e incorrecta liquidación de la prima de actualización”. Manifestó que incurrió en defecto sustantivo porque interpretó indebidamente el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 107 de 1996 porque “la descalificación de lo ordenado a partir de 1996 en normas indiscutiblemente no aplicables al suscrito ni a la escala gradual porcentual, como son los estudios normativos de prima de actualización para los agentes profesionales de los cuerpos de policía”.

(Sic) El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de 19 de noviembre de 2021, declaró improcedente la acción de tutela y que el señor Cuervo Cuervo obró con temeridad, porque se evidencia que en este asunto existe un ejercicio abusivo de la acción de tutela por parte del señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, toda vez que, a pesar de que en otras oportunidades se le puso de presente que estaba incurriendo en temeridad y se le conminó para que se abstuviera de presentar nuevas acciones de tutela por las mismas razones, hizo caso omiso a lo decidido por los jueces de tutela.

El señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, impugnó la decisión del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, reiterando los argumentos del escrito de amparo e indicó que en las tutelas anteriormente presentadas por él, no se hizo pronunciamiento de fondo sobre sus peticiones. De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo ha acudido en varias oportunidades a las autoridades judiciales buscando la protección de sus derechos fundamentales, por lo que el estudio de la presente acción constitucional, ab initio, se detendrá en examinar si se configuran las figuras de temeridad y cosa juzgada respecto de las solicitudes formuladas ante el Consejo de Estado.

Con el fin de resolver el problema jurídico planteado y determinar la existencia de temeridad o cosa juzgada, la Sala resaltará el contenido de las peticiones de tutela promovidas por la accionante, en los siguientes términos: De acuerdo con lo expuesto, la Sala observa que las acciones de tutela con radicados números 11001-03-15-000-2016-01465-00, 11001-03-15-000-2019-02763-00 y 11001-03-15-000-2020-014310-00, fueron interpuestas por el señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, contra el Juzgado Primero (1°) Administrativo en Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. Que como sustento fáctico cuestionó las decisiones del 31 de mayo de 2013 y del 25 de febrero de 2016, proferidas, respectivamente, por el Juzgado Primero (1°) Administrativo de Descongestión de Bogotá y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, en el proceso ejecutivo 11001-33-31-009-2010-00034-01, mediante las cuales se declaró probada la excepción de pago propuesta por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.

Que las tutelas estaban dirigidas a obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y sus pretensiones buscaban que se dejara sin efectos las providencias del 31 de mayo de 2013 y del 25 de febrero de 2016 y se profiriera una nueva sentencia, mediante la cual se reliquidara su asignación de retiro, incluyendo la prima de actualización, conforme a lo ordenado en la sentencia de 3 de septiembre de 2004.

Asimismo, es necesario mencionar que como lo indicó el Consejo de Estado - Sección Tercera - Subsección A, según información registrada en la página web de la Corte Constitucional, las acciones de tutela con radicados números 11001-03-15-000-2016-01465-00, 11001-03-15-000-2019-02763-00 y 11001-03-15-000-2020-01431-00, surtieron el proceso de selección ante ese alto tribunal y no resultaron escogidas para revisión, tal como se desprende de los autos emitidos por el Tribunal Constitucional con fecha del 28 de julio de 2016, del 3 de agosto de 2020 y del 29 de enero de 2021.

De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que existe identidad de partes, causa y objeto entre las tutelas con radicados Nº 2016-01465-00/01, Nº 2019-02763-00/01 y Nº 2020-01431-00/01. Bajo este contexto, es claro que el primer pronunciamiento proferido el 4 de agosto de 2016, por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, tiene efectos inter partes e impide una nueva decisión en relación con aspectos planteados por la accionante en esta acción constitucional, pues el mismo se refirió sobre los defectos endilgados, bajo los siguientes argumentos: “(…) Así en atención a los argumentos expuestos por el accionante en el escrito de tutela inicial y en las providencias cuestionadas, la controversia en el presente asunto gira entorno a la valoración probatoria, en el entendido en que las autoridades judiciales no evaluaron correctamente la resolución mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia que prestó merito ejecutivo.

Sin embargo, la Sala resalta que tanto el juzgado como el tribunal si estudiaron las pruebas obrantes en el proceso, a tal punto que consideraron que la entidad si había dado cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de 3 de septiembre de 2004, específicamente el A quo, quien precisó que al demandante no se le puede originar un doble pago por el mismo concepto, dado que la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) había efectuado la liquidación de la prima de actualización del actor con sujeción a lo dispuesto en los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, normas que estuvieron vigentes hasta el 1° de enero de 1996, fecha en la cual se fijó la escala salarial porcentual única para la Fuerza Pública, a través del artículo 1° del Decreto 107 de enero 15 de 1996 y por lo tanto no había lugar a reajustar la prestación alegada por el demandante, en el entendido de que constituiría un pago de lo no debido mantener de forma permanente la prima de actualización. (…)”.

Lo anterior, permite colegir que esta Subsección definió en forma negativa la pretensión del actor de revocar las providencias 31 de mayo de 2013 y del 25 de febrero de 2016, proferidas, respectivamente por el Juzgado Primero (1°) Administrativo en Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y reliquidar su asignación de retiro y; esta decisión se encuentra en firme y ejecutoriada; por cuanto, la misma, si bien fue objeto de impugnación por parte de la accionante, luego el actor desistió del recurso, según se advierte al revisar el Sistema de Información Judicial - SAMAI.

Para la Sala esta situación, lleva a concluir que la acción de tutela bajo estudio es improcedente ante la existencia del fenómeno de cosa juzgada, pues resulta evidente que los argumentos planteados por la accionante en esta acción constitucional ya fueron estudiados y analizados de fondo por la Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, en sentencia de 4 de agosto de 2016, la cual constituye una decisión inmutable y definitiva.

Cabe señalar, que para la Sala no es de recibo que la accionante pretenda acudir a una nueva acción de tutela alegando los mismos hechos y pretensiones expuestas en la solicitud de amparo que presentó ante esta Subsección, cuando resulta evidente que desistió de la impugnación y dejó pasar la oportunidad de controvertir la decisión proferida por dicha autoridad judicial, en cuyo trámite la autoridad judicial tenía la potestad de revisar nuevamente la situación y determinar si había lugar o no a confirmar la providencia o revocarla y conceder el amparo.

Al respecto, la Sala debe precisar que la tutela fue concebida como una institución procesal dirigida a garantizar “una protección efectiva y actual, pero supletoria, de los derechos constitucionales fundamentales”, razón por la cual no puede ser utilizada como un medio judicial alternativo, adicional o complementario de los establecidos por la ley para la defensa de los derechos, pues con ella no se puede reemplazar los procesos ordinarios o especiales y, menos aún, desconocer los mecanismos dispuestos para controvertir las decisiones que se adopten durante su trámite.

En este sentido, si existe un medio judicial de defensa y el interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que éste caduque o venza la oportunidad para ejercerlo, no podrá posteriormente acudir a la acción de tutela en procura de obtener la protección de un derecho fundamental. Ahora bien, sobre la temeridad, la Sala advierte que como en las otras solicitudes de amparo que ha presentado por los mismos hechos y pretensiones, se consideró lo siguiente: En la Sentencia del 12 de diciembre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, expediente 2019-02763-01: “Por lo anterior, para esta Sala está claro que en este caso sí se configuró una actuación temeraria en lo que respecta a la pretensión de declarar que las actuaciones judiciales en comento incurrieron en vías de hecho desconociendo los derechos fundamentales del actor y, por esa misma razón, no comparte lo expresado en la decisión que se recurre, según la cual entre las acciones constitucionales no hay identidad de pretensiones.” Sentencia del 11 de junio de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, expediente 2020-01431-00: “Según lo expuesto, para la Sala resulta claro que en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada y temeridad, comoquiera que existe auto ejecutoriado por medio del cual la Corte Constitucional decidió no seleccionar para revisión el asunto y además, en atención a lo dispuesto por la Corte Constitucional, resulta evidente el propósito desleal del actor, pues pretende jugar con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiese resultar favorable.

Ahora bien, respecto a la temeridad, la Sala debe resaltar que en el presente asunto el actor, además de no presentar ninguna justificación que permita aprobar el ejercicio múltiple de la acción de tutela, pasó por alto que en la acción de tutela identificada con el número único de radicación 2019-02763-01, la Sección Tercera, Subsección “A” de esta Corporación mediante sentencia de 12 de diciembre de 2019, confirmó el fallo de primer grado de 8 de julio de 2019, que declaró improcedente la solicitud, pero por las razones expuestas en esa providencia, esto es, por encontrar configurada la temeridad de la acción.” Así las cosas, se resalta que a pesar de que en otras oportunidades se le puso de presente al señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo que estaba incurriendo en temeridad y se le conminó para que se abstuviera de presentar nuevas acciones de tutela por las mismas razones, hizo caso omiso a lo decidido por los jueces de tutela.

En este sentido, se advierte que en la presente solicitud de amparo existe identidad de partes, de objeto y de causa con los procesos de tutela anteriores y hay un ejercicio indiscriminado de la solicitud de amparo por parte del señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, sin que exista justificación alguna para la interposición desmedida del recurso de amparo.

III DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 22 de noviembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que (i) declaró improcedente la solicitud de tutela promovida por el señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, contra el Juzgado Primero (1°) Administrativo en Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F;

(ii) declaró que el actor obró con temeridad y, en esos términos, se le conminó para que se abstenga de presentar acciones de tutela invocando los mismos hechos y pretensiones y (iii) le impuso, a título de sanción, por la temeridad declarada, el pago de una multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 22 de noviembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente el amparo solicitado por el señor Jorge Eliécer Cuervo Cuervo, contra el Juzgado Primero (1°) Administrativo en Descongestión de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.- Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARLOS MARIO ISAZA SERRANO MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Conjuez