CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionantes: POLLO OLÍMPICO S.A. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN CUARTA – SUBSECCIÓN “A” Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Se confirma el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la accion constitucional incoada – La solicitud de amparo no cumple con el requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional, en el caso sub judice Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la apoderada judicial de la parte accionante, en contra de la sentencia de 22 de junio de 2023, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado1.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. Pollo Olímpico S.A., por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela2 con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales «[…] a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, en congruencia con el principio de seguridad jurídica y el respeto por el precedente judicial […]», cuya vulneración le atribuyó a la providencia de segunda instancia de 29 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección “A”, en el interior del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número: 11001-33-37-044-2018-00347-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó la parte actora que, por medio de oficio con radicado 2014-6204-6305- 91 del 20 de agosto de 2014, la UGPP requirió a Pollo Olímpico S.A. para que 1 Con ponencia de la magistrada Dra. Rocío Araujo Oñate. 2 El 30 de marzo de 2023. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. informara de forma completa y oportuna sobre la liquidación y pago de los aportes al sistema de protección social del periodo comprendido entre el 1º de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013.
Para dar respuesta a dicho requerimiento, le fue otorgado el término de 2 meses y 15 días calendario, contados a partir de la notificación. 2.2. Relató que, posteriormente, el acto de notificación se realizó el 26 de agosto de 2014, por medio de la empresa de Servicios Postales Nacionales 4-72 S.A, a la dirección física de Pollo Olímpico S.A. 2.3.
Señaló que, Pollo Olímpico S.A. mediante apoderada judicial, dio respuesta al requerimiento de información el 7 de mayo de 2015. 2.4. Esgrimió que el 28 de diciembre de 2016, la apoderada judicial de la sociedad renunció al poder otorgado y, en la misma oportunidad, se aportó el nuevo mandato conferido al abogado Andrés Heriberto Torres Aragón, quien pertenece a la misma firma que presta servicios jurídicos. 2.5.
Puso de relieve que, el 14 de diciembre de 2017, la UGPP profirió pliego de cargos contra Pollo Olímpico S.A. (con radicado RPC-2017-00499), por no haber suministrado la información requerida dentro del término establecido. Este fue notificado el 28 de diciembre de 2017, a la dirección física de la oficina del mencionado apoderado judicial. 2.6.
Acotó que la UGPP profirió el acto administrativo N.º RDO-2018-02490 del 17 de julio de 2018, mediante el cual sancionó a la empresa Pollo Olímpico S.A. por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012. Este fue notificado el 19 de julio de 2018 a la dirección física de la oficina del profesional del derecho. 2.7.
Informó que Pollo Olímpico S.A. formuló petición de revocatoria directa contra la referida resolución por indebida notificación, no obstante, por medio de la Resolución N.º RDC 069 del 4 de marzo de 2019, la entidad declaró la «pérdida de competencia frente a la solicitud». 2.8. Puso de presente que, en consecuencia, Pollo Olímpico S.A. interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento derecho contra la Resolución N.º RDO-2018- 02490 del 17 de julio de 2018. 2.9.
Refirió que, en primera instancia, el asunto correspondió por reparto al Juzgado 44 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, en el marco de la audiencia inicial llevada a cabo el 12 de noviembre de 2020, declaró probada la excepción de inepta demanda propuesta por el apoderado de la UGPP y, como consecuencia de ello, terminó el proceso. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. 2.10.
Adujo que, contra la anterior decisión, se formuló recurso de apelación por la sociedad accionante, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” mediante providencia del 29 de septiembre de 2022 y que confirmó la decisión del a quo. Lo anterior, tras considerar que: «[…] la demandante no agotó la vía administrativa toda vez que no se interpuso el correspondiente recurso de reconsideración contra la Resolución Sanción No. RDO- 2018-02490 de 17 de julio de 2018 como requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme a lo establecido en el numeral 2° del artículo 161 del CPACA […]». 2.11.
Mencionó que dicha providencia fue notificada electrónicamente el 30 de septiembre de 2022, por mensaje de datos. 2.12. Afirmó que la UGPP notificó de forma indebida a Pollo Olímpico S.A. de la Resolución N.º RDO-2018-02490 del 17 de julio de 2018, pues tanto los pliegos de cargos como dicho acto administrativo de sanción fueron notificados en la oficina del apoderado judicial sin autorización por parte de la empresa, cuando el requerimiento de información del 2014 sí fue notificado en las instalaciones de la sociedad. 2.13.
Narró que ello era violatorio de la Constitución Política al no respetar el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción, pues atendiendo al artículo 563 del Estatuto Tributario5, la UGPP tenía la obligación legal de realizar las notificaciones en la dirección procesal. También, manifestó que la empresa no dio autorización del cambio de dirección procesal, por ende, era notorio que la UGPP se estaba extralimitando en sus funciones, realizando notificaciones a su conveniencia. 2.14.
Indicó que lo anterior configuraba un defecto fáctico en la providencia enjuiciada del 29 de septiembre de 2022, toda vez que, en su criterio, existió un «[…] error en el juicio valorativo de la prueba […]». 2.15. Por otro lado, argumentó que la autoridad judicial accionada incurrió en un presunto defecto sustantivo, pues una cosa era el poder que la empresa le había otorgado al apoderado para la representación en el proceso de fiscalización y otra, era el proceso sancionatorio, frente al cual nunca hubo reconocimiento de la representación al profesional del derecho, por lo que no le permitía a la UGPP utilizar la dirección del apoderado de un proceso, para surtir la notificación de otro; más aún sin la respectiva autorización de parte de la sociedad. 2.16.
Así, resaltó los artículos 73 y 74 del Código General del Proceso sobre derecho de postulación y poderes y, sobre el particular, manifestó que: «[…] Expuesto lo anterior, es claro que por parte de nosotros no hemos conferido poder a ningún abogado, para la representación del presente proceso 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. identificado con el expediente No. 20151520058001412 (Antes lo cual, a todas luces, brilla por su ausencia documento alguno que acredite la calidad de apoderado para el proceso mencionado.
Aunado a lo anterior, se hace más gravosa la situación en atención a que además de reconocernos apoderados que no hemos conferido poder, también nos están asignando direcciones procesales para notificación, las cuales no hemos solicitado ni mucho menos autorizado por parte de la sociedad POLLO OLIMPICO S.A. […]». 2.17. Para finalizar, agregó la presunta configuración del desconocimiento del precedente.
Frente a dicho yerro, citó apartes de dos procesos administrativos - sancionatorios que resolvió la UGPP, en los que se revocó la resolución de sanción por indebida notificación3. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: […] PRIMERA: Se ordene dejar sin efectos el auto de segunda instancia, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, de fecha veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022).
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior se revoque la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, de fecha veintinueve (29) de septiembre de dos mil veintidós (2022), y en su lugar, se declare no probada la excepción de inepta demanda. TERCERA: En subsidio de lo anterior, solicitamos al honorable despacho se sirva ordenar al del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, tener en cuenta, y revisar de forma integral las pruebas obrantes dentro del expediente y los precedentes allegados en virtud del recurso de apelación interpuesto en audiencia de primera instancia […] (Negrillas por fuera del texto original) IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El magistrado de la Sección Quinta del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 19 de mayo de 2023, admitió la acción de tutela de la referencia en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección “A”. 5. En la misma providencia, se dispuso vincular como terceros con interés en los resultados de este proceso, al Juzgado 44 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, para efectos de que ejercieran su derecho de contradicción y de defensa. 3 Identificó los procesos con los radicados N.º 20151520058004636 y 20151520058002071. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. 4.1 En esa misma fecha, 19 de mayo de 2023, se notificó a la Corporación judicial demandada y a los terceros vinculados, de manera satisfactoria, mediante buzón de notificaciones judiciales.
V. INTERVENCIONES 6. Efectuadas las notificaciones a la Corporación judicial accionada y a las entidades vinculadas, se advierte que se allegaron los siguientes informes en el interior del presente trámite. 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección “A”, a través de uno de los magistrados que integra su Sala de Decisión, allegó informe oportuno en el que expuso que fue analizada la procedibilidad de declarar probada la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa relativa a los recursos consagrados en la ley y, de acuerdo con el acervo probatorio del proceso se determinó: i) si la demandante se encontraba debidamente representada por apoderado dentro del proceso sancionatorio en el que se profirió el acto acusado, o si se predicaba que actuaba directamente, y con ello; ii) si el pliego de cargos y la resolución sanción proferida por la UGPP se notificaron en debida forma, a fin de establecer si era predicable o no la exigencia el debido agotamiento de la vía administrativa.
Frente a lo anterior, manifestó que, en la providencia del 29 de septiembre de 2022, se estableció que la sociedad demandante siempre estuvo representada en el procedimiento por un apoderado, toda vez que a partir de la respuesta al requerimiento de información se acreditó el profesional del derecho para el efecto que además dio respuesta a éste y, quien posteriormente renunció a dicha representación. Sin embargo, de forma concomitante se acreditó un nuevo poder para continuar con la representación de la empresa y en esta medida esta adquirió todas las prerrogativas para las cuales fue otorgada.
Asimismo, se precisó que tanto en la respuesta al requerimiento de información, como en la renuncia presentada por la apoderada inicial de la sociedad y en el nuevo poder conferido para su representación se refirió la misma dirección procesal, por lo que al haberse utilizado ésta por la UGPP para notificar el pliego de cargos N.º RPC-2017-00499 del 14 de diciembre de 2017 y la Resolución N.º RDO- 2018- 02490 del 17 de julio de 2018, dichas notificaciones se consideran idóneas, máxime cuando éstas actuaciones no fueron rechazadas o devueltas, y por tanto si era exigible la interposición del respectivo recurso de reconsideración en contra del acto sancionatorio para poder acreditar el debido agotamiento de la vía administrativa.
Así las cosas, indicó que no se encontraban configurados los defectos alegados por la parte actora, al no encontrarse una interpretación normativa irrazonada o arbitraria, o se hubiere dado un alcance diferente a las normas sustento de la decisión. Además, advirtió que la solicitud de amparo no iba dirigida a argumentar 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. la vulneración de los derechos fundamentales de la empresa, sino a controvertir la decisión judicial como tal, buscando generar una tercera instancia. Adicionalmente, adujo que no era predicable el yerro por desconocimiento del precedente, en la medida que los dos casos referidos fueron resueltos directamente por la UGPP y, por tanto, no podían predicarse que los mismos fueran vinculantes para el Tribunal.
En consecuencia, solicitó que se declarara la improcedencia del mecanismo constitucional «(…) y de manera subsidiaria que se niegue el amparo solicitado (…)». 8. La Subdirectora General de la Subdirección Jurídica de Parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante documento allegado el 30 de mayo del 2023, señaló que las autoridades judiciales demandadas no vulneraron derecho fundamental alguno de la empresa accionante.
Explicó que de acuerdo con el artículo 565 del Estatuto Tributario, los actos administrativos proferidos por la UGPP deben notificarse electrónicamente, personalmente, o por correo a través de las empresas postales debidamente autorizadas y, tratándose de notificaciones por correo, esta se enviará a la última dirección reportada por el contribuyente en el Registro Único Tributario (RUT).
Refirió que, de las tres formas de notificación, el Consejo de Estado ha dicho que ninguna prevalece sobre la otra. Ahora bien, en cuanto a la dirección para notificaciones el artículo 563 ibidem, adujo que los actos administrativos se debían notificar a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio.
Así, manifestó que a lo largo de toda la actuación administrativa se realizaron las notificaciones de los actos administrativos a las direcciones tanto de la sociedad demandante como de los apoderados que los representaron. Por otra parte, respecto de la exigencia de la interposición del recurso de reconsideración puso de presente que, de acuerdo con el artículo 720 del Estatuto Tributario establece la posibilidad de prescindir del recurso de reconsideración siempre y cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento especial, situación que no cumplió la sociedad.
Asimismo, refirió que no era posible apartarse del pronunciamiento del Tribunal accionado, pues constituía un asunto sobre el cual ya existía cosa juzgada. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. Finalmente, solicitó la desvinculación de la entidad del presente proceso y la negativa o improcedencia de la acción constitucional. 9.
El Juzgado 44 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, por su parte, guardó silencio. VI. EL FALLO IMPUGNADO 10. Mediante fallo de tutela del 22 de junio de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente el amparo constitucional solicitado; luego de considerar que, en el caso de marras, no se satisfizo el requisito general de procedibilidad relativo a la relevancia constitucional de la controversia. 11.
Para efectos de resolver la presente causa, el juez de amparo, en su decisión de primer grado abordó, entre otros, los siguientes aspectos: i) solicitud de desvinculación de la UGPP; ii) problema jurídico; iii) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; iv) la relevancia constitucional de la controversia en el caso sub examine y, finalmente, v) el caso en concreto. 12.
Dilucidado todo lo anterior, y descendiendo a la resolución del caso en concreto, la Sección Quinta de esta Corporación explicó lo que a continuación se enseña: […] Por las razones que a continuación se exponen, para esta Sala de Decisión, la parte actora presentó argumentos tendientes a reabrir el debate probatorio del proceso ordinario.
En primer lugar, en la controversia propuesta en el escrito de tutela no se exponen razones tendientes a demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial con ocasión de la providencia proferida en segunda instancia. En efecto, las inconformidades presentadas por la empresa Pollo Olímpico S.A. consisten en que tanto los pliegos de cargos como la resolución sancionatoria fueron notificados de manera indebida, dado que esta fue realizada en la oficina del apoderado judicial sin que la empresa hubiera autorizado ello.
Frente a tal, resaltó el artículo 563 del Estatuto Tributario para señalar que las notificaciones debieron hacerse a la dirección procesal. Así, advirtió que existió un error en el juicio valorativo de la prueba, sin referir de forma específica cuál. Por otro lado, presentó argumentos referentes al poder otorgado al profesional del derecho, pues, a juicio de la empresa accionante, una cosa era el poder que se había otorgado al apoderado para la representación en el proceso de fiscalización y otra, era en el sancionatorio, frente al cual nunca hubo reconocimiento de la representación al profesional del derecho.
Además, puso de presente apartes de dos procesos administrativos sancionatorios llevados al interior de la UGPP en los que se revocó la resolución de sanción por indebida notificación, para indicar el desconocimiento del precedente. En este caso no se supera el requisito de la RELEVANCIA CONSTITUCIONAL ya que el debate propuesto obedece al mismo asunto discutido en el proceso ordinario, pues los ejes centrales para desarrollar 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. la providencia del 29 de septiembre de 2022 fueron determinar i) si la demandante se encontraba debidamente representada por apoderado dentro del proceso sancionatorio, o si se predicaba que actuaba directamente, y con ello; ii) si el pliego de cargos y la resolución de sanción proferida por la UGPP se notificó en debida forma, a fin de establecer si era predicable o no la exigencia del debido agotamiento de la vía administrativa. […] En lo referente al primer punto, el tribunal señaló que la empresa dio respuesta al requerimiento el 7 de mayo de 2015 a través de apoderada judicial principal y de dos abogados sustitutos, poder en el cual se indicaba «(…) para que nos represente en todas las actuaciones que se puedan interponer durante el proceso que cursa en la actualidad nuestra empresa con la UGPP así, Agotamiento de la vía gubernativa (…)».
De forma posterior, la autoridad judicial accionada advirtió que la apoderada principal presentó renuncia al poder conferido y, de inmediato fue presentado el nuevo en el que se exponía que, si no era posible el reconocimiento, se aceptara la representación de los abogados sustitutos referidos. La parte demandada en la providencia censurada puso de presente que el poder inicial fue presentado desde el momento en que se realizó el requerimiento de información, mismo proceso que tuvo como desenlace el pliego de cargos y la resolución de sanción. Así las cosas, se explicó que la sociedad siempre estuvo representada en el procedimiento por un abogado y, por ello, no había lugar a discutir la idoneidad de estos.
En lo que respecta al segundo punto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” expuso que en la notificación de las actuaciones administrativas por parte de la UGPP se debía seguir el procedimiento descrito en los artículos 564 y 565 del Estatuto Tributario (vigente para la época de los hechos). En estos se determinaba acerca de la dirección procesal y las formas de notificación de las actuaciones de la administración de impuestos.
A su vez, citó jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que se señalaba que «(…) si el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, actúa a través de apoderado, la notificación se debe surtir a la última dirección que dicho apoderado tenga registrada en el RUT» […]. (Negrillas por fuera del texto original) 13.
Y, para finalizar, en su decisión de primer grado, el a quo agregó que: […] Así las cosas, al momento de realizar la notificación del pliego de cargos y la resolución de sanción, estos fueron remitidos a la dirección física de la oficina del apoderado judicial, misma dispuesta en la respuesta al requerimiento, poderes y RUT. Dichas notificaciones no fueron rechazadas ni devueltas.
Por ello, la autoridad accionada consideró que «(…) la UGPP realizó de manera idónea la notificación del pliego de cargos, así como de la resolución sanción a la dirección procesal determinada en el procedimiento administrativo, sin que exista en el plenario, circunstancia que permita establecer una consideración diferente». 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. Acto seguido, el Tribunal se refirió acerca de la obligatoriedad de la interposición del recurso de reconsideración con el fin de agotar la vía administrativa.
No obstante, para la presente discusión, son argumentos que no se tendrán en cuenta, ya que no fueron cuestionados por la parte actora. En consecuencia, esta Sala de Decisión evidencia que Pollo Olímpico S.A. viene en el mecanismo constitucional reiterando el debate que ya fue resuelto por el juez natural de la causa, escenario en el cual, incluso se repiten los mismos fundamentos expuestos en el recurso de apelación presentado en el medio de control.
Por ello, se advierte la simple inconformidad con respecto a la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, que confirmó la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda. Más allá de este simple desacuerdo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente arguyó que la autoridad judicial demandada no valoró adecuadamente el material probatorio.
Sin embargo, se advierte que la motivación expuesta en la tutela simplemente evidencia que dichas pruebas reiteraban la tesis propuesta en la demanda ordinaria, pero no permite entrever de qué forma su valoración podía refutar la postura adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que fundamentó la providencia cuestionada tanto en las normas, la jurisprudencia vigente frente al tema y las pruebas obrantes en el plenario.
Se reitera que la afirmación consistente en que se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en congruencia con el principio de seguridad jurídica y el respeto por el precedente judicial, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno a al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. […] Por otro lado, en lo relativo al defecto por desconocimiento del precedente argumentado por la parte actora, se tratan de decisiones proferidas al interior de las actuaciones administrativas resueltas por la UGPP, por lo cual, de ninguna manera constituyen precedente exigible de acatamiento en sede judicial.
Aunado a ello, dicha discusión planteada no supera la esfera netamente legal y, se trata de un inconformismo con la postura del juez natural. Así las cosas, los yerros referidos no son susceptibles de estudio de fondo, en atención a que la argumentación realizada carece de RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Por las razones expuestas, se declarará la IMPROCEDENCIA de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, toda vez que la parte actora pretende que el juez constitucional realice nuevamente el estudio zanjado en el 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. proceso ordinario, contrario a proponer la vulneración de los derechos fundamentales sobre los que invocó su protección […].
(Negrillas de la Sala) VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 14. La parte actora impugnó el fallo de primera instancia, oportunidad en la que, además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito inicial de la tutela incoada, agregó los siguientes planteamientos: […] En virtud de lo anterior y de forma muy respetuosa, procederemos a indicar nuestros motivos de inconformismo, solicitando al Ad Quem, que se revoque la decisión del A Quo, por las siguientes razones: Nos apartamos de la interpretación realizada por la Sala, frente al análisis del requisito de RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, en tanto en el escrito de la acción de tutela se identificaron razonablemente los hechos y se fundamentaron las razones por las cuales se considera que las Corporaciones accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, que le asisten a la sociedad POLLO OLÍMPICO S.A., hechos que a su vez desconocen el principio de seguridad jurídica.
En ese sentido, y contrario a la motivación que realiza la Sala, el asunto a resolver si configura una marcada RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, en la medida que se busca establecer la vulneración de una serie de derechos fundamentales, enmarcados dentro de la Constitución Política como garantías en favor de los administrados, que para el caso en concreto, a raíz de las decisiones adoptadas por el JUZGADO CUARENTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C., SECCIÓN CUARTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN “A”, se advierten como consecuencia de los defectos fáctico, sustantivo, y de desconocimiento del precedente en que incurrieron las corporaciones judiciales accionadas.
Ahora, contrario a lo expuesto en el fallo de primera instancia, los argumentos presentados en el escrito de amparo se encuentran estimados a demostrar la configuración de cada uno de los defectos advertidos, no se busca acudir a una “tercera instancia”, dado que se reconoce el carácter excepcional de las acciones de tutela contra las providencias judiciales, por el contrario, se atiende a las consideraciones establecidas por la Corte Constitucional para proponer dicho amparo. […] En gracia de lo anterior, nos permitimos establecer los fundamentos por los cuales consideramos que se configura el defecto fáctico dentro de las decisiones proferidas en primera y segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho previamente agotado bajo el radicado número 11001333704420180034700.
En ese sentido es propio señalar que, dentro de los cargos esgrimidos en el escrito de la demanda, se argumentó violación derivada de una “INDEBIDA NOTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN SANCIÓN GENERA VIOLACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA POR NO RESPETAR EL DEBIDO PROCESO, EL DERECHO DE DEFENSA Y DE CONTRADICCIÓN” y la “NOTIFICACIÓN DE 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. LOS ACTOS Y ACTUACIONES DE LA UGPP A UN APODERADO QUE NO ACREDITA ESTA CALIDAD DENTRO DEL PROCESO”.
Si bien se citó el cargo en su completitud, su finalidad era abordar el aspecto central por el cual se argumentaba la indebida notificación del acto administrativo y la consecuencia inmediata del mismo, aspecto que ha sido establecido en la ley y decantado por vía jurisprudencial. Se advirtió en la instancia judicial previa que, de la conducta desarrollada por parte de la UGPP, se configuraba la indebida notificación y el no reconocer dicha situación vulnera el derecho fundamental a la igualdad y el debido proceso, así como el desconocimiento del principio de seguridad jurídica. […] De lo anterior se observa que se presenta un defecto fáctico dentro del proceso judicial, toda vez que existió un “el error en el juicio valorativo de la prueba”, ya que como se argumentó, la UGPP dio trámite a realizar la notificación de ACTOS ADMINISTRATIVOS PROPIOS DEL PROCESO SANCIONATORIO, iniciado a través del Pliego de Cargos No. RPC-2017-00499 del 14 de diciembre de 2017, bajo el EXPEDIENTE NO. 5615S, es decir que se dio un acto de comunicación a una dirección procesal diferente, pues como se observa en las pruebas, la dirección procesal de la sociedad POLLO OLIMPICO S.A. corresponde a la KR 79C # 16C – 12.
En ese sentido, tanto el JUZGADO CUARENTA Y CUATRO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C., SECCIÓN CUARTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN “A”, fundamentaron su decisión bajo una perspectiva errada, ya que como se demostró con el material probatorio aportado con la demanda, se observa que la UGPP de manera flagrante notifica los actos administrativos a una dirección no autorizada por la sociedad, aunado a ello, se vulneran los derechos y principios constitucionales al debido proceso, defensa y contradicción, igualdad, acceso a la administración y seguridad jurídica.
A la luz de la interpretación que realiza el Alto Tribunal Constitucional, el defecto fáctico se observa en ese error en el juicio valorativo de la prueba que, al ser ostensible, flagrante y manifiesto, y este tiene una alta y directa incidencia directa en la decisión, hace procedente que se incoe la presente acción de tutela. Dadas las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, es relevante manifestar que se encuentra configura el defecto fáctico, por ende, rogamos al Honorable Consejo de Estado, analice de forma acuciosa las pruebas allegadas con la demanda y la decisión adoptada tanto en primera como segunda instancia, conforme la descripción de los hechos, para que evidencie el error en el juicio valorativo de las pruebas, error que dio lugar a la decisión resolutoria dentro del proceso judicial, y que respetuosamente, a nuestro arbitrio es contrario a derecho y perpetua la vulneración de los derechos que le asisten a la sociedad POLLO OLIMPICO S.A. […]. 15.
Y, adicionalmente, el apelante agregó que: […] Es importante señalar que, aunado al error de valoración del material probatorio, pues se reitera de las documentales allegadas se observa expresamente la representación jurídica hacia un expediente en particular (5615), no obstante, la Administración, en este caso la UGPP, omitió la reserva dentro de las facultades conferidas al apoderado y dio trámite a notificaciones, sin la respectiva autorización y/o manifestación expresa de la sociedad. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. Adicional, porque se debe recordar que los poderes especiales para el caso en concreto deben identificarse plenamente y la Entidad, sea administrativa o jurisdiccional, previamente debe reconocer la personería dentro del expediente.
Ahora, omitir dicha acción corresponde a vulnerar los derechos del administrado, al debido proceso y defensa y contracción, y configura, asimismo, el desconocimiento de la Constitución Política y la Ley. […] Al respecto se identifica que: a) El Magistrado trae a colación la diferenciación entre los procesos de fiscalización y los sancionatorios autónomos, y no desestima dicho argumento,- “si bien ello puede ser cierto”-; no obstante, le resta el análisis a que da lugar, pues es fundamental para determinar la individualización de cada expediente, porque si bien a la sociedad POLLO OLIMPICO S.A., le fueron iniciados procesos por fiscalización y sanción por renuencia, ello no implica que por conferir el mandato expreso a un profesional del derecho para agotar las etapas propias del proceso de fiscalización (5615), este mismo fungiera para dar continuidad a la representación jurídica dentro de otro expediente, para el caso el de sanción por renuencia, totalmente autónomo, y que para el desarrollo de cada una de las actuaciones definidas por la ley, debía previamente allegarse el respectivo poder de representación, con facultades expresas para el correspondiente expediente (5615S), para que de ese modo, bajo las disposiciones del Legislador, la Administración diera trámite al reconocimiento de la personería al profesional definido para el encargo. b) El H. Magistrado, manifiesta que los poderes especiales se confirieron para el procedimiento bajo el expediente No. 5615, sin embargo, al atribuir que dicho mandato daba alcance a las actuaciones propias del proceso SANCIONATORIO (sanción por renuencia), configuró el defecto sustantivo o material, que como lo define la Corte Constitucional, se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[44].
De esta manera, la Corte en diversas decisiones ha venido construyendo los distintos supuestos que pueden configurar este defecto, los cuales fueron recogidos sintéticamente en la sentencia SU-649 de 2017[45], la cual se transcribe en lo pertinente: ( ) “(ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable[51] o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes”[52] o se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes[53], (…) (vi) cuando la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso[57] o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto”. […] Lo anterior, conlleva a tutelar los derechos fundamentales de mi poderdante, por cuanto las razones de fondo del auto de segunda instancia se fundan en una interpretación contraria a los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, aunado a que omite el análisis de fondo respecto a la diferenciación de los procesos de fiscalización y 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. sancionatorios autónomos, adicional, no toma en cuenta los precedentes administrativos y judiciales expuestos durante la diligencia de audiencia inicial desarrollada por el Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C. En mérito de lo expuesto, y de forma muy respetuosa, solicitamos al Ad Quem, que estudie de fondo el argumento planteado y en ese sentido, revoque la decisión adoptada por el A Quo, de conformidad con lo motivado líneas atrás. Esto, en virtud de los principios constitucionales del debido proceso, la igualdad, seguridad jurídica y precedente judicial. el defecto de desconocimiento del precedente judicial. […] 3.
Por último, nos permitimos abordar el tercer aspecto, frente a lo cual indicamos nos apartamos de la interpretación legal realizada por la Sala, conforme lo consignado en la acción constitucional, respecto a la configuración del defecto por desconocimiento del precedente, que como se cita conforme la jurisprudencia: […] Al respecto es propio señalar que, el H. Tribunal en estudio del recurso de apelación, omitió pronunciarse respecto a los precedentes administrativos y judiciales allegados al momento de sustentar el respectivo medio de impugnación. Cabe destacar la relevancia que guardan estos con el proceso de conocimiento respecto de la sociedad POLLO OLIMPICO S.A., pues guardan congruencia con hechos desarrollados dentro de otros procesos de la misma naturaleza, procesos sancionatorios, en donde se resolvió de forma favorable en instancia administrativa y judicial, sin embargo, pese a ello, fueron desconocidos por el Juez en primera instancia y por el Magistrado en segunda, ya que no se tuvo en cuenta para motivar el respectivo análisis que argumentó la decisión. […] Que como se observa en el escrito de la acción de tutela, se traen a colación pronunciamientos en casos análogos al que se encuentra bajo estudio.
En mérito de lo expuesto, y de forma muy respetuosa, solicitamos al Ad Quem, que estudie de fondo el argumento planteado y en ese sentido, revoque la decisión adoptada por el A Quo, de conformidad con lo motivado líneas atrás. Esto, en virtud de los principios constitucionales del debido proceso, la igualdad, seguridad jurídica y precedente judicial […].
(Negrillas por fuera de texto) 16. Con fundamento en las anteriores premisas, la parte actora solicitó revocar el fallo impugnado y que, como consecuencia de ello, se acceda al amparo constitucional deprecado. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 17. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. noviembre de 19914, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20155, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20176.
VIII.2. Problemas jurídicos 18. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que le corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado7, la Sala debe establecer lo siguiente: A) Si la presente acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencia judicial.
Si ello es así, se deberá determinar: B) Si la providencia censurada del 29 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección “A”, en el interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 11001-33-37-044-2018-00347-00/01, vulneró los derechos fundamentales de la parte actora, al incidir en un supuesto defecto factico, en un aparente defecto material o sustantivo y en un potencial desconocimiento del precedente, en el caso de marras. 19.
Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 20. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 21.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 4 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 5 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 6 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. 22. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 23.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución10. 24.
De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»11 que se encaje en dichos parámetros. 25.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 26.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. VIII.4.
El caso concreto 27. Pollo Olímpico S.A., por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela12 con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales «[…] a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, en congruencia con el principio de seguridad jurídica y el respeto por el precedente judicial […]», cuya vulneración le atribuyó a la providencia de segunda instancia de 29 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección “A”, en el interior del proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número: 11001-33-37-044-2018-00347-00/01.
VIII.4.1. Del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 28. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental13 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones14. 29.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales15, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces16. 30.
Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación17, lo siguiente: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, 12 El 30 de marzo de 2023. 13 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 15 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 16 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 17 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […].
(destaca la Sala de Decisión) 31. Recientemente, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 202218, precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional, así: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación 18 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. directa;
(iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]. (Negrillas de la Sala) 32. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales19. 33.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte actora invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 34.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que, en el caso de la referencia, la parte actora alegó que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales invocados, por las siguientes razones: 32.1 Manifestó que, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección “A”, incurrió en un supuesto defecto fáctico, en tanto que: «[…] existió un error en el juicio valorativo de la prueba […]». 32.1 Anotó que se incidió en un aparente defecto material o sustantivo, «[…] pues una cosa era el poder que la empresa le había otorgado al apoderado para la representación en el proceso de fiscalización y otra, era el proceso sancionatorio, frente al cual nunca hubo reconocimiento de la representación al profesional del derecho, por lo que no le permitía a la UGPP utilizar la dirección del apoderado de un proceso, para surtir la notificación de otro; más aún sin la respectiva autorización de parte de la sociedad […]». 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). 19 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. 34.1. 32.2 Finalmente, agregó que se presentó un potencial desconocimiento del precedente, citando apartes de dos (2) procesos administrativos - sancionatorios que resolvió la UGPP, en los que se revocó la resolución de sanción por indebida notificación20. 35.
Ahora bien, la Corporación judicial de primera instancia declaró la improcedencia del mecanismo de amparo de la referencia, luego de considerar que, en el caso de marras, no se satisfizo el requisito general de procedibilidad relativo a la relevancia constitucional de la controversia; pues sostuvo que lo pretendido por la tutelante era reabrir nuevamente el debate suscitado en sede ordinaria, empleando la acción de tutela como un elemento dirigido a ventilar sus pretensiones en una tercera instancia procesal. 36.
La parte actora, en el escrito de impugnación, en términos generales reiteró e insistió en los argumentos expuestos en el escrito inicial de la tutela, y adicionalmente, señaló que en el asunto sí se vulneró su garantía iusfundamental al debido proceso por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección “A”; pues aseguró que la autoridad accionada sí incidió en los defectos específicos alegados y que, además, el presente asunto sí reviste de la relevancia constitucional necesaria para ser estudiado de fondo por parte del juez de amparo 37.
Visto el contexto de la presente controversia, la Sala comienza por advertir que, en cumplimiento del precedente contenido en la citada sentencia de unificación SU- 215 de 2022, la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. 38.
Al respecto, el máximo Tribunal Constitucional señaló que además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la «[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia «[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]», y (iii) que se «[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]». 39. En ese orden de ideas, y siguiendo el precedente precisado por la Corte en la citada sentencia, esta Sección considera que la controversia planteada en esta ocasión no gira en torno al alcance, aplicación y desarrollo de un derecho 20 Identificó los procesos con los radicados N.º 20151520058004636 y 20151520058002071. 20 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. fundamental, sino frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 40.
En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la parte actora aduce que le fue desconocido su derecho fundamental al debido proceso, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que se afectó en forma desproporcionada el núcleo esencial de ese derecho, con ocasión de la expedición de la providencia aquí enjuiciada. 40.1.
De allí que esta Sala considera que la parte accionante no está poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que los motivos que fundamentan su inconformidad se sustentan, básicamente, en: (i) el supuesto “error en el juicio valorativo de la prueba”; (ii) el “reconocimiento de la representación al profesional del derecho”, por lo que no le permitía a la UGPP utilizar la dirección del apoderado de un proceso, para surtir la notificación de otro; más aún sin la respectiva autorización de parte de la sociedad; y (iii) el supuesto “desconocimiento del precedente” respecto de dos (2) procesos administrativos - sancionatorios que resolvió la UGPP, en los que se revocó la resolución de sanción por indebida notificación21. 41.
Lo anterior significa que lo pretendido por la parte actora es que el juez constitucional efectúe un análisis de lo debatido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado número 11001-33-37-044-2018-00347- 00/01, como si esta oportunidad fuera una instancia adicional a la del referido trámite. 42. Igualmente, se observa que, en el interior de la presente controversia, la parte actora ni siquiera cumplió con la carga argumentativa básica de señalar en cuál de las dos dimensiones que comprenden al defecto fáctico (positiva y negativa) incurrió la decisión que ahora se censura vía tutela, develando más bien una simple inconformidad jurídica con la adopción de una determinación judicial, mas no realmente una transgresión palmaria y evidente de una garantía fundamental, en el caso sub judice. 43.
Valga mencionar que esta falencia argumentativa no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien la acción de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales, es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para proteger las garantías constitucionales.
En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional, en reciente sentencia SU-215 de 2022, señaló lo siguiente: 21 Identificó los procesos con los radicados N.º 20151520058004636 y 20151520058002071. 21 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A. […] dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”22.
Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia. […]. (negrillas por fuera del texto original) 44. Todo lo anterior, le permite a la Sala de Decisión considerar que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, según lo dicho por la Corte Constitucional, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos que fueron debatidos en su sede natural. 45.
Finalmente, es importante señalar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional resulta ser un presupuesto indispensable para que el juez de tutela pueda ahondar en el fondo del asunto, ya que el mecanismo de amparo contra providencias judiciales no busca proporcionar a los sujetos procesales de un juicio ordinario una tercera instancia, sino un mecanismo de protección y garantía de sus derechos fundamentales, eventualmente lesionados por un pronunciamiento judicial.
De aquí que su procedencia sea excepcional23, toda vez que lo contrario atentaría contra la autonomía de los funcionarios judiciales, la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada24. 46. Por los anteriores razonamientos, la Sala confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional deprecada, por incumplimiento del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela del 22 de junio de 2023, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991. 22 Sentencia SU-074 de 2022. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 17 de noviembre de 2016, radicación No. 11001-03-15-000-2016-02862-00.
Actor: Rosa Gómez Effer (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 3 de noviembre de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2016-02244-00. Actor: Claudia Consuelo Mc’Lauchlin Cobaleda (C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala). 22 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01654-01 Accionante: POLLO OLÍMPICO S.A.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(20)