CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Demandada: Jovita Gutiérrez Lozano Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Causal de revisión prevista en el literal b). Ingreso base de liquidación de empleada beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. DECLARAR INFUNDADA SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión que interpuso1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección contra la sentencia del veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018) proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó2, para lo cual invocó la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permite la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Jovita Gutiérrez Lozano nació el 20 de mayo de 1939 y laboró para el Servicio Seccional de Salud del Chocó desde el 14 de octubre de 1970 hasta el 30 de junio de 1999. Que, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), mediante Resolución 021672 del 13 de agosto de 1998 le reconoció una pensión de vejez, con el 75% de lo devengado en 2 años y 9 meses, en la suma de $181.215, efectiva a partir del 1.° de enero de 1997.
Que a través de la Resolución 016173 del 2000, la entidad reliquidó su pensión de vejez teniendo en cuenta el periodo comprendido entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de junio de 1999, en cuantía de $377.701, efectiva a partir del 1.° de julio de 1999. 1 La presentación de la acción se efectuó el 23 de octubre de 2019, de acuerdo con constancia emitida por secretaría de la sección segunda que obra a folio 8 vuelto del expediente físico. 2 Decisión que confirmó la sentencia del 6 de mayo de 2015 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Quibdó que accedió parcialmente a las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Jovita Gutiérrez Lozano contra la UGPP.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, petición que fue negada a través de la Resolución RDP 046905 del 8 de octubre de 2013.
Que la señora Gutiérrez Lozano en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 031211 del 11 de julio de 2013, ADP 011151 del 31 de julio de 2013, RDP 046905 del 8 de octubre de 2013 y 051152 del 5 de noviembre de 20133 Que el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Quibdó, el 6 de mayo de 2015 profirió sentencia a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones y condenó a la UGPP.
Que el Tribunal Administrativo del Chocó en providencia del 26 de julio de 2018, confirmó la decisión de primera instancia. Que la UGPP por medio de Resolución RDP 043680 del 8 de noviembre de 2018 dio cumplimiento a la sentencia, reliquidando la pensión en la suma de $606.660, efectiva a partir del 1.° de julio de 2009, pero con efectos fiscales a partir del 26 de septiembre de 2010 por prescripción trienal.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN En la providencia del 26 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo del Chocó, confirmó la decisión relacionada con la reliquidación de la pensión calculada con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios. Para ello, desarrolló los siguientes planteamientos: Consideró que la demandante es beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque, a la entrada en vigencia de dicha norma contaba con 55 años de edad y más de 20 años de servicio, superando ampliamente los requisitos exigidos por dicha normativa y por ende, al momento de efectuar la liquidación, debió aplicarse lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, que establece una cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y teniendo en cuenta los factores señalados en el artículo 3.° de dicha norma, modificado por el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985.
Que, de acuerdo con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, deben reconocerse los factores devengados en el año anterior al retiro del servicio, periodo durante el cual la accionante percibió además de la asignación mensual, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, subsidio de alimentos, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados y bonificación por recreación. Que en la Resolución de reconocimiento pensional solo se tuvieron en cuenta para el cálculo de la prestación, la asignación básica mensual y la bonificación por servicios prestados, quedando por fuera los demás emolumentos percibidos por la actora durante el último año de servicios. 3 Por medio de las cuales se negó la extensión de jurisprudencia solicitada por la demandada; se rechazó el recurso de apelación presentado contra la anterior decisión; se negó la reliquidación pensional y se confirmó dicha negativa, respectivamente.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en la causal b) del artículo 20 de la citada legislación. Solicita que se revoque la sentencia y en su lugar, se ordene la reliquidación y pago de la mesada pensional adoptando como IBL las directrices fijadas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994.
Sustentó la acción con los siguientes argumentos: Que al apartarse el juez de instancia de la interpretación de la Corte Constitucional y del tenor literal de la norma vigente -artículo 36 inciso tercero de la ley 100 de 1993-, respecto a la aplicación del IBL para los beneficiarios del régimen de transición, vulneró el debido proceso y otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legales, lesionando gravemente el erario, pues le corresponde a la Nación asumir los recursos para cubrir una prestación, los que son indispensables para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en pensiones.
Que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, porque la decisión desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en torno al ingreso base de liquidación. Que la señora Jovita Gutiérrez Lozano, al estar cobijada por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de 1985.
No obstante, el IBL se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, que modificó el artículo 6 del Decreto 691 de 1994. Que los emolumentos utilizados para calcular la mesada pensional deben seguir la lista taxativa de los conceptos considerados como factores salariales en el Decreto 1158 de 1994.
Que la decisión judicial cuestionada impacta negativamente la sostenibilidad financiera del sistema pensional, porque la mesada devengada se incrementó sin justificación legal o jurisprudencial aparente; situación que se considera un claro abuso del derecho. Que teniendo en consideración la edad de la pensionada y las 164 mesadas que deberán pagarse, es claro que se genera un detrimento al erario en tanto la proyección de los pagos futuros debidamente indexados dan un total de $118.263.673.
Contestación a la acción especial de revisión Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 La parte demandada, contestó4 oponiéndose a las pretensiones y argumentando que la entidad accionante no logró demostrar el cumplimiento de las causales alegadas.
Que la demandante no probó que faltare alguna situación por ser debatida en el proceso ordinario, por lo que no hay lugar a la interposición del recurso extraordinario de revisión ya que este, siendo una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, solo procede bajo la configuración de unas causales específicas que la accionante no logró evidenciar.
Que lo que se pretende es revivir una discusión jurídica ya resuelta en las correspondientes instancias. Que en este caso son procedentes las excepciones denominadas, improcedencia de la acción de revisión, validez de la sentencia objeto de revisión, buena fe y prescripción. Concepto del Ministerio Público La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad.
Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Subsección deberá determinar si, en la sentencia del Tribunal Administrativo del Chocó del 26 de julio de 2018, se configuran las causales de revisión alegadas por la entidad demandante. En particular, si la orden de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Jovita Gutiérrez Lozano, que incluyó el 75% de todos los factores salariales del último año de servicio, excedió la cuantía prevista por la ley.
Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) la generalidad de la acción especial de revisión, ii) las causales de revisión invocadas; iii) los aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación y iv) se examinará el caso concreto. Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones5 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.
Conviene precisar que, esta acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa 4 La curadora ad litem para la parte demandada remitió memorial contestando la demanda el 15 de julio de 2024, visible a índice 00052 de SAMAI. 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 2016.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Aunque es cierto que la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial6 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»7.
Frente a los motivos para interponer el recurso se advierte que son aquellos establecidos taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira8 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.
Causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual dispone: «b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de la causal especial aludida. Acerca de la segunda causal, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»9.
De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso 6 Para tales efectos la providencia del Consejo de Estado del 27 de marzo de 2014, radicado núm. 11001-03- 25-000-2012-00561-00 (2129-12), C.P: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: «es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 7Ibid. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 11001-03-15-000-2016-02022-00.
C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 9 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones.
Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación La Ley 100 de 1993, «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables. «Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos […]». Si bien, la misma ley indicó que los requisitos de edad, tiempo y monto son los indicados en el régimen anterior al cual la persona se encontraba afiliada, dispuso que las demás condiciones y requisitos deben cumplirse en su integridad bajo la Ley 100 de 1993, porque la pensión se adquiere es en vigencia de esta ley.
En sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en dicha normativa, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 régimen general de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año de acuerdo con la posición unificada por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.
Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».
En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE».
La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 de la ley citada, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.
Según lo expuesto, se procede a resolver la controversia a la luz de dichos parámetros. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Caso concreto El reproche de la UGPP radica en el periodo de liquidación y los factores sobre los cuales se ordenó efectuar el reconocimiento pensional, porque, a su juicio, el Tribunal debió ceñirse al periodo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y al cómputo de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes y que estuviesen enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
Atendiendo a la causal planteada, la Sala se ocupará en determinar si, en efecto, el cargo alegado respecto al reconocimiento excesivo de la pensión está llamado a prosperar y, por tanto, si resulta necesario ordenar la reducción de su monto según la solicitud efectuada en la acción. Se advierte que la vulneración al debido proceso se sustenta en lo que considera una errónea interpretación del Tribunal, situación que, a su juicio, genera un detrimento en los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que la Nación debe administrar.
Para el análisis de la causal invocada en el literal b) del mencionado artículo, corresponde al juez determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos encuadran dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto. La Sala observa que los planteamientos están encaminados a demostrar que hay una afectación del patrimonio público, por la disparidad monetaria y porcentual que hay entre el monto sobre el cual se reconoció la prestación y aquel sobre el cual debió liquidarse, así como la proyección de los pagos adicionales que se realizarían conforme a la orden judicial teniendo en cuenta la expectativa de vida del pensionado.
Señala la entidad recurrente que actualmente desembolsa una mesada pensional equivalente a $1.665.646; valor que confrontado con la liquidación de la mesada que en derecho le correspondería, la cual ascendía a la suma de $1.037.033, representa un aumento de la pensión; situación que constituye un menoscabo de los recursos públicos de la seguridad social y que, con la proyección de pagos de acuerdo con la expectativa de vida, el valor presente actuarial equivaldría a $118.263.673.
Por ello, al exponerse de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público, el accionante puede cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión, pues indica de manera precisa y razonada la causal invocada, situación que habilita a esta corporación para continuar con el estudio del asunto. De ahí que se examinará si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido.
Del material probatorio puede inferirse que la señora Jovita Gutiérrez Lozano nació el 20 de mayo de 193910 y que laboró para el Servicio Seccional de Salud del Chocó desde el 14 de octubre de 1970 hasta el 30 de junio de 199911; el último cargo que ocupó fue el de auxiliar de enfermería. 10 De acuerdo con registro civil de nacimiento que reposa en el folio 101 del expediente físico. 11 De acuerdo con certificados laborales expedidos por el Hospital Lascario Barbosa Avendaño del Chocó que reposan en los folios 67 vuelto, 83 y 93 del expediente físico.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Conforme a ello, para el 1.° de abril de 1994 ya había superado los 35 años de edad y acumulaba más de 15 años de servicio. Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionada el 20 de mayo de 1994, cuando cumplió la edad de 55 años.
Durante el último año de servicio comprendido entre el 30 de junio de 1998 y el 30 de junio de 1999, devengó además de la asignación mensual, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, subsidio de alimentación, auxilio de transporte y bonificación por servicios prestados12. El Tribunal Administrativo del Chocó en la sentencia del 26 de julio de 2018, al considerar que la pensión de jubilación de la señora Jovita Gutiérrez debía liquidarse teniendo en cuenta lo devengado en el último año de servicio, ordenó a la entidad reliquidar la prestación. Sobre el particular, debe precisarse que, ante la disparidad de criterios frente al IBL de las pensiones reguladas por el régimen de transición, la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió sentencia de unificación el 4 de agosto de 201013, precisando que los beneficiarios del régimen de transición tenían derecho a que la mesada pensional se liquide incluyendo todos los factores salariales que percibieron en el último año de servicio; considerando que la alusión que hace la norma a dicho aspecto es meramente enunciativa y no taxativa.
Es decir que, el IBL de la prestación económica se regía por la normativa anterior y no conforme a lo regulado en la Ley 100 de 1993. Nótese que dicha decisión resultó fundamental para el ejercicio de la autonomía e independencia judicial en el análisis y resolución de los casos, puesto que la mencionada interpretación fue aplicada por las distintas autoridades judiciales del orden nacional, tal y como sucedió con la sentencia objeto de revisión, la cual se apegó a este precedente vertical y siguiendo esa directriz, dispuso que en la mesada de la hoy demandada se incluyeran todos los factores que constituyen salario y que fueron devengados en el último año de servicio.
De forma posterior, a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201814, el anterior criterio se modificó y se alineó con la postura adoptada por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013. Al referirse al régimen general de pensiones precisó que «(…) los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones».
En dicha providencia, además, señaló: «(…) No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una 12 Según certificados laborales emitidos Hospital Lascario Barbosa Avendaño del Chocó que reposan en los folios 68 a 72, 84 y 93 del expediente físico. 13 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 4 de agosto de 2010. Exp. 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 14 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 28 de agosto de 2018. Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01 IJ (4403-2013). C.P. Cesar Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada (…)».
Así las cosas, esta Corporación delimitó los efectos del fallo de unificación a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables. Atendiendo a las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión, para esta Sala, si bien la reliquidación de la prestación ordenada en el proceso ordinario aumentó el valor reconocido inicialmente en la prestación al incluir la mayoría de los factores salariales devengados por la señora Gutiérrez Lozano durante el último año de servicios, tal situación no constituye por sí sola la configuración de la causal alegada pues obedeció al criterio jurisprudencial vigente a la fecha en que se expidió el fallo, como pasará a explicarse.
Como quedó expuesto, la sentencia objeto de revisión fue proferida el 26 de julio de 2018, quedando ejecutoriada la decisión de instancia el 6 de agosto de 201815, es decir, en vigencia de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y antes de que quedara ejecutoriada la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, esto es, el 17 de septiembre de 201816.
En tal virtud, las reglas de ésta última no se pueden irradiar a una situación que hizo tránsito a cosa juzgada. La UGPP argumenta el desconocimiento del precedente jurisprudencial desarrollado por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en el sentido de establecer que el IBL debió tomarse como aspecto ajeno a la transición y que sólo podrían incluirse como factores de liquidación aquellos ingresos causados por el beneficiario, con carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieran realizado las cotizaciones respectivas.
La Sala observa, por un lado, que el supuesto fáctico establecido en la sentencia C- 258 de 2013 difiere del aplicable a la demandada, puesto que allí se establecieron diferentes pautas respecto al IBL para los beneficiarios del régimen especial de congresistas y el caso particular no está sujeto a esta normativa especial y, por el otro, que en la sentencia C-168 de 1995, no se fijó ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Además, es de resaltar que si bien la Corte, a través de la providencia SU-230 de 2015, estableció que su interpretación no se limitaba al régimen especial examinado bajo la teoría del apartamiento judicial y en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, el Tribunal estaba facultado para adoptar la interpretación desarrollada por el Consejo de Estado.
Sobre lo anterior, se resalta que, si bien es cierto que a partir de la expedición de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, fueron reconocidos como elementos de la transición, la edad, tiempo de servicios y monto y que de allí emergió un conflicto entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el IBL, ante el cual, se crearon dos líneas jurisprudenciales contrarias entre los dos órganos de cierre; 15 De acuerdo con la constancia de notificación emitida por el secretario del Tribunal Administrativo del Chocó. Véase folio 307 vuelto del expediente físico. 16 Según la constancia secretarial emitida por la Secretaría General del Consejo de Estado el 1.° de noviembre de 2018.
Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 también lo es, que el juez natural de la causa, en el ejercicio de su autonomía e independencia podía aplicar el derecho viviente de cualquiera, siempre y cuando argumentara las razones por las cuales se apartaba del precedente emitido por una de las dos corporaciones antes mencionadas.
Además, en ningún momento, la recurrente expuso puntualmente irregularidades que en el proceso llevaron a reconocer los factores o su inclusión de manera no legal. Si en gracia discusión, la entidad hubiese precisado lo anterior, este cargo por sí mismo resultaría insuficiente, pues no puede perderse de vista que la jurisprudencia vigente que fue aplicada por el fallador le permitía reconocer los factores discutidos para la liquidación de la pensión. Por lo expuesto, contrario a lo que alega la entidad accionante, el juez de conocimiento aplicó el criterio jurisprudencial adecuado desarrollado por el Consejo de Estado, máximo órgano de lo contencioso administrativo, luego de considerar la obligatoriedad del precedente vertical y la sujeción al superior funcional, además indicó que tuvo en consideración que los preceptos allí contenidos se acompasaban en mayor medida a los principios de igualdad material, inescindibilidad normativa y favorabilidad en materia de derechos laborales; motivo por el cual no se advierte una actuación caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, antes bien se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada.
En consecuencia, no se demostró la trasgresión de las normas legales y constitucionales alegadas por la UGPP, en tanto la reliquidación ordenada fue reconocida con sustento en el criterio jurisprudencial vigente para la época en la que se profirió la decisión, por lo que se declarará infundada la acción. Condena en costas De acuerdo con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, la regla general es que, en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.
Conforme a lo establecido en el numeral 1.º del artículo 365 del Código General del Proceso, que prescribe la imposición de costas «( ) a la parte vencida en el proceso, o a aquella cuyo recurso de apelación, queja, súplica, anulación o revisión sea resuelto desfavorablemente», procede la condena en costas a la UGPP habida cuenta que la acción especial de revisión fue fallada en su contra.
En consonancia con lo establecido en la legislación vigente, dichas costas no solo abarcan los gastos generados durante el proceso, sino que también incluyen las agencias en derecho. De modo que, en este caso particular se justifica la fijación de este componente debido a que la parte demandada intervino directamente en el proceso al contestar la acción. Para la fijación de agencias en derecho, el Despacho conductor del proceso dictará un auto posterior, teniendo en cuenta la competencia asignada en el numeral 3 del artículo 366 del Código General del Proceso, una vez quede en firme la sentencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-25-000-2019-00800-00 (5912-2019) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 FALLA Primero. DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la UGPP contra la sentencia del veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018) proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que confirmó la sentencia del seis (6) de mayo de dos mil quince (2015), emitida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Quibdó que accedió parcialmente a las pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. CONDENAR en costas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en favor de la señora Jovita Gutiérrez Lozano, las cuales se liquidarán por Secretaría. Tercero. Para la fijación de las agencias de derecho, por Secretaría INGRESAR el expediente al despacho del magistrado ponente para lo de su competencia. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente