52001233300020160035201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) Demandante: Stella Quelal Vásquez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Cumplimiento del requisito de la edad.

Origen pago de las acreencias laborales. Docente territorial. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de febrero de dos mi dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora STELLA QUELAL VÁSQUEZ instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones N°: i) RDP 020381 del 27 de junio de 2014; ii) RDP 024892 del 12 de agosto de 2014 y iii) RDP 028059 del 15 de septiembre de 2014, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y se resolvió desfavorablemente el recurso de reposición y apelación contra el primer acto mencionado. 1 Folio 60, C1.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) Como consecuencia, se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la constitución del estatus pensional desde el 13 de junio de 2013.

Asimismo, que se cancelen los reajustes sobre la prestación y los intereses moratorios que se causen por su falta de pago de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 187, 177, 189 y 195 del CPACA y 141 de la Ley 100 de 1993. Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 187, 188 y 192 del CPACA y se condene en costas a la entidad demandada.

HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Stella Quelal Vásquez cumplió los 50 años de edad, el 13 de junio de 2013 y laboró para la docencia oficial durante los siguientes periodos y con base en los nombramientos que pasan a enunciarse: • Desde el 10 de septiembre de 1980 hasta el 31 de agosto de 1981, según el Decreto N°266 del 10 de septiembre de 1980. • Desde el 1 de septiembre de 1981 hasta el 31 de diciembre de 1984, de acuerdo con el Decreto N° 051 del 1 de septiembre de 1981. • Desde el 17 de septiembre de 1985 hasta el 8 de septiembre de 1986, nombrada mediante Decreto N° 0173 del 11 de septiembre de 1985. • Desde el 2 de diciembre de 1994 hasta el 4 de febrero de 2014, nombrada mediante Decreto N° 0263 del 2 de diciembre de 1994.

Que el 3 de abril de 2014 la parte actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, petición ante la cual dicha entidad expidió la Resolución N° RDP 020381 del 27 de junio de 2014, la cual fue confirmada mediante las Resoluciones N° RDP 024892 del 12 de agosto de 2014 y N° RDP 028059 del 15 de septiembre de 2014 que negaron los recursos de reposición y apelación, respectivamente.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 13 de junio de 20163 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5, para lo cual manifestó que, la 2 Folios 6 a 7. 3 Folios 43 a 44. 4 Folio 45. 5 Folios 96 a 100. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) actora no acreditó formalmente la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, ni posteriormente pues no allegó los decretos de nombramiento que dieran cuenta de la existencia de la relación legal o reglamentaria.

Igualmente, adujo que no se ha dilucidado si la totalidad de los recursos con los cuales se cancelaron los salarios de la docente hayan sido propios de la entidad territorial y se encuentra en entredicho su fecha de nacimiento, por cuanto el registro civil de nacimiento contiene enmendaduras. Propuso como excepciones que las denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido y;

(iii) prescripción. En la audiencia inicial6 luego de darse por saneado el proceso, se decidió postergar el estudio de los medios exceptivos propuestos al momento de emitir sentencia. Seguidamente, se fijó el litigio a partir de los hechos sobre los cuales existen desacuerdo; se indicó que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas y se estableció fecha para la celebración de la audiencia de pruebas.

El 19 de julio de 2017, se llevó a cabo la audiencia de pruebas, la cual fue suspendida ante la ausencia de la totalidad de los documentos que fueron objeto de exhorto. Dicha diligencia fue reanudada el 22 de noviembre de 2017, momento para el cual se incorporaron todas las documentales allegadas al proceso y se corrió traslado para allegar a las partes y al Ministerio Público por el término de 10 días.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 23 de febrero de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida en el proceso, al encontrar probado que la señora Quelal Vásquez laboró como docente oficial con anterioridad a 1980 y por un periodo superior a 20 años en planteles del orden territorial.

La decisión adoptada se apoyó en los siguientes razonamientos: Que la demandante se vinculó por primera vez como docente el 10 de septiembre de 1980, mediante Decreto 266 de la misma fecha, es decir, con anterioridad al 31 de diciembre de la misma anualidad. Que la vinculación que tuvo la accionante fue superior a 20 años y siempre fue de calidad territorial, pues el acto de nombramiento y acta de posesión para el periodo comprendido entre el 10 de septiembre de 1980 y el 31 de agosto de 1981 (350 días), al igual que para los periodos comprendidos entre el 10 de septiembre de 6 Folios 110 a 115. 7 Folios206 a 216.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) 1980 y el 31 de diciembre de 1984 (3 años y 119 días) y del 17 de septiembre de 1985 a la fecha de la solicitud del reconocimiento y pago de la pensión, 3 de abril de 2014 (28 años y 135 días) fueron emanados por la Alcaldía municipal de Tumaco (N) y los pagos fueron realizados con recursos propios del municipio.

Al llegar a este punto, consideró que es posible computar los tiempos que fueron cancelados a la demandante con recursos provenientes del Sistema General de Participaciones en razón a que este tipo de remuneraciones, contrario a lo afirmado por la UGPP, no constituye otro tipo de recompensa que haya recibido la demandante más allá de lo compone su salario y, además, a partir de la jurisprudencia de esta jurisdicción este factor implica una reafirmación que el docente es del orden territorial.

Por otro lado, adujo que no se demostró en el curso del proceso la mala conducta desempeñada por la demandante, por el contrario, de los certificados aportados se logra concluir que no existió sanción disciplinaria contra la actora que ponga en tela de juicio el cumplimiento de este requisito que le impida ser beneficiaria de la pensión gracia. Finalmente, concluyó que, ante el reconocimiento del derecho pensional había de declararse no probada la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas pues, no se configuraron los presupuestos para que opere dicho fenómeno, al haberse adquirido el estatus pensional el 13 de abril de 2013 y presentarse la petición de reconocimiento prestacional el 3 de abril de 2014, esto es, sin haber transcurrido no menos de un año entre una y otra fecha.

EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandada inconforme con la decisión presentó recurso de apelación con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda. Subsidiariamente, en el evento de confirmarse la decisión de primera instancia, solicitó no condenar en costas a la entidad demandada.

Los motivos que fundamentan la inconformidad del fallo de la siguiente forma: Que si bien es cierto la actora aduce haber laborado para el municipio de Tumaco, como docente oficial, en sede administrativa se generaron dudas en cuanto al tipo de vinculación y el origen de los recursos con los que se pagó la plaza, sin que a la fecha se hayan dilucidado las mismas.

Además, que resulta improcedente tener por acreditados los tiempos de servicio con base en una certificación que no determina con claridad los extremos laborales de la vinculación, ni el origen de los recursos para su financiación, cuando la prueba sine qua non para demostrar la relación legal 8 Folios 202 a 204. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) y reglamentaria es el decreto de nombramiento, el cual no fue aportado.

Respecto al requisito de edad señaló que el Registro Civil de Nacimiento presenta enmendaduras en el año de nacimiento; evidenciándose que a manuscrito se suscribió 1963 y que nunca se adelantaron por parte de la actora las acciones necesarias a efectos de realizar las respectivas correcciones en dicho documento. Que ante la certeza de que los recursos con los cuales se cancelaron los salarios a la actora fueron financiados con recursos de la Nación (situado fiscal y/o Sistema General de Participaciones), no se cumple con el requisito contenido en el numeral 3 de la Ley 114 de 1913, atinente a que «no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional» y que de reconocerse la pensión se incurriría en la prohibición de recibir doble remuneración proveniente del erario público.

Que, tal y como ha sido considerado en diferentes salvamentos de votos del Tribunal que profirió la decisión, «los recursos del situado fiscal, hoy SGP, no son recursos propios del municipio […] otra cosa es que por mandato de la Constitución se disponga que estos recursos […] deban ser transferidos a las entidades territoriales […] sin que cambie con ello la procedencia de los mismos».

Que la condena en costas, según la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado procede solamente cuando la conducta de la parte vencida ha sido temeraria, abusiva o dilatoria y por ello, si el juez de primera instancia además del razonamiento objetivo de ser vencido en el juicio hubiese analizado la conducta desplegada por la entidad, habría encontrado que no había lugar a disponer orden alguna respecto de esta erogación ya que no se generaron gastos, ni se adelantó conducta alguna que implique un desgate innecesario para la administración de justicia ni para la parte vencedora.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante y la UGPP guardaron silencio durante esta etapa procesal9. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado no rindió concepto en esta oportunidad. Se procede a decidir la controversia previa las siguientes, 9 Folio 229. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizada durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que: «[l]os maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «[l]os veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que, «[c]uando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en el que obra como demandante la señora Hirma Nubia Jiménez Lozano y como entidad demandada la UGPP.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la actora acredita alguna vinculación como docente de carácter territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cumplió con el requisito de 20 años de servicio como docente oficial, necesario a fin de acceder a la pretensión solicitada.

Para tal efecto, se examinará: i) Si el Tribunal podía dar por demostrado el cumplimiento del requisito de la edad de la demandante para acceder a la pensión de jubilación pretendida, con fundamento en los medios de prueba aportados al expediente; ii) si las documentales que fueron aportadas al proceso dan certeza plena sobre la existencia del vínculo laboral con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y tiempos posteriores; iii) si los tiempos laborados por la actora en el municipio de Tumaco pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de la pensión gracia aun cuando los salarios de la señora Stella Quelal fueron financiados a través de los recursos del Sistema General de Participaciones y, iv) finalmente, si es procedente revocar la condena en costas dispuesta por el juez de primera instancia. Pues bien, frente al requisito relacionado con la edad, se observa que a pesar de que la UGPP objeta la prueba que da cuenta de la fecha de nacimiento, esto es, el Registro Civil de Nacimiento, para la Sala es evidente que, aunque aparecen enmendaduras en este documento, estas en principio, obedecen a una labor de resaltado de los números que existían o se anteponen en la casilla en la que obra dicho dato.

Sin embargo, si alguna duda queda, debe otorgarse plena credibilidad al certificado de Registro Civil de Nacimiento N°6209107 (fl. 21), el cual fue expedido el 10 de febrero de 2015 por la Inspectora de Policía de Altaquer- Barbacoas, pues, entre otras cosas este no fue tachado de falso por la parte. Así entonces, toda vez que se evidencia que la señora Stella Quelal Vásquez nació el 13 de junio de 1963, se tiene que cumplió los 50 años el 13 de junio de 2013, pudiéndose dar por acreditado este presupuesto legal.

Respecto al segundo y tercer requisito atinente a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (puntos de debate en esta instancia) - los cuales se estudiarán de manera conjunta en esta oportunidad- según las pruebas obrantes en el expediente se encuentra que la señora Quelal Vásquez prestó sus servicios, así: i) Periodo comprendido entre el 10 de septiembre de 1980 hasta el 31 de agosto de 1981.

De acuerdo con el certificado emitido por la Secretaría de Educación del municipio Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) de Tumaco del 2 de junio de 201714, así como del formato para la expedición del certificado de historia laboral15 puede evidenciarse que la accionante prestó sus servicios como maestra rural municipal de la Vereda Alto Agua Clara del municipio de Tumaco y maestra de la Escuela El Morrito del mismo municipio; cargos para los cuales fue nombrada por los Decretos N°266 del 10 de septiembre de 1980 y N° 051, respectivamente, estando vinculada en ambos casos con el ente territorial antes mencionado.

Al respecto se pone de presente lo indicado en estos documentos: 14 Folio 143. 15 Folio 144. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) La demandante tomó posesión de los mentados cargos el 10 de septiembre de 1980 y 1 de septiembre de 1981, respectivamente.

Para mayor ilustración se pone en evidencia los documentos proferidos durante las diligencias: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) En tal sentido, con base en las precisiones en comento y conforme a los actos de posesión en conjunto con las certificaciones enlistadas previamente, es dable estimar que la plaza docente bajo estudio se entiende territorial (municipal), pues así se deduce inequívocamente, al encontrarse que: i) las posiciones a ocupar estaban previstas para desarrollarse en una escuela rural del municipio de Tumaco, es decir, por fuera de la zona urbana municipal, lo cual es indicativo de que el servicio educativo estaría a cargo de la entidad territorial; y además, ii) en las actas de posesión respectivas, no intervino la decisión directa de un funcionario del Ministerio de Educación, así como tampoco medió ningún fundamento normativo de autorización de dicha autoridad al ente departamental para el efecto.

En este punto se pone de presente que la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, contrario a lo que aduce la entidad apelante, sí es posible extraerla y determinarla como territorial en el presente caso, a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, cuando se señaló: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» (Subrayado fuera del texto original) De tal forma, la certificación valorada por el a quo fue expedida por la autoridad competente y contiene los datos esenciales para efectos del reconocimiento de la pensión gracia tales como el cargo desempeñado, los extremos temporales de la vinculación y la calidad en la que fue nombrado y por ello, no se logra advertir que el Tribunal haya efectuado una interpretación que no se siga del contenido del documento aportado.

Así pues, dicho medio de prueba resultaba idóneo, tal y como lo consideró el juez de instancia para acreditar que la hoy demandada laboró como docente en el municipio de Tumaco, entre el 10 de septiembre de 1980 al 31 de diciembre de 1984. Finalmente, en lo relativo al origen de los recursos para el pago de las acreencias laborales de la reclamante, debe señalarse que este aspecto no es determinante para determinar la naturaleza del nombramiento efectuado a la educadora, ya que como se indicó en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por esta Corporación: «[…] [l]o esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. […]».

La Sala dista entonces del argumento planteado por la parte recurrente, relacionado con que el hecho de que el presupuesto que solventa la provisión de los cargos docentes provenga del Sistema General de Participaciones determina el carácter nacional del cargo desempeñado por la actora, pues como se dijo, tal circunstancia no tiene la virtualidad de afectar o modificar la naturaleza de la plaza sino que lo relevante acerca la prueba del tiempo de servicios recae, entre otros aspectos, en el tipo de nombramiento y la autoridad que lo hace, que para el caso concreto es la entidad territorial en uso de sus facultades legales; lo que nos obliga a concluir que la vinculación fue territorial. ii) Periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1985 en adelante Sobre el particular, encuentra la Sala que, si bien no obran los actos administrativos de nombramiento que permitan concluir de forma clara que la vinculación es del orden territorial o nacionalizado sí existen otros actos expedidos por autoridades competentes que ofrecen certeza sobre la naturaleza de la vinculación y su duración; circunstancia que como se explicó previamente resulta plausible a la hora de efectuar la valoración probatoria.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) Verificado el expediente se encuentra que a través del certificado obrante a folio 161, antes expuesto, la Secretaría de Educación del municipio de Tumaco también dio cuenta de la relación laboral que mantuvo la actora con la entidad territorial a partir del 11 de septiembre de 1985, «[…] con Decreto de nombramiento No. 01733 de 11 de septiembre de 1985 […] como docente en propiedad […] con VINCULACIÓN MUNICIPAL, HABERES DE RECURSOS PROPIOS».

Igualmente, obra en el expediente prueba de que el 17 de septiembre de 2015, se presentó ante el Despacho de la Alcaldía de Duitama, con el fin de tomar posesión al cargo de maestra de la Escuela El Morrito, para el cual fue designada por Resolución N°051. Veamos: Posteriormente, de conformidad con el oficio N°009 de 9 de septiembre de 198616, expedido por el Inspector Escolar Municipal, se le comunicó a la actora que fue trasladada con ocasión a una permuta a la Escuela Llorente Carretera del municipio de Tumaco según Decreto N°0092 del 9 de septiembre de 1986, para el cual prestó servicios entre el 9 de septiembre de 1986, fecha en que tomó posesión y hasta el 1 de diciembre de 1994; sin que del hecho que se haya efectuado un movimiento de personal implique un cambio la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, más cuando en dicho documento se indica que el tipo de vinculación de la apelante fue municipal y puntualmente como docente en primaria. 16 Archivo digital denominado «4201 DOCUMENTO NO REQUERIDO PARA SOLICITUD DE PRESTACION ECONOMICA-48-2016-06-17_104150», obrante en el CD que reposa a folio 101.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) Por otro lado, respecto al periodo laborado entre el 2 de diciembre de 1994 al 29 de agosto de 2017, se verifica que a través de la Resolución N°0263 de 199417, el alcalde de Tumaco efectuó el traslado de la accionante de la Escuela rural mixta de Llorente, donde venía desempeñándose como docente territorial a la Escuela Urbana Mixta Barrio Exportadora, tal como se evidencia a continuación: 17 Folio 169 a 168.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, en el decreto analizado se advierte que el alcalde municipal de Tumaco invocó las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989. Recordemos que el alcance de dicho precepto es relativo a la desconcentración administrativa al asignar como función a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que un nombramiento efectuado con sustento en aquel postulado tiene alguna de esas dos connotaciones, al menos hasta tanto no se verifiquen las demás causas y contextos de la vinculación. En ese sentido, aunque se tiene que la autoridad territorial señaló que el nombramiento lo efectuaba en ejercicio de las facultades antes expuestas, lo cierto es que en atención a los demás elementos que existen en el expediente, es posible establecer que la elección de la actora para que desempeñara el empleo público anotado no se dio en el marco de una desconcentración administrativa, ni atendió a la provisión de una plaza de tipo nacionalizado ni nacional; por el contrario, se observa que esta tuvo lugar por decisión autónoma y directa del Alcalde de Tumaco, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial del orden municipal.

De ahí que, a juicio de la Sala, la enunciación de las facultades legales que otorgan la competencia para expedir el acto obedecen a un error en la transcripción, ello, en tanto no dan cuenta de la verdadera intención y/o facultad desplegada por el nominador para proveer el cargo, la cual sí quedó contenida en la parte dispositiva del acto, cuando se señaló la conveniencia del traslado de unos «docentes nacionalizados y municipales», entre ellos, el de la demandante a una plaza ubicada en la Escuela Urbana Mixta Barrio Exportadora.

De hecho lo anterior se ratifica del contenido de los formatos únicos para la expedición de certificado de historia laboral y del mencionado certificado expedido por la Secretaría de Educación del municipio el 2 de junio de 2017, donde se establece que la señora Stela Quelal laboró como educadora nombrada en propiedad en una plaza del orden municipal.

Con base en el referido recuento probatorio, se estima que los tiempos de labor oficial de la señora Quelal Vásquez como docente territorial, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS ACTO DE NOMBRAMIENTO TIPO DE PLAZA 10/09/1980 31/08/1981 0 11 21 Decreto N°266 del 10 de septiembre de 1980 Territorial Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) 1/09/1981 31/12/1984 3 3 30 Decreto N°051 del 1 de septiembre de 1981 Territorial 17/09/1985 8/09/1986 0 11 22 Decreto N°0173 del 11 de septiembre de 1985 Territorial 9/09/1986 1/12/1994 8 2 22 Decreto N°0092 del 9 de septiembre de 1986 Territorial 2/12/1994 29/08/201718 22 8 27 Decreto N°0263 del 2 de diciembre de 1994 Territorial TOTAL 33 35 122 36 años, 3 meses y 2 días de servicio En suma, al no encontrar razones que justifiquen prescindir de los períodos laborados por la demandante entre el 10 de septiembre de 1980 al 31 de diciembre de 1984, así como del 17 de septiembre de 1985 al 29 de agosto de 2017, estima la Sala que aquella satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educadora del orden territorial.

En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración. Se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo, más aún cuando mediante certificado del 7 de junio de 201719, se indica por parte del municipio de Tumaco que la señora Stela Quelal Vásquez no registra ninguna sanción, lo cual no fue discutido ni tachado por parte de la UGPP.

Con base en lo expuesto previamente, se considera que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la actora, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia, incluidos los aspectos como la fecha de efectividad de la prestación y la declaratoria de la prescripción. Lo expuesto en la medida en que, una vez realizado el cálculo respectivo por parte de la Subsección, en efecto, el momento de la consolidación del estatus pensional fue el 13 de junio de 2013 cuando aquella cumplió la edad de 50 años (como lo estimó el juez de origen, pues los 20 años los acreditó desde el 27 de mayo de 200120), y además, la reclamación administrativa fue presentada el 3 de abril de 18 Se toma como fecha final la certificada por Secretaría de Educación de Tumaco el 29 de agosto de 2017 obrante a folio 162. 19 Folio 165. 20 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA DÍAS MESES AÑOS 10/09/1980 31/08/1981 0 11 21 01/09/1981 31/12/1984 3 3 30 17/09/1985 08/09/1986 0 11 22 09/09/1986 01/12/1994 8 2 22 02/12/1994 27/05/2001 6 5 25 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) 201421 y la demanda fue radicada el 16 de marzo de 2016, es decir, dentro del término de 3 años previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por lo que, en efecto, no se configuró el fenómeno de la prescripción sobre las mesadas causadas como se declaró en la providencia recurrida.

Sobre la condena en costas de primera instancia En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia. Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada (23 de febrero de 2018), asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que en consecuencia procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del Código General del Proceso, así como la demás normativa que regula la materia.

En tal sentido, se confirmará en su totalidad el fallo apelado, incluida la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada. Condena en costas de segunda instancia Sin perjuicio de lo anterior, respecto de la imposición de la referida carga en esta oportunidad se recuerda que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada TOTAL 17 32 120 21 Conforme al sello de radicación de la petición obrante a folio 28 y las consideraciones expuestas en la Resolución N° RDP 020381 del 27 de junio de 2014, obrante a folio 30.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 52001-23-33-000-2016-00352-01 (4973-2018) por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Nariño que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la entidad demandada.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 36 de la plataforma SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ V. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente