Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 Accionantes: JUAN FRANCISCO BUELVAS GIL Y OTROS Accionados: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS (INVIAS) Y OTRO Tema: Revoca parcialmente – rechaza y declara improcedencia por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 26 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. Los señores Juan Francisco Buelvas Gil y otros1, actuando por medio de apoderada judicial, presentaron acción de cumplimiento en contra del Instituto Nacional de Vías (en adelante, INVIAS) y el departamento de Sucre. Mediante el ejercicio de este medio de control pretenden el acatamiento de «varias normas sustantivas de la ley 57 de 1887 Código Civil;

Estatuto Notarial y registro de instrumentos Públicos. Así como algunas normas contenidas en la ley 1682 del 2013, la Ley 388 de 1997, la Ley 9 de 1959, la ley 142 de 1994, la Ley 152 de 1981, que para el asunto tienen su respaldo en lo contemplado en el artículo 13, 30, 58,83 de la Constitución Política». 2. Como consecuencia del obedecimiento de las normas antes señaladas, solicitaron que se ordene a las autoridades accionadas: (i) efectuar a favor de los 1 José Fernando Gil Vivero, Luis Manuel Osorio Gil y Aida de Jesús Gil Osorio.

Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionantes la tradición de «los 60.000 mil metros cuadrados m[á]s 40 metros, de la finca “LA MONTAÑITA”»;

(ii) reconocer la debida «indemnización de que habla la Sentencia C-750 de 2015»; y (iii) legalizar la ocupación permanente que las demandadas vienen ejerciendo en la propiedad referida, mediante «la solemnidad de escritura pública y la inscripción en el correspondiente folio de Matrícula Inmobiliaria». 1.2. Hechos y fundamentos de la demanda 3.

Los accionantes manifestaron ser los sucesores y legítimos herederos del bien inmueble denominado «La Montañita», ubicado en el municipio de San Juan de Betulia, Sucre, e identificado con el folio de matrícula inmobiliaria n. ° 342- 28215 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Corozal2, Sucre. 4. Los demandantes indicaron que este predio es utilizado y ocupado parcialmente por una carretera, en una extensión de 60.000 m2 y «40 metros más que se agregaron». 5.

De acuerdo con un dictamen pericial realizado el 10 de septiembre de 2007, el valor de la indemnización por la ocupación solo respecto de 60.000 m2 del predio, correspondía a la suma de «$ 2.196.000.00000»3. Este valor no incluye los otros 40 m2 que fueron ocupados posteriormente, según consta en un acta de inspección ocular llevada a cabo por la Secretaría de Obras Públicas de Sincé, a solicitud de uno de los accionantes. 6.

La ocupación habría ocurrido hace 89 años, aproximadamente, cuando el entonces Fondo Vial Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transporte «ocupó» 37 predios, incluyendo el de los accionantes, para el trazado de carreteras o habilitación de vías del departamento de Sucre. Los predios ocupados pasaron al INVIAS y, posteriormente, al ente territorial, mediante el convenio interadministrativo n. ° 0230 de 1995. 7.

Los accionantes afirmaron que tal ocupación se realizó sin que se llevara a cabo un proceso de expropiación y sin que se pagara la correspondiente indemnización. Desde entonces, los accionantes han venido solicitando que se 2 Los accionantes indicaron que su condición de sucesores y herederos les fue reconocida judicialmente en la sentencia del 23 de enero de 2017, dictada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Corozal, en el proceso de sucesión identificado con radicado 2016-0102. 3 Este dictamen fue presentado en el proceso ordinario reivindicatorio agrario identificado con radicado 2005-00201-00.

Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «se afecte de manera legal el tramo de la carretera ocupado […] cumpliendo con la tradición o traspaso del derecho de dominio». 8.

Finalmente, manifestaron que la acción de cumplimiento es el único medio con el que cuentan los demandantes para lograr la tradición y el pago correspondiente. Ello, habida cuenta de que (i) los medios de control de reparación directa y controversias contractuales no tendrían el alcance de ordenarle al Estado proceder con la transferencia de la propiedad del inmueble de los actores;

(ii) tales medios de control están sometidos al término de caducidad, y, a su juicio, la tradición «es una obligación que no está sujeta a caducidad»; (iii) los accionantes han promovido acciones reivindicatorias fictas, procesos divisorios y acciones de tutela, sin que hayan logrado el reconocimiento de sus pretensiones. 1.3. Actuaciones procesales 9.

Mediante auto de 5 de febrero de 20254, el Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda. En consecuencia, ordenó notificar personalmente al INVIAS y al departamento de Sucre. Así mismo, dispuso la notificación del Ministerio Público y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.4. Intervenciones 10. El INVIAS solicitó que se declare la improcedencia de la acción, por las siguientes tres razones: 11.

Primero, los accionantes no agotaron el requisito de procedencia de constitución en renuencia. Al respecto, indicó que, aun cuando la parte demandante sí presentó una solicitud «enmarcada dentro de la ley 393 de 1997», en esa comunicación no se indicó cuál es la norma específica sobre la que recae la renuencia. 12. Segundo, la demanda no satisface el requisito de subsidiariedad.

La entidad afirmó que los actores cuentan con el medio de control de reparación directa para reclamar la indemnización de los perjuicios que, a juicio de la parte demandante, fueron ocasionados por «la afectación o delimitación al derecho de propiedad por la reglamentación de los usos del suelo». 4 Corregido mediante auto del 6 de febrero de 2025.

Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13. Tercero, el INVIAS no se encuentra legitimado en la causa por pasiva. La demandada manifestó que el predio «La Montañita» se encuentra a cargo del departamento de Sucre, en virtud del convenio interadministrativo n. ° 0230 de 1995, que transfirió las carreteras secundarias al departamento de Sucre. 14.

El departamento de Sucre, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 15. La parte accionante allegó memorial de alegato de conclusión5, pese a que esta etapa procesal no forma parte del trámite de la acción de cumplimiento. 1.5. Fallo de primera instancia 16. El 26 de febrero de 2025, el Tribunal Administrativo de Sucre dictó sentencia en la que declaró la improcedencia de la acción, con fundamento en los siguientes argumentos: 17.

Primero, la acción de cumplimiento no procede para declarar la ocupación permanente de un bien y tampoco para solicitar la indemnización de perjuicios correspondiente. Esto, por cuanto esas son pretensiones relacionadas con el reconocimiento de derechos particulares e inciertos, que deben ser decididas por el juez contencioso en el marco de un proceso de reparación directa. 18.

Segundo, las normas que se alegan como incumplidas no prevén un mandato imperativo e inobjetable. Al respecto, citó jurisprudencia de esta Sección, en la cual se ha hecho énfasis en que, cuando las normas cuyo cumplimiento se demanda no contienen un deber, las pretensiones del medio de control no pueden prosperar. 1.6. Impugnación 19.

La parte actora solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, y, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda. Expuso dos motivos de inconformidad en contra de la sentencia del a quo. 20. El primero alude a una pretendida indebida motivación de la providencia, puesto que esta «parece más bien un auto de rechazo de la demanda de cumplimiento», que no analizó la tesis expuesta en la demanda ni las pruebas anexadas. 5 Ver Samai, índice 0012.

Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. El segundo concierne al indebido entendimiento de las pretensiones de la demanda.

Los demandantes indicaron que esta no tiene por objeto que se declare la ocupación ni que se pague la indemnización correspondiente. Su finalidad es el «pago del precio que corresponde al traspaso de la propiedad que no se ha legalizado a través de los instrumentos mecanismos existentes en Colombia. Por eso se viene hablando de tradición».

Concluyó este argumento afirmando que el Estado tiene el deber de «procurar la legalización de la titulación de los inmuebles públicos». II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 22. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la parte demandante en contra de la sentencia del 26 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1506 y 1527 de la Ley 1437 de 2011, así como en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20198, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento 23. Conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, cualquier persona, natural o jurídica, puede promover esta acción para hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 6 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 7 Artículo 152: Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. […] 14.

De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 8 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad «la renuencia» (artículo 8), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercer la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 25.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)9. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8).

(iv) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(vi) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 9 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.

En caso de que no se acredite el cumplimiento de la constitución en renuencia, procederá el rechazo de la demanda. Sin embargo, el incumplimiento de alguno de los otros requisitos de procedibilidad conlleva la declaratoria de improcedencia del medio de control. 27. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción (artículos 5 y 6).

Y, a partir de ello, determinar el cumplimiento o incumplimiento de la norma. Del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de las pretensiones formuladas. 2.3. De la renuencia 28. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste10 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 29.

En efecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 30.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»11. 4Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31. Sobre este tema, esta Sección12 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos13.

(Negrillas fuera de texto). 32. De lo anterior se colige que, para dar por satisfecho este requisito, no es necesario que el solicitante, en su petición, mencione de forma explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. 13 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004. EXP. 2003-00724. M.P.: Darío Quiñones Pinilla Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»14. 34. En el caso concreto, la Sala encuentra acreditado este requisito de procedibilidad solo parcialmente. Esto, comoquiera que (i) solo el señor Buelvas Gil presentó las solicitudes de constitución en renuencia y (ii) el requerimiento previo no se realizó respecto de todas las normas que cuyo cumplimiento se solicita en la demanda. 35.

Tras revisar las pruebas allegadas al proceso, la Sala advierte que, en efecto, existen peticiones elevadas a las autoridades demandas, en las que se hace referencia a la constitución en renuencia prevista en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. Estos oficios fueron presentados físicamente al INVIAS y al departamento de Sucre. Y, pese que algunos no cuentan con constancia de radicación, los actores allegaron las siguientes peticiones y respuestas de las autoridades demandadas, que pueden resumirse así: (i) Petición sin fecha y sin constancia de radicación, en la que se pide al INVIAS el cumplimiento de varias normas, con el fin de que se legalice la ocupación permanente del inmueble «La Montañita».

(ii) Oficio 2023S-VBOG-027900, de 23 de diciembre de 2023, en el que el INVIAS dio respuesta a la petición presentada el 29 de noviembre de 2023, «enmarcada dentro de la Ley 393 de 1997». En esta oportunidad, la autoridad le indicó al solicitante que era necesario que aclarara y especificara cuál es la norma cuyo cumplimiento exigió. (iii) Memorial de respuesta al requerimiento realizado mediante el oficio 2023S- VBOG-027900.

(iv) Oficio 2023S-VBOG-033961, de 31 de diciembre de 2023, mediante el cual el INVIAS remitió al departamento de Sucre una solicitud presentada por el señor Juan Francisco Buelvas Gil. (v) Petición presentada el 19 de febrero de 2024, con radicado 721959870402, y cuyo asunto es «escrito de constitución en renuencia», en el que fueron anexados los escritos presentados al INVIAS. 14 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, EXP.

ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, EXP. 2011-00019. Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (vi) Oficio 800-11-03/SI-0427, del 7 de marzo de 2024, por medio del cual la gobernación de Sucre da respuesta a «derecho de petición – PQRDS- 721959870402 – Renuencia».

(vii) Petición radicada el 3 de abril de 2024 en la gobernación de Sucre, cuyo asunto indica «Derecho de Petición y Constitución de Renuencia – PQRDS – 721959870402. Relación de normas vulneradas». 36. Lo anterior, permite a la Sala tener por acreditado que la parte actora sí requirió previamente a las autoridades demandadas para que acataran las normas señaladas en tales documentos. 37.

Sin embargo, el análisis detallado de esas solicitudes y sus respuestas da cuenta de que el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia no se satisfizo plenamente, por las siguientes dos razones: 38. Primero, de los cuatro accionantes15, solo el señor Juan Francisco Buelvas Gil presentó las solicitudes de constitución en renuencia. Ciertamente, tanto las peticiones como las respuestas de las entidades demandantes fueron presentadas y dirigidas exclusivamente al señor Buelvas Gil.

No existe en el expediente prueba alguna que permita colegir que los otros tres accionantes también agotaron el requisito de renuencia. 39. Segundo, no todas las disposiciones cuyo cumplimiento se solicita en la demanda fueron incluidas en los respectivos requerimientos previos de cumplimiento y el actor tampoco especificó las normas, como se observa a continuación: Demanda • Constitución Política: arts. 13, 30, 58 y 83. • Código Civil: arts. 740, 743, 749, 756, 758, 759, 760, 879, 897 y 899. • Ley 40 de 1932: arts. 22 y 25. • «Ley 152 de 1981»16 • Ley 9 de 1989: arts. 14, 21 y 50. • Ley 142 de 1994 • Ley 388 de 1997: arts. 8, 36, 37, 38, 48, 49, 67, 68, 11617, 135 y 133. • Ley 1437 de 2011: art. 191. • Ley 1682 de 2012: arts. 20, 21, 26 y 38. 15 Juan Francisco Buelvas Gil, José Fernando Gil Vivero, Luis Manuel Osorio Gil y Aida de Jesús Gil Osorio. 16 Esta norma no existe en el ordenamiento jurídico colombiano. 17 El accionante se refirió al artículo 160, pero el contenido de la disposición transcrita es el del artículo 116.

Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Decreto 1250 de 1979: arts. 2, 7, 45, 46, 50, 51, 53, 54, 55, 76, 79 y 91.

Así mismo, la parte actora se refirió a sentencias de la Corte Constitucional, un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, así como a dos decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Peticiones elevadas al INVIAS • Constitución Política: 13, 30, 58, 83 y 209. • Código Civil: arts. 740, 743, 749, 756, 758, 759, 760, 879, 897 y 899. • Ley 40 de 1932: arts. 22 y 25. • Ley 56 de 1981 • Ley 9 de 1989: 14, 21 y 50. • Ley 142 de 1994: arts. 33 y 57. • Ley 388 de 1997: 2, 8, 36, 37, 38, 48, 49, 67, 68, 11618, 125 y 133. • Ley 1579 de 2012 • Ley 1682 de 2013: 20, 21, 26 y 38. • Decreto 1250 de 1970: arts. 2, 7, 45, 46, 50, 51, 53, 54, 55, 76, 79 y 91. • Decreto 960 de 1970 Así mismo, la parte actora se refirió a sentencias de la Corte Constitucional, un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, así como a dos decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Petición elevada a la gobernación de Sucre • Constitución Política: arts. 34 y 58. • Código Civil: arts.740, 743, 749, 756, 758, 759, 760, 879, 897 y 899. • Ley 40 de 1932: arts. 22 y 25. • Ley 9 de 1989: arts. 14, 21 y 50. • Ley 388 de 1997: 8, 36, 37, 38, 48, 49, 67, 11619, 125 y 133. • Ley 1437 de 2011: art. 191. • Ley 1579 de 2012 • Ley 1682 de 2013: 20, 21, 26 y 38. • Decreto 1250 de 1970: arts. 2, 7, 45, 46, 50, 51, 53, 54, 55, 76, 79 y 91. • Decreto 960 de 1970 40.

De lo anterior se advierte lo siguiente: (i) En lo que respecta a las leyes 1579 de 2012, «152 de 1981» y 56 de 1981, así como el Decreto 960 de 1970, no fue agotado el requisito de procedibilidad. Esto, comoquiera que el actor se limitó a mencionar tales leyes y decreto, sin precisar las disposiciones particulares que, a su juicio, fueron incumplidas por las autoridades. 18 En la petición se hace referencia al artículo «16», pero se trata del 116. 19 En la petición se hace referencia al artículo «16», pero se trata del 116.

Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) En cuanto al INVÍAS, solo el actor no solicitó el cumplimiento del artículo 191 de la Ley 1437 de 2011, por lo que la demanda se rechazará parcialmente respecto de esta disposición. (iii) En relación con el departamento de Sucre, el accionante no solicitó el cumplimiento previo de los artículos 13, 30 y 83 de la Constitución Política, y cuyo cumplimiento fue solicitado en la demanda.

Por tanto, la Sala también procederá a rechazar la demanda en lo que respecta a los referidos preceptos constitucionales. 41. Por lo anterior, la Sala revocará parcialmente la decisión del 26 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre que declaró la improcedencia de la acción sub examine. En su lugar, rechazará la demanda (i) en lo que respecta a los señores José Fernando Gil Vivero, Luis Manuel Osorio Gil y Aida de Jesús Gil Osorio;

(ii) en cuanto a las leyes 1579 de 2012, «152 de 1981» y 56 de 1981, así como el Decreto 960 de 1970; (iii) frente al INVIAS en lo que concierne al artículo 191 de la Ley 1437 de 2011; y (iv) respecto al departamento de Sucre en lo relacionado con los artículos 13, 30 y 83 de la Carta. 2.4. De la procedencia de la acción de cumplimiento 42.

Como se señaló previamente, para que proceda la demanda de cumplimiento, es necesario acreditar los siguientes requisitos: (i) que el deber que se pide acatar esté consignado en normas con fuerza o material de ley o actos administrativos vigentes; (ii) que el demandado sea una autoridad o un particular en ejercicio de funciones públicas;

(iii) que el accionado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para logar el cumplimiento de la norma, salvo que se configure un perjuicio irremediable; (iv) que la acción no tenga por objeto la protección de derechos fundamentales; y (v) que la norma que se exige acatar no establezca un gasto a la administración. 43.

En este caso, el pretendido incumplimiento alegado por el demandante se funda en el desconocimiento de varias disposiciones de la Constitución Política, el Código Civil, las leyes 40 de 1932, 9 de 1989, 388 de 1997, 1437 de 201120, y 1682 de 2012, así como del Decreto 1250 de 1979. 44. Según el actor, las entidades accionadas habrían desacatado tales disposiciones, pues han venido ocupando 60.000 m2 y «40 metros más» del 20 Solo en lo que respecta al departamento de Sucre.

Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co predio «La Montañita» con ocasión de una carretera que hoy pertenece al departamento.

Sin embargo, a la fecha, las demandadas aún no han procedido a legalizar la ocupación mediante la realización de la tradición y el correspondiente pago. 45. De la lectura de las normas, del recuento de los antecedentes y de las pruebas allegadas al proceso, la Sala advierte la improcedencia de la acción sub examine, por las siguientes tres razones: 46.

Primero, la acción de cumplimiento no procede para hacer cumplir normas constitucionales ni decisiones judiciales de cortes nacionales o internacionales. En efecto, conforme al tenor del artículo 1 de la Ley 393 de 1997, este medio de control tiene por objeto exigir el obedecimiento de «normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos».

Ello excluye los preceptos constitucionales y las decisiones judiciales21. 47. Segundo, la acción no cumple el requisito de subsidiariedad. La Sala advierte que, en este caso, el ejercicio de este medio de control no tiene por finalidad la declaratoria de la existencia de un mandato imperativo o inobjetable, sino el reconocimiento de un derecho subjetivo.

En efecto, contrario a procurar por el obedecimiento del ordenamiento jurídico, el demandante lo que pretende es un pronunciamiento particular frente a la ocupación alegada, en virtud del cual se ordene la tradición y el pago de la extensión ocupada del inmueble «La Montañita». 48. En relación con el requisito de subsidiariedad, esta Sección ha sostenido que la acción de cumplimiento no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos22 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa.

En efecto, este mecanismo constitucional «no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»23. De lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de 21 Ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 20 de febrero de 2025. Rad: 25000-23- 41-000-2024-01469-01.

M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 22 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23- 41- 000-2012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012.

Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001-23-33-000- 2021-00086-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 10 de abril de 2025. Rad. 68001-23-33-000-2025-00074-01. 23 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23- 41- 000-2012-00109-01(AC).

En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»24. 49.

En este caso, el debate propuesto por la parte actora requiere la declaratoria de la ocupación permanente de un bien, la constatación de la afectación del inmueble y de los derechos de la parte actora, la definición del remedio judicial procedente, que, a juicio del demandante, es que se ordene la tradición sobre la extensión de terreno presuntamente ocupada por las accionadas, así como el del correspondiente pago.

Todas estas cuestiones implican un análisis que desborda la competencia del juez de cumplimiento25. 50. Ahora bien, La Sala no desconoce que el accionante y su familia han promovido otros medios de control, incluyendo una acción de tutela, sin que a la fecha se haya realizado la tradición o el pago que persiguen en esta oportunidad.

Sin embargo, esta situación y las consideraciones que la parte actora formuló acerca de la improcedencia de otros medios de control no conllevan la procedencia de la acción de cumplimiento. Ello, comoquiera que el objeto de la acción implicaría dirimir una controversia jurídica existente, para lo cual deben ejercer los medios de control previstos en el ordenamiento jurídico26. 51.

Al respecto, como lo señalaron el INVIAS y el a quo, esta Sección también destaca la existencia de la acción de reparación directa para solicitar los perjuicios derivados de la ocupación alegada. Ciertamente, con independencia de que el accionante justifique la procedencia de la acción de cumplimiento en que la finalidad de este mecanismo es que se ordene la tradición, y no el reconocimiento de perjuicios, tal controversia se soporta en una ocupación permanente, frente a lo cual la Corte Constitucional, en sentencia T-696 de 2010 —en la que se analizó el caso del predio «La Montañita»— indicó claramente que «[l]a competencia por ocupaciones permanentes fue radicada en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, siendo en este evento procedente la acción de reparación directa». 24 Id. 25 ver Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23- 33-000-2025-00057-01 («Lo anterior, pone en evidencia que el debate involucra el reconocimiento de un derecho subjetivo, en el que se involucra un modo de extinción de las obligaciones, lo que impone un estudio que trasciende más allá del estudio normativo y la existencia de un mandado imperativo e inobjetable»). 26 Ver Consejo de Estado.

Sección Quinta. Sentencia del 23 de enero de 2025. Rad. 25000-23- 41-000-2024-01623-01. Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52.

De allí que la variación de las pretensiones del actor para justificar la improcedencia del medio de control de reparación directa no implica que la acción de cumplimiento sea el medio idóneo y adecuado. 53. Por último, la Sala no observa la configuración de un perjuicio irremediable que torne procedente esta acción. Al respecto, la parte actora reiteró los argumentos sobre la improcedencia de otros medios de control, así como la edad y el estado de salud del accionante.

No obstante, dichos elementos no permiten superar la subsidiariedad de este mecanismo, máxime cuando no hay prueba de que el accionante hubiese intentado agotar la acción procedente que, desde la sentencia T-696 de 2010, el máximo tribunal constitucional estimó procedente. 54. Por tanto, la Sala confirmará la sentencia del 26 de febrero de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre, en cuanto a que declaró la improcedencia de la acción sub examine, por las razones antes explicadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia del 26 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre. En su lugar, RECHAZAR la demanda por falta de agotamiento del requisito de renuencia, en lo que respecta a (i) los señores José Fernando Gil Vivero, Luis Manuel Osorio Gil y Aida de Jesús Gil Osorio; (ii) en cuanto a las leyes 1579 de 2012, «152 de 1981» y 56 de 1981, así como el Decreto 960 de 1970;

(iii) frente al INVIAS en lo que concierne al artículo 191 de la Ley 1437 de 2011; y (iv) respecto al departamento de Sucre en lo relacionado con los artículos 13, 30 y 83 de la Carta.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de febrero de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, que declaró la improcedencia de la acción, pero por las razones aquí expuestas.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Demandantes: Juan Francisco Buelvas Gil y otros Demandados: Instituto Nacional de Vías (INVIAS) y otro Radicación: 70001-23-33-000-2025-00012-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx