11001031500020240702501 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Referencia: Acción de tutela Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ- IDU TESIS: SE MODIFICA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DENEGÓ LAS PRETENSIONES Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

LA PARTE ACTORA PRETENDE CUESTIONAR UNA DECISIÓN JUDICIAL COMO SI ESTE MECANISMO SE TRATASE DE UN RECURSO O INSTANCIA ADICIONAL AL PROCESO ORDINARIO. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 13 de febrero de 2025, mediante la cual la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 denegó la solicitud de amparo. 1 En adelante la Sección Segunda -Subsección “A”-. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ- IDU2- actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- del CONSEJO DE ESTADO3 al haber proferido la providencia de 21 de marzo de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2018-00208-01.

I.2.- Hechos Manifestó que el señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra, con el fin de obtener el reconocimiento de la existencia de una relación laboral oculta bajo la 2 En adelante el IDU. 3 En adelante la Sección Segunda- Subsección B. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co celebración de unos contratos de prestación de servicios, el pago de las acreencias laborales causadas entre el 8 de enero de 2013 y el 30 de diciembre de 2016 y la devolución de los aportes de Reteica, Procultura, Estampilla Universidad Distrital, entre otros.

Aseveró que a la demanda le fue asignado el número único de radicación 25000-23-42-000-2018-00208-00 y le correspondió por reparto a la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “F”- del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA4 que, en sentencia de 9 de noviembre de 2022, denegó las pretensiones de la demanda. Indicó que inconforme con lo anterior, el apoderado del señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS interpuso recurso de apelación ante la SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” que, mediante sentencia de 21 de marzo de 2024, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, i) declaró la nulidad del acto administrativo acusado, ii) declaró la existencia del vínculo laboral entre el 8 de enero de 2013 y el 30 de diciembre de 2016 y, iii) a título de restablecimiento del derecho, reconoció a favor del señor PEDRO ANTONIO DAZA 4 En adelante el Tribunal. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VARGAS el pago de las prestaciones laborales y sociales causadas, y la cotización de las diferencias de los aportes pensionales.

I.3. Fundamentos de derecho A juicio del actor, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico, toda vez que efectuó una indebida valoración probatoria al tener como valida la prueba documental relacionada con el envío de un correo electrónico en el que el IDU comunicó el cambio de horario general, pues, a su juicio, dicho documento se tuvo como la “única prueba directa” para tener como satisfecho el cumplimiento de horario por parte del señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS.

Indicó que la SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” no efectuó una valoración integral de las otras pruebas que se allegaron al expediente, como el registro biométrico con el que se logró probar que el señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS no cumplía un horario, pues se pudo establecer que unos días asistía a las 9 am, otros días a las 7 am, otros días a las 10:00 am, en la tarde el comportamiento era similar y algunos días no asistía a la entidad. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, aseguró que en su momento puso de presente la contradicción entre los testigos frente al cumplimiento del horario, pues aportó elementos de prueba que les restó credibilidad, por cuanto existían intereses en las resultas del proceso y no tenían conocimiento directo de las circunstancias en las que se ejecutaron los contratos.

Mencionó que la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto material o sustantivo, por cuanto la SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” de manera evidente erró en la interpretación del artículo 32 de la Ley 80 de 19935 y desconoció el alcance del criterio de la temporalidad de la ejecución del contrato, pues, según su consideración, en el proceso se logró probar que el contrato suscrito con el señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS se dio por el tiempo estrictamente necesario con el fin de superar la contingencia que presentó la entidad en su momento.

I.4.- Pretensiones 5 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El actor solicitó el amparo de su derecho fundamental invocado como vulnerado y, en consecuencia: “[…] AMPARAR EL DERECHO FUNDAMENTAL DEL DEBIDO PROCESO al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO, vulnerado a raíz de los defectos fácticos y sustanciales que emergen de la sentencia de segunda instancia proferida por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. M.P. César Palomino Cortés, expediente interno 0770-2023 y radicado 2500023420002018002080, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Pedro Antonio Daza Vargas contra el IDU.

ORDENA R AL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, revisar y proferir nuevamente sentencia teniendo en cuenta los factores de violación del debido proceso aquí expresados y en virtud de ello analizar las pruebas bajo las reglas legales establecidas, anulando la decisión del 21 de marzo de 2024, y en su lugar confirmar el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda […]”.

(Destacado pertenece al texto). I.5. Defensa I.5.1.- La SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” señaló que la solicitud de amparo resulta improcedente, toda vez que lo pretendido por el actor es que el juez de tutela ordene al juez natural del asunto proferir una nueva decisión en la que se denieguen las pretensiones de la demanda, como si el trámite constitucional constituyera una instancia adicional al proceso ordinario. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, mencionó que de la lectura del fallo controvertido, se puede evidenciar que la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- de manera razonada y dentro del margen de la autonomía judicial, expuso los motivos por los cuales se reunieron los elementos de juicio que revelaron la existencia de una relación laboral encubierta en el asunto.

I.6.- Intervinientes I.6.1. El TRIBUNAL se limitó a remitir el expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de análisis, sin realizar pronunciamiento alguno frente al fondo del asunto. I.6.2.- El señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, señaló que la acción de tutela es improcedente, por cuanto el IDU pretende revocar una decisión proferida por el máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa, como si fuera una tercera instancia. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que, la acción de tutela se presentó con un considerable retraso luego de haberse proferido y notificado la sentencia de segunda instancia, desconociendo el requisito de la inmediatez establecido por la Corte Constitucional.

II.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- mediante sentencia de 13 de febrero de 2025, denegó la solicitud de amparo al considerar que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto fáctico alegado, ya que en la decisión cuestionada se efectuó la valoración del acervo probatorio conforme a las reglas de la sana crítica y dentro de la autonomía judicial.

Aseguró que las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial accionada no pueden considerarse ilógicas, ni arbitrarias por el solo hecho de no ajustarse a los intereses del actor. III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia proferida por la SECCIÓN 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues, a su juicio, el a quo incurrió en errores de interpretación al considerar que con el presunto cumplimiento de un horario, se configuraron los elementos de la relación laboral encubierta.

Asimismo, señaló que el fallo de tutela impugnado no mencionó los argumentos planteados en la solicitud de amparo, como la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar por el contratista, la igualdad de las actividades a desarrollar y el carácter temporal de la labor contratada. Finalmente, recalcó que “[…] se incurre en los dos defectos, el material o sustancia (sic) y el factico, puesto que, cita el precedente jurisprudencial aplicable al caso concreto, con relación a que no se le puede otorgar la calidad de empleado público al señor Daza Vargas, pero condena al pago de prestaciones sociales de un servidor público de la supuesta misma categoría vinculado de manera legal y reglamentaría al IDU […]”. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.- CONSIDERA CIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definir a otras jurisdicciones[4].

En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 21 de marzo de 2024, proferida por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B” dentro del medio de control de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000- 2018-00208-01.

A la citada providencia la parte actora le atribuye la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico y material o sustantivo. Los disensos del actor radican en que la autoridad judicial accionada 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incurrió en el defecto fáctico, toda vez que efectuó una indebida valoración probatoria al tener como válida la prueba documental relacionada con el envío de un correo electrónico en el que el IDU comunicó el cambio de horario general, pues, a su juicio, dicho documento se tuvo como la “única prueba directa” para tener como satisfecho el cumplimiento de horario por parte del señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS.

Indicó que la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “B”- no efectuó una valoración integral de las otras pruebas que se allegaron al expediente, como el registro biométrico con el que se logró probar que el señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS no cumplía un horario, pues se pudo establecer que unos días asistía a las 9 am, otros días a las 7 am, otros días a las 10:00 am, en la tarde el comportamiento era similar y algunos días no asistía a la entidad.

Mencionó que, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto material o sustantivo, por cuanto la SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” de manera evidente erró en la interpretación del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y desconoció el alcance del criterio de la temporalidad de la ejecución del contrato, pues, según su 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideración, en el proceso se logró probar que el contrato suscrito con el señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS se dio por el tiempo estrictamente necesario, con el fin de superar la contingencia que presentó la entidad en su momento.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- que, mediante sentencia de 13 de febrero de 2025, denegó la solicitud de amparo. Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, manifestando su desacuerdo con la motivación de la decisión, pues, a su juicio, el a quo incurrió en errores de interpretación al considerar que, con el presunto cumplimiento de un horario, se configuraron los elementos de la relación laboral encubierta.

Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».

Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional6, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».7 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación8, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los 6 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [9]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [10].

Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [11]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [12].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de [9] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [10] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apreciación judicial que no involucre aquellos.

Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [13].

Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.

El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [14]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.

En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [15]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] [13] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [14] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [15] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.

No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).

Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por la parte actora es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad, porque los motivos que fundamentan la inconformidad del actor se sustentan, básicamente, en que la autoridad judicial accionada omitió la valoración del material probatorio a partir del cual se lograría inferir que no se configuró una verdadera relación laboral entre la entidad y el señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS.

Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, se limita a una discusión que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por la SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” de forma admisible, así: “[…] 2.5 Caso concreto Para resolver el problema jurídico planteado, teniendo en cuenta el marco teórico expuesto en precedencia, es determinante establecer si en el presente asunto la relación que se mantuvo entre las partes trató de ocultar una verdadera relación laboral.

Para efectos de lo anterior, deberán hallarse probados la concurrencia de los elementos sustanciales de la relación laboral a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración como contraprestación o pago por los servicios prestados y la 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subordinación, este último se constituye como el elemento esencial de la relación laboral.

De acuerdo con el material probatorio que obra dentro del expediente, se tiene acreditado que el señor Pedro Antonio Daza Vargas se vinculó con el Instituto de Desarrollo Urbano I.D.U., prestando sus servicios de abogado de manera personal a la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales desde el 8 de enero de 2013 hasta el 30 de diciembre de 2016.

De ello da cuenta la certificación de 24 de octubre de 2016 según la cual el demandante prestó sus servicios mediante la suscripción de seis (6) contratos cuyos objetos se circunscribe a tramitar las actuaciones jurídicas, derechos de petición y solicitudes de los órganos de control, derivados de la asignación, trámite de recursos, reclamaciones y demás peticiones de los contribuyentes, cobro e incumplimiento del pago de las contribuciones de valorización de los Acuerdos 180 de 2015 y 523 de 2013, de la contribución para la dignificación del empleo público, en el marco de los planes, programas, procesos y proyectos.

Así mismo se acreditó a través de los 6 contratos celebrados durante los años 2013 a 2016, que el demandante prestó de manera personal sus servicios para el Instituto de Desarrollo Urbano I.D.U., cumpliendo funciones relacionadas con la atención eficaz y oportuna de los contribuyentes, con el objetivo de orientarlos frente a las diferentes inquietudes que se generan por la asignación de la contribución de valorización y referente al cobro coactivo; proyección de los actos administrativos y atención de recursos, reclamaciones, derechos de petición, revocatorias directas, ejercer la jurisdicción coactiva, entre otros.

Así las cosas, con el material probatorio analizado resulta forzoso concluir que la ejecución de los contratos de prestación de servicios por parte del señor Daza Vargas para el Instituto de Desarrollo Urbano IDU, en virtud de la relación contractual que esta entidad mantuvo durante tres años, de manera interrumpida en atención a los periodos que transcurrieron entre la finalización de un contrato y la suscripción del otro, configuró uno de los requisitos para la estructuración de la relación laboral como lo es el de la prestación del servicio, no obstante dicho reconocimiento le fuera negado por la parte demandada mediante el acto administrativo contenido en el Oficio DTGC 20174350489131 el cual se notificó el 28 de mayo de 2021, por medio del cual se atendió desfavorablemente la solicitud de reconocimiento de la relación laboral y de las prestaciones económicas derivadas de la misma. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En relación con la remuneración por el servicio prestado se observa, que en los contratos se estableció el valor de los honorarios, así como la forma de pago, estableciendo para el efecto principalmente pagos mensuales vencidos, mediante transferencia electrónica a la cuenta del titular previa presentación de informes mensuales, aprobados por el coordinador y suscritos por el supervisor.

Así mismo, obran dentro del expediente los informes mensuales de ejecución de prestación de los cuales dan cuenta de la verificación de cumplimiento que se realizó a las cuentas de cobro del señor Daza Vargas por parte del supervisor y consecuente aprobación para los pagos de los honorarios, de conformidad con lo pactado en los contratos.

Con lo anterior es claro, que el señor Pedro Antonio Daza Vargas percibió unos honorarios como contraprestación por el servicio prestado, que evidencian la configuración del segundo elemento de la relación laboral. Frente al elemento de la subordinación, debe mencionarse que siendo este el que determina la diferencia entre una relación laboral encubierta y un contrato de prestación de servicios, es necesario probarlo suficientemente a partir de las pautas que ha definido la jurisprudencia de esta sección, teniendo en cuenta que aunque estamos en presencia de una profesión liberal (abogacía), ello no es óbice para analizar en cada caso particular si la misma se ejerció con libertad y autonomía o por el contrario se sometió a la dirección y control efectivo por parte de la Entidad demandada, materializando así uno de los supuestos de la subordinación continuada.

En relación con el lugar de trabajo los testimonios de la señora Diana Paola Cetina Gómez y los señores Fredy Alexander Rondón coincidieron en manifestar, que fueron varios atendiendo a la actividad que se fuera a desarrollar. Según afirmó la señora Cetina, en principio, dado que todos tenían la obligación de atención al contribuyente fueron asignados a los CADES y ya para la ejecución de las actividades de sustanciación estuvieron tanto en sede principal como en la sede Alcázares.

Por su parte el señor Carlos Francisco Ramírez reconoció que dado el abundante número de contratistas los espacios de la sede principal no eran suficientes, motivo por el cual se dispuso de espacios en la sede de Alcázares para que pudieran acceder a los sistemas de la Entidad de manera remota. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado a lo anterior, obran dentro del expediente los informes mensuales de ejecución de contratos de prestación de servicios, en varios de los cuales se incluyó como producto de la vigencia que se cobraba, la atención a contribuyente en el CADE de SUBA, documentos que confirman lo expuesto por la señora Cetina, al indicar que unos de los lugares de trabajo fueron los CADES, a efectos de cumplir la obligación en mención, tal como se observa a continuación: […] Visto lo anterior, encuentra la Sala, para efectos de acreditar la imposición de un horario de trabajo, que el lugar en el que ejecutaba sus obligaciones el demandante correspondió en principio al CADE DE SUBA, posteriormente a la sede principal y luego la sede Alcázares del Instituto de Desarrollo Urbano. Respecto del horario de labores, según los testimonios recibidos, el mismo sufrió unas modificaciones y dependía del lugar de ejecución de las actividades.

Cuando se trataba de la atención al contribuyente en los CADE, el horario era el de dicho lugar, el cual para el caso de SUBA era inicialmente de 7:00 a 4:00 p.m., tal como lo manifestó la señora Cetina y lo confirmó el demandante en su interrogatorio. Respecto del horario del Instituto de Desarrollo Urbano I.D.U., hay diferencia entre lo que confirma una de las testigos, pero el otro coincide con el actor en que era de 7:30 a 5:00.

Sin embargo, obra dentro del expediente copia de la Resolución No. 401 de 2014 a través de la cual se modificó el horario, cuyo cumplimiento fue requerido mediante correo electrónico de 28 de febrero de 2014, remitido a: “_A Todo IDU” identificado con el asunto: Nuevo horario de trabajo, en el que se evidencia que a partir del año 2014 el horario era de 7:00 a.m., a 4:30 p.m. Ahora bien, durante la diligencia de testimonio el señor Carlos Francisco Ramírez, subdirector técnico y supervisor del contrato del demandante aportó documento, con el que pretendía demostrar que el señor Daza Vargas no asistía todos los días a las instalaciones del IDU, por cuanto no se les exigía ello.

Dicho argumento carece de veracidad, por cuanto a pesar de manifestar que el actor no cumplía funciones de atención al contribuyente, ello se desvirtuó con las pruebas testimoniales y las documentales aportadas por el I. D. U., consistentes en los informes de supervisión aprobados y suscritos por el mismo señor Ramírez, con 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co base en los cuales se efectuaron los pagos de los honorarios de las vigencias correspondientes.

Aunado a lo anterior, dicho reporte no contiene información total de la concurrencia y cumplimiento de horarios del actor, pues el mismo fue implementado en el mes de julio de 2014, únicamente en la sede principal del instituto, lugar en el que el actor no desplegó sus actividades todo el tiempo, pues como quedó expuesto y lo reconoció el supervisor en su testimonio, el señor Daza Vargas prestó sus servicios en la sede de Alcázares por alrededor de 9 meses, en atención a que en la sede principal no había el espacio suficiente para todos los contratistas.

Ello sumado al tiempo en que los servicios se prestaron en los CADES, siendo esta una de las principales actividades del contrato según se observa de las obligaciones específicas. Así las cosas a manera de ejemplo, en el reporte que también fue aportado por la Subdirectora Técnica de Recursos Humanos del I.D.U., en virtud del decreto que hiciere el Tribunal en el marco de la audiencia de pruebas, se puede evidenciar, que la razón por la que entre el 1 al 30 de noviembre de 2014 no se registran ingresos ni salidas por parte del demandante, es por cuanto en dichas fechas, de acuerdo con el informe de ejecución contractual, aprobado y suscrito por el Subdirector Técnico supervisor del contrato, este ejecutó la obligación de atención a contribuyentes en el CADE de Suba, tal como se ve de las siguientes imágenes: […] Con lo anterior es claro, que el actor dependiendo de la actividad a ejecutar debía cumplir los horarios de los lugares a donde fuera a prestar el servicio, por lo que el reporte allegado por la entidad demandada cuya finalidad, dicho sea de paso, no es la de hacer seguimiento al horario, sino que “…se inspira en razones de seguridad tendiente a determinar el número de personas que ingresan a las instalaciones del IDU, es decir, si lo hacen en calidad de visitantes, funcionarios o contratistas, ya sea a través del sistema de control con huella digital o lector de tarjeta de entrada y salida de la entidad (…)”, no resulta suficiente para desvirtuar los dichos de los testigos, quienes afirmaron que el actor cumplía los horarios que le eran exigidos, sino que por el contrario la prueba testimonial resulta suficiente para encontrar probado el cumplimiento del horario con las modificaciones introducidas.

Ahora, sobre la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, debe advertirse como primera medida que tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia, la naturaleza de una profesión 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liberal no descarta de facto la posibilidad de que se vea sometida a una relación laboral encubierta, pues debe analizarse concretamente como se ejecutaron las obligaciones para poder determinar sí se actuó bajo subordinación y en consecuencia si ello da lugar al reconocimiento del contrato realidad o siempre se conservó la autonomía. En el presente asunto se tiene que si bien el actor ostenta la calidad de abogado, profesión que conlleva un conocimiento específico derivado de la formación profesional, fue contratado para que en ejercicio de la misma sustanciara los procesos de cobro coactivo, atendiera a los contribuyentes, proyectara los actos administrativos que resolvieran los recursos, las revocatorias directas y derechos de petición, cuya ejecución y cumplimiento de dichas actividades en el caso concreto, no requirió la aplicación de su experticia como abogado, ni fueron ejecutadas de manera autónoma, pues de conformidad con la prueba documental, consistente en los informes de ejecución contractual y la prueba testimonial, el actor participaba de las reuniones lideradas por la coordinadora y otras por el supervisor en las que se impartían órdenes e instrucciones sobre los lineamientos de la dependencia para la proyección de los actos administrativos y la definición de trámites a priorizar, los cuales variaban de un mes a otro en las reuniones de definición de actividades.

Aunado a lo anterior, se exigió el cumplimiento de horario, conclusión a la que se arriba no solo a partir de los testimonios, sino por la obligación misma de atención al contribuyente la cual exige una prestación personalizada y dentro de los horarios establecidos para el efecto. Así las cosas, la imposición de lineamientos para la sustanciación, la definición de metas, actividades dentro de un periodo específico y la exigencia del horario desnaturalizan la autonomía e independencia con la que generalmente se ejerce la profesión, aspecto que conlleva a encontrar probada la subordinación dentro del presente asunto, de suerte que la coordinación, excepcionalidad, independencia y autonomía quedan desvirtuadas, desdibujando así el contrato de prestación de servicios.

Finalmente, respecto de la igualdad entre las actividades o tareas a desarrollar por parte de los contratistas con las que tienen asignadas los servidores de planta se advierte, que a juicio de la Sala dichas actividades tienen vocación de permanencia, en tanto que están estrechamente relacionadas con la misionalidad de la Entidad demandada.

Ello es así por cuanto las labores ejecutadas por el demandante tenían ánimo de permanencia, afirmación que se obtiene a partir de los objetos contractuales y de las obligaciones específicas y que es reconocida 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el supervisor en su declaración al indicar que el reparto se realizaba por igual entre funcionarios y contratistas, dado el alto volumen de trámites.

La Entidad demandada pretende justificar la contratación en el hecho de que no es posible prever el número de recursos que se interpondrán y consecuencialmente el número de procesos de cobro coactivo que se iniciarán, argumento acogido por el Tribunal al considerar que lo que aquí se presentó fue una contratación como una medida para tramitar una descongestión producida por unos acuerdos que crearon unos impuestos de valorización. […] Ahora bien, revisadas las obligaciones contenidas en los contratos y en la certificación visible a folio 5, se pudo evidenciar que existen varias que por su naturaleza, requieren no solo del cumplimiento de horario sino de unas directrices por parte del funcionario responsable de la competencia, porque corresponden al objeto misional mismo de la dependencia. En cuanto al carácter temporal o excepcional de la labor contratada, debe precisarse que este requisito también se encuentra desvirtuado, pues en el presente caso las labores desempeñadas por el demandante se ejecutaron sin solución de continuidad, lo cual se puede evidenciar de las certificaciones allegadas al plenario, así como de los contratos de prestación de servicios suscritos desde el año 2013 hasta el año 2016, lo que demuestra que la vinculación del demandante se llevó a cabo sin solución de continuidad, por espacio de tres (3) años a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con la misma persona, el mismo objeto contractual solo varía la contribución y sin autonomía ni independencia. Lo anterior permite concluir que la contratación que se adelantó no se suscribió para atender una contingencia, pues siendo parte de la misionalidad de la Entidad realizar la asignación y el cobro de las contribuciones de valorización debería estar en capacidad de adoptar otras medidas que mitiguen el impacto de esta labor y garanticen los derechos de los trabajadores.

Con lo visto hasta aquí puede concluirse que en el caso sub lite se probaron los tres elementos configurativos de un contrato realidad, quedando demostrado que el Instituto de Desarrollo Urbano I.D.U evadió las obligaciones laborales respecto del demandante, pero ejerció las funciones propias de un empleador, mismas que además no fueron temporales ni excepcionales, pues se prolongaron por casi tres años. 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, en relación con la afirmación según la cual el demandante ejerció la profesión de abogado durante el término de vigencia del contrato la Sala advierte, que dicha situación no deslegitima la existencia del contrato realidad que aquí se probó, ni la posibilidad de que se condene al restablecimiento del derecho, por cuanto tal como se observa del material probatorio, la prestación del servicio por parte del demandante se dio en condiciones de calidad, cumpliendo así las obligaciones asignadas durante todos los periodos.

Ahora bien, en caso contrario lo único que daría lugar sería al ejercicio de las acciones disciplinarias en su contra, pero de ninguna manera podría afectar la protección de la figura del contrato laboral. En este orden, desvirtuadas tanto la autonomía e independencia en el desarrollo de las actividades, como la temporalidad que caracteriza un verdadero contrato de prestación de servicios, y probados los elementos de la relación laboral en el sub examine, esto es, la prestación personal del servicio de manera permanente, la remuneración y la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad, concluye la Sala que la entidad demandada utilizó equívocamente la figura contractual para encubrir la naturaleza real de la labor desempeñada, por lo que se configura en este caso el contrato realidad en aplicación de los principios constitucionales consagrados en los artículos 13 y 53, en tanto el demandante atendió funciones inherentes al servicio público a cargo del Instituto de Desarrollo Urbano. Ahora bien, de acuerdo a la sentencia del 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda de esta Corporación, se indicó sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo laboral.

Así las cosas, dado que en el presente asunto está probado que entre el demandante y el Instituto de Desarrollo Urbano IDU se configuró una relación laboral que se prolongó por tres años y en la que se evadieron las obligaciones laborales prestacionales 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto del señor Pedro Antonio Daza Vargas, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y con base en los argumentos expuestos en precedencia que evidencian la viabilidad de reconocer el reajuste salarial, ordenará pagar los valores que resulten de la diferencia entre lo que recibió por concepto de honorarios y lo que debió recibir en el periodo comprendidos entre el 8 de enero de 2013 y 30 de diciembre de 2016 […]” (Destacado fuera de texto).

De los apartes transcritos de la providencia objeto de tutela, se evidencia que al resolver el problema jurídico la autoridad judicial accionada, consideró que había lugar a acceder a las pretensiones formuladas por el señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues luego de efectuar el análisis de los elementos sustanciales de la relación laboral, logró inferir que el señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS i) prestó de manera personal sus servicios como abogado en la Subdirección Técnica Jurídica y de Ejecuciones Fiscales desde el 8 de enero de 2013 hasta el 30 de diciembre de 2016; ii) recibió una remuneración por el servicio prestado, pues se encontró probado el valor de los honorarios y la forma de pago con ocasión a los servicios prestados; y iii) existió subordinación, pues del material probatorio se infirió que las labores contratadas fueron desempeñadas en cumplimiento del horario establecido por la entidad, además, se evidenció que las actividades contratadas se ejecutaron en el área de los procesos de cobro coactivo las cuales no 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se desempeñaron de manera autónoma, pues el actor participó en reuniones lideradas por la coordinadora y por el supervisor quienes le impartieron órdenes y lineamientos de la dependencia para la proyección de los actos administrativos y la definición de trámites a priorizar.

Igualmente, concluyó que entre el IDU y el señor PEDRO ANTONIO DAZA VARGAS se configuró una relación laboral que se prolongó por tres (3) años en los que se evadieron las obligaciones laborales prestacionales. Así las cosas, la autoridad judicial accionada revocó la sentencia de primera instancia y ordenó pagar los valores que resulten de la diferencia entre lo que recibió por concepto de honorarios y lo que debió recibir en el período comprendido entre el 8 de enero de 2013 y 30 de diciembre de 2016.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que la SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” se pronunció frente a los aspectos que el actor alude como desconocidos, sin que se vislumbre que pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del principio de la autonomía judicial, por lo que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional.

Situación distinta es que el actor no comparta la tesis allí dispuesta, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, la SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN “B” decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y 34 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

En consecuencia, se modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se declarará improcedente la acción de tutela de la referencia por no cumplir el requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia impugnada y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por carecer del requisito general de la relevancia constitucional, por las razones 35 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-07025-01 Actor: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO DE BOGOTÁ-IDU Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de marzo de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Ausente con excusa GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.