w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.
Radicación: 18001233300020140019901 (0206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1. Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Cosa juzgada. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá el 20 de octubre de 2017, que negó las súplicas de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones La señora Leticia Ochoa Artunduaga, por intermedio de apoderado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3, requirió declarar la nulidad de la Resolución 2194 del 22 de febrero de 1 En adelante UGPP. 2 Folios 38 a 46 y reforma de la demanda a folios 11 y 112. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En adelante CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 2002, por medio de la cual, la Caja Nacional de Previsión 4, negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 15 de diciembre de 1999;
(ii) indexar las mesadas retroactivas; (iii) reconocer y pagar los reajustes a que haya lugar, así como también intereses moratorios sobre cada una de las mesadas pensionales; y (iv) pagar las costas y agencias en derecho. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda La señora Leticia Ochoa Artunduaga expuso que (i) nació el 22 de septiembre de 1940, y (ii) estuvo vinculada como docente del 1.º de febrero de 1965 al 30 de enero de 1966; del 1.º de septiembre de 1970 al 30 de diciembre de 1971; y desde el 21 de abril de 1982 al 19 de octubre de 2005, para un total de 23 años, 5 meses y 27 días.
Indicó que el 18 de diciembre de 2000 solicitó ante CAJANAL, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y le fue negada mediante la Resolución 2194 del 22 de febrero de 2002 por considerar que se trataba de una docente de carácter nacional, decisión que recurrida y resuelta mediante las Resoluciones 31503 del 7 de noviembre de 2002 y 4995 del 27 de agosto de 2003 que confirmaron la decisión. Señaló que, en consideración a lo anterior, la actora formuló Acción de Tutela con el fin de salvaguardar sus derechos fundamentales, y fue resuelta mediante providencia del 17 de septiembre de 2006 emitida por el Juzgado Penal del Circuito de Lérida, Tolima que ordenó a CAJANAL emitir el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia. 4 En adelante CAJANAL.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Mediante Resolución 58757 del 11 de septiembre de 2006, CAJANAL dio cumplimiento al fallo referido y, reconoció la pensión gracia con una mesada inicial de $535.918,63, efectiva a partir del 15 de diciembre de 1999.
Por medio de la Resolución RDP11882 del 12 de marzo de 2013, UGPP, declaró el decaimiento de la Resolución 58757 de 2006, por lo que la aquí accionante, tuvo que formular una nueva Acción de Tutela en contra de la UGPP, que le correspondió al Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá, quien, en providencia del 18 de febrero de 2013, ordenó a la UGPP proceder a incluirla en nómina.
Que mediante la Resolución RPD 033031 del 22 de julio de 2013 la UGPP, dio cumplimiento al fallo mencionado. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación La actora argumentó que los actos administrativos demandados negaron el derecho a la pensión gracia de la accionante por considerar que su labor como docente fue de carácter nacional, situación que vulnera el derecho a la igualdad, así como lo establecido en la Ley 114 de 1913, toda vez que en esta no se señaló que existía discriminación según el tipo de vinc ulación – nacional, territorial o departamental–.
Agregó que la pensión gracia tiene asidero en la falta de equivalencia entre los trabajadores del orden territorial con los del orden nacional, sin embargo, con posterioridad, se estableció un trato equitativo, lo cual se concretó con la expedición del Decreto 2277 de 1979 que puso en igualdad de condiciones a los maestros, ya fueran de primaria, secundaria, departamentales, nacionales territoriales, etc.; denominándolos educadores oficiales.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Señaló que con posterioridad se definió que la educación debía ser asumida por la Nación, quien asimiló a docentes nacionalizados, docentes a quienes se les cancelaba con dineros cuyo origen era la misma Nación, de modo que la distinción radicaba única mente en el nominador, pues se encontraban en las mismas condiciones de trabajo, jefe inmediato, labores, horarios, materias y pagos.
Indicó que con la Ley 60 de 1993, «se desprendieron a los docentes del orden nacional y se consignaron en los municipios y distritos, en las mismas condiciones que los territoriales o nacionalizados, y, como es el caso de mi mandante, tuvo que compartir con sus compañeros del orden territorial las mismas circunstancias materiales reales de trabajo […], pues nótese que se en cuentra laborando bajo las condiciones ya establecidas desde 1975.» Por lo anterior, solicita que se dé aplicación a la excepción de inconstitucionalidad toda vez que la situación frente a los docentes nacionales como la actora, no puede ser distinta, pue s se trata de una idéntica situación.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 5 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por considerar que, de acuerdo con las documentales allegadas en sede administrativa, no cumple con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y en ese orden, los actos administrativos demandados fueron expedidos conforme a derecho.
Propuso las siguientes excepciones (i) inexistencia de la obligación demandada; (ii) ausencia de vicios en el acto demandado; (iii) prescripción; y (iv) falta de legitimación en la causa por activa.
3. AUDIENCIA INICIAL 6 5 Folios 123 a 127. 6 Folios 177 a 181. CD allegado a folio 189. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 El Tribunal Administrativo del Caquetá, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial el 20 de octubre de 2017, oportunidad en la que fijó el problema jurídico en los siguientes términos: «Establecer si a la señora LETICIA OCHOA ARTUNDUAGA le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, de conformidad con la Ley 114 de 1913, Ley 116 de 1928 y Ley 37 de 1933.»
4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 7 El Tribunal Administrativo del Caquetá el 20 de octubre de 2017, negó las súplicas de la demanda y condenó a la demandante al pago de costas y agencias en derecho equivalente al 2% de las pretensiones de la demanda. Como fundamento de la decisión, analizó las vinculaciones de la accionante y concluyó que ésta prestó sus servicios en una entidad de carácter territorial por 2 años, 3 meses y 29 días, toda vez que, de acuerdo con las certificaciones allegadas, para el periodo comprendido entre el 21 de abril de 1982 en adelante, el carácter de la vinculación fue nacional y por tanto no pueden computarse a efectos de acreditar los 20 años de servicio requeridos para ser acreedora de la pensión gracia.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN 8 La señora Leticia Ochoa Artunduaga solicitó revocar la decisión, y en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, indicó que tratándose de la pensión gracia se exigen tres requisitos indispensables para su materialización como son (i) la edad; (ii) tiempo de servicio docente, y (iii) que hubiera prestado 7 Folios 199 a 203 y Vto 8 Folios 206 a 208.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 sus servicios en planteles del orden «municipal, distrital o departamental, por lo que, en este último de los casos se ha tomado como distintivo básico para definir la actuación, si el docente era llamado “nacional” o no.» En ese orden, reiteró los mismos argumentos expuestos como fundamentos de su demanda en cuanto a que solicita la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad toda vez que existió igualdad de condiciones laborales y en materia sala rial de los docentes sin importar si eran del orden territorial, nacionalizado o nacional.
Por lo anterior, la apelante no entiende cómo, a pesar de la misma expedición de la Constitución Política de 1991, se siga haciendo una discriminación o trato desigual entre aquellos que se encuentran en condiciones de igualdad a partir de la década de 1970, máxime que la actora «ejecutó sus labores en los mismos horarios, en el mismo establecimiento educativo, dictó su cátedra a los mismos estudiantes, recibiendo órdenes del mismo superior jerárquico, siendo sus compañeros los docentes del orden TERRITORIAL.
SIENDO LA ÚNICA DIFERENCIA EL NOMINADOR».
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante no se pronunció. 6.2 La entidad demandada 9 solicitó confirmar la decisión y negar las pretensiones de la demanda, toda vez que la señora Leticia Ochoa Artunduaga no cumplió con los requisitos exigidos para que le sea reconocida la prestación que reclama, pues, los tiempos laborados fueron del orden nacional y esa sola situación hace imposible el reconocimiento de conformidad con las normas que regulan la materia y la jurisprudencia emanada del Consejo de Estado. 9 Folios 256 a 259.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 El Ministerio Público guardó silencio según el informe secretarial obrante a folio 260. II. CONSIDERACIONES 2.1.
Cuestión previa La Sala advierte que obra memorial presentado por el apoderado de la entidad demandada del 20 de marzo de 2021 10 y del 8 de abril de 202211, en el que «Pone en conocimiento fallo penal» emitido por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en contra del juez que tuteló en 2004, de forma irregular y sin tener la competencia para ello, los derechos a la igualdad, debido proceso, petición, seguridad social y mínimo vital, invocados por múltiples docentes en contra de CAJANAL y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por el delito de prevaricato por acción. A efectos de contextualizar el mismo, realizó un recuento de los hechos relacionados con la accionante, que se resumen de la siguiente manera: 1.
La accionante, el 18 de diciembre de 2000, solicitó a la extinta CAJANAL, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución 02194 de 22 de febrero 2002, toda vez que la solicitante no acreditaba los requisitos para el reconocimiento de la prestación, decisión que fue confirmada por las Resoluciones 31503 de 7 de noviembre de 2002 y 04995 de 27 de agosto de 2003. 2.
Posteriormente, la actora, junto con 30 personas más, presentaron Acción de Tutela en la que pretendieron el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y que fue conocida por el Juzgado Penal del Circuito de Lérida, Tolima, quien, mediante fallo del 17 de agosto de 2006, ordenó amparar de manera transitoria los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, y en consecuencia, 10 Visible a índice 31 del aplicativo SAMAI. 11 Visible a índice 35 del aplicativo SAMAI.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a todos los peticionarios, haciendo la prevención de que debían acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a más tardar dentro del término de 4 meses contados a partir de la notificación del fallo de tutela, en atención a que el amparo de sus derechos vulnerados se había efectuado dentro del marco del mecanismo transitorio. 3.
CAJANAL a través de la Resolución 58757 del 1 de noviembre de 2006, dio cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Penal del Circuito de Lérida, y reconoció la pensión gracia a la señora Leticia Ochoa Artunduaga en cuantía de $538.918, efectiva a partir del 15 de diciembre de 1999 y «durante 4 meses más, contados a partir de la notificación del acto y con posterioridad, siempre y cuando se acredite el inicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.» 4.
La señora Leticia Ochoa Artunduaga, solicito nuevamente el reconocimiento de la pensión gracia el día 29 de agosto de 2011, la cual fue negada mediante Resolución UGM 055480 del 5 de septiembre de 2012. 5. La UGPP, a través de Resolución RDP 011882 de 12 de marzo de 2013, declaró el decaimiento de la Resolución 58757 del 1 de noviembre de 2006, en razón a que ésta no inició la acción judicial respectiva dentro del término ordenado, por lo que se ordenó excluirla de la nómina de pensionados. 6.
La entidad, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá, expidió la Resolución RDP 033031 de 22 de julio de 2013 a través de la cual revocó la Resolución RDP 11882 de 12 de marzo de 2013 y, en su lugar, ordenó incluirla en la nómina de pensionados. 7. La aquí accionante, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones 021104 del 22 de febrero de 2002, 31503 del 7 de noviembre de 2002 y 4995 del 27 de agosto de 2003, por medio de las cuales, CAJANAL negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo del Caquetá (radicado 180012333000201400199). 8.
El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia del 20 de octubre de 2017, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue recurrida por la accionante y corresponde a la presente causa. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 9.
De otro lado, la UGPP, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, en contra de la Resolución 58757 del 1 de noviembre de 2006, por medio de la cual, la entidad reconoció la pensión gracia a la accionante en cumplimiento a un fallo de tutela, así como de la Resolución RDP 033031 del 22 de julio de 2013, por medio de la cual se incluyó en nómina de pensionados a la demandante y a título de restablecimiento del derecho, el reintegro de los valores cancelados por concepto de mesadas pensionales, retroactivo, incrementos y demás conceptos derivados del reconocimiento pensional debidamente actualizados. 10.
El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia del 24 de enero de 2019 (radicado 180012333000201500011), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, decisión que fue recurrida por la señora Leticia Ochoa Artunduaga. 11. El Consejo de Estado en sentencia del 4 de febrero de 2021 12, modificó la sentencia recurrida en el sentido de ordenar, a favor de la UGPP, el reintegro de los dineros devengados por concepto de pensión gracia entre el 1.º de septiembre de 2013 y el 30 de diciembre de 2013, debidamente indexadas, en razón a que a la señora Leticia Ochoa, no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia toda vez que no cumple con los requisitos para esta y, confirmó en todo lo demás. Con base en lo anterior, esta Sala de Subsección considera que el estudio y posterior decisión debe centrarse en establecer si en el presente caso operó el fenómeno de la cosa juzgada. 2.2.
Marco normativo y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. El fenómeno jurídico de la cosa juzgada 13 La institución jurídica procesal de la cosa juzgada permite tener certeza sobre lo decidido judicialmente en un pleito, en el sentido 12 Radicado 18001233300020150001101 (1886-2019), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Análisis realizado en sentencia de 2 de abril de 2020, proferida por esta Subsección dentro del proceso radicado 15001-23-33-000-2013-00372- 01(2043-2015).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 de que no puede ser debatido el mismo asunto, reabriendo un nuevo proceso, cuando lo pretendido ya fue estudiado, se surtieron los actos procesales del caso y se dio solución al mismo.
En este sentido, su fin está dirigido a brindar seguridad jurídica y estabilidad en las sentencias, para que una vez estén ejecutoriadas, adquieran el carácter de inmutables, vinculantes, definitivas y coercitivas, siempre y cuando guarden protección y garantía de los derechos fundamentales. Igualmente, garantiza la confianza legítima sobre determinada materia ya juzgada, cuyos destinatarios son las partes en el proceso, terminando así, la disputa de manera definitiva, para que no se extienda en el tiempo de forma indefinida, razón por la cual, los efectos que imprime la cosa juzgada no habilitan al juez ni a las partes a pronunciarse o debatir en un nuevo proceso sobre la controversia litigiosa que ya ha sido objeto de decisión. En esta medida se han distinguido dos modalidades que son: - Cosa juzgada formal: Opera cuando el fallo quedó ejecutoriado, bien sea porque no se hizo uso de los recursos dentro del término estipulado en la ley o habiéndose ejercido estos fueron resueltos por la autoridad correspondiente, sin perjuicio de la posibilidad de interponer los recursos extraordinarios que proceden contra las providencias ya ejecutoriadas. - Cosa juzgada material: Hay lugar a ella cuando contra la sentencia feneció la facultad de usar algún recurso, en otras palabras, porque precluyó el término para interponer los recursos extraordinarios o porque fueron resueltos de forma desfavorable.
Por su parte, el tratadista Hernán Fabio López Blanco, refirió: «Cuando una sentencia queda ejecutoriada, esto es, vencen los términos de notificación sin que se interponga e n su contra recurso alguno, o cuando habiéndose interpuesto es resuelto, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada formal, es decir, dentro del mismo proceso no puede ser desconocido lo decidido en ella y debe ser cumplida la determinación; no obstante, mediante el empleo del recurso extraordinario de revisión o del de anulación si se trata de laudos arbitrales, es posible impugnar lo decidido, si se da alguna de las causales que lo permiten. […] Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Empero, cuando no existe posibilidad de impugnación, bien porque los términos para interponer el recurso extraordinario precluyeron, porque éste no es procedente, o porque se empleó y fue denegado, la sentencia hace tránsito a cosa juzgada material, donde el fallo se torna inexpugnable que, en estricto rigor, es la verdadera cosa juzgada porque la decisión se torna inatacable y fatalmente serán inmutables». 14 Ahora bien, el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 15 preceptúa los efectos de la cosa juzgada en el ámbito contencioso administrativo.
Se resalta que teniendo en cuenta lo indicado en la norma ut supra referenciada, en controversias en las cuales se discute la legalidad de un acto administrativo, la decisión que no accede a la nulidad solicitada genera cosa juzgada erga omnes solamente en lo atinente a la causa petendi. Aunque el artículo indicado en el párrafo anterior hace alusión a uno de los aspectos de la cosa juzgada, es necesario revisar el artículo 303 de la Ley 1564 de 2012, en virtud de la remisión que hace el artículo 306 del CPACA 16.
Dicha disposición precisó que existen tres requisitos que deben ser confrontados para analizar su existencia en el caso concreto, es decir, para que se configure la cosa juzgada, incumbe corroborar que en el nuevo proceso iniciado con posterioridad a una litis ya decidida se estructuren los siguientes presupuestos: I) Identidad de partes: En el sumario concurren las mismas partes que resultaron vinculadas y obligadas por la sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada. 14 López Blanco Hernán Fabio, Código General del Proceso, parte general.
Páginas 674-675.Dupre Editores Ltda., 2017. 15 «Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos ex puestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». 16 «Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 II) Identidad de objeto: Las pretensiones deprecadas en el nuevo proceso son idénticas a las que fueron reclamadas en el prime ro en donde se profirió la decisión 17.
III) Identidad de causa: Las razones, motivos y hechos que fueron fundamento de la primera acción son invocados nuevamente en una segunda demanda. Teniendo en cuenta lo anterior, los elementos para la determinación de la eficacia de la cosa juzgada se contraen a los sujetos que intervienen en el proceso, la cosa u objeto sobre el cual recaen las pretensiones de la demanda y la causa invocada para sustentar dichas pretensiones 18. 2.3.
Análisis de la Sala. A efectos de determinar si en este caso se produjo el fenómeno de la cosa juzgada, se verificarán los supuestos fácticos del caso que se encuentran acreditados conforme con el acervo probatorio, así: La señora Leticia Ochoa Artunduaga nació el 22 de septiembre de 194019, por tanto, el mismo día y mes de 1990 cumplió 50 años de edad.
Con el objeto de demostrar la prestación del servicio docente, allegó a este proceso los siguientes documentos: - Certificación emitida por la Gobernación del Caquetá del 30 de octubre de 1987 20, en la que asevera que la accionante prestó sus servicios como maestra a la entonces Intendencia Nacional del Caquetá así: 17 En la sentencia C-774-2001 con ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil se explicó que «igualmente se predica identidad so bre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente». 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 3 de marzo de 2016, expediente: 05001-23-33-000-2013-00323-01 (0578-2014) y auto del 15 de febrero de 2018 expediente: 25000-23-42-000-2013-01520-01 (3199-2015). 19 Copia de la cédula de ciudadanía visible en el folio 30. 20 Folio 23.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 • En la Escuela San Antonio del 1.º de febrero de 1965 al 30 de enero de 1966. • En la Escuela Costa Rica del 1 de septiembre de 1970 al 30 de diciembre de 1971. - Acta 086 del 23 de marzo de 1965 21, mediante la cual, la actora tomó posesión ante el Intendente Nacional del Caquetá, del cargo de «Maestra en la Escuela de San Antonio de Getuchá para el que ha sido nombrada por Decreto No. 040 de Febrero 19/65 […] con retroactividad al primero (1º) de Febrero de 1.965.» (sic) - Constancia emitida por la Secretaría de Educación de Florencia el 11 de marzo de 2014, señala que la accionante prestó sus servicios como docente de primaria en Educación Contratada como nacional en forma continua Por su parte, la entidad accionada allegó al proceso el expediente administrativo digital visible a folio 129, que contiene sendas 21 Folio 24.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 certificaciones emitidas por el Ministerio de Educación Nacional, así como por la Secretaría de Educación de Florencia, de diferentes fechas y que resultan coincidentes en afirmar que la naturaleza jurídica del vínculo correspondiente a los tiempos laborad os a partir de abril de 1982 fue nacional, pues fue nombrada mediante la Resolución 24605 del 6 de diciembre de 1982, emitida por el Ministerio de Educación Nacional.
Establecido lo anterior se examinará cada uno de los elementos que configuran la cosa juzgada, con el propósito de determinar si existe identidad en lo relativo a las partes, objeto y causa según lo preceptúa el artículo 303 de la Ley 1564 de 2012. De acuerdo con los hechos relacionados ut supra, puestos en consideración por parte de la entidad demandada, resulta evidente que la UGPP promovió un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, en contra de la señora Leticia Ochoa Artunduaga, el cual se procede a estudiar.
En efecto, consultada la sentencia proferida por esta Sala el 4 de febrero de 2021, se observa que, en dicha oportunidad, la entidad solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 58757 del 1.º de noviembre de 2006, emitida por CAJANAL, por medio de la cual ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Penal del Circuito de Lérida (Tolima); y la RDP 033031 del 22 de julio de 2013, por el cual, la UGPP ordenó la inclusión en nómina de pensionados a la demandante.
Los anteriores hechos resultan coincidentes con los relatados por la parte actora en su escrito de demanda. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Ahora bien, el Tribunal Administrativo del Caquetá 22, mediante sentencia proferida el 24 de enero de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: En torno a la relación laboral de la señora Leticia Ochoa Artunduaga, señaló que de acuerdo con los tiempos de servicio aportados y teniendo en cuenta que la pensión gracia fue concedida como una dádiva especial para los docentes del orden departamental, distrital y municipal, reglada por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, y 37 de 1933, en ninguna de ellas se establece que puedan computarse tiempos laborados en el orden nacional para efectos de su reconocimiento, como lo pretende hacer valer la parte demandada en lesividad, señora Leticia Ochoa Artunduaga, con el periodo que desempeñó entre el 15 de abril de 1982 y el 18 de octubre de 2005, al servicio de planteles del Ministerio de Educación Nacional.
En el mencionado fallo se indicó que, si bien laboró como docente territorial entre el 1.º de febrero de 1965 y el 30 de enero de 1966, y del 1.º de septiembre de 1970 al 30 de diciembre de 1971, la mayor parte del tiempo, es decir, de 1982 a 2005, fue reportado con vinculación nacional, tal y como lo soporta la documentación allegada al plenario, por lo que no le asiste el derecho a devengar la prestación que reclama.
Así, en cuanto al reintegro de los dineros percibidos con ocasión del reconocimiento pensional ordenado por vía de tutela, indicó que debía denegarse la pretensión al no haber desvirtuado la presunción de la buena fe. Finalmente ordenó compulsar copias al Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Disciplinaria del Tolima y a la Fiscalía General de 22 Expediente digital allegado por el Tribunal Administrativo del Caquetá (archivo 2015-00011-01.pdf, folios 136 a 157), conforme a lo ordenado en el auto de fecha 29 de junio de 2023, visible en la plataforma SAMAI a índice 52.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 la Nación, para que inicie las investigaciones disciplinarias y penales respectivas frente al funcionario judicial que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora Ochoa Artunduaga.
La UGPP recurrió la decisión en lo que tiene que ver con el reintegro de los dineros. Ahora bien, mediante sentencia del 4 de febrero de 2021, proferida por esta Corporación dentro del radicado 18001233300020150001101 (1886-19) esta Sala realizó el análisis pertinente, lo cual denota que se trata de los mismos tiempos de servicios y se trae a colación el acto administrativo ahora demandado como parte de los antecedentes que llevan a la demanda de lesividad.
En esa oportunidad esta Sala indicó lo siguiente: «[…] es preciso destacar que le asiste razón a la entidad cuando afirma que la docente actuó de mala fe, siendo improcedente la aplicación de la disposición prevista en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, como quiera que, además de lo anterior, está acreditado que la demandada aunque ya había obtenido un pronunciamiento en sede administrativa contenido en la Resolución 02194 de 22 de febrero de 2002, que denegó el reconocimiento de la pensión gracia, frente a la cual se abstuvo de iniciar cualquier acción ordinaria para controvertir su legalidad, de forma intencional y consciente presentó acción de tutela en un lugar diferente al de su domicilio y sin el lleno de los requisitos que prevé la ley, esto es, 20 años de servicio como docente departamental o nacionalizada. […] En razón de lo expuesto, se encuentra que se desconoció la línea jurisprudencial de esta Corporación sobre los requisitos para obtener el beneficio de la pensión gracia; […]» (subrayas fuera del texto original) De conformidad con lo descrito previamente, la Sala advierte lo siguiente: • Tanto en el proceso de lesividad como en el presente proceso, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 las partes que concurren son, la señora Leticia Ochoa Artunduaga y la UGPP, razón por la cual, es claro que existe identidad de las partes en ambos procesos contenciosos. • En cuanto a las pretensiones de las demandas, se observa que en ambas, aunque por diferente vía, lo que se procura, es definir si a la señora Leticia Ochoa Artunduaga, le asiste o no el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, de este modo, se estructura otro elemento de la cosa juzgada, esto es, la identidad de objeto. • Vale la pena resaltar que en ambos procesos fueron acreditados los siguientes tiempos de servicio: como docente territorial, entre el 1.º de febrero de 1965 y el 30 de enero de 1966, y del 1.º de septiembre de 1970 al 30 de diciembre de 1971; y bajo una vinculación de carácter nacional, entre el 21 de abril de 1982 hasta la fecha de retiro forzoso, el 19 de octubre de 2005.
Por lo expuesto, resulta evidente que, si bien los actos administrativos demandados no resultan coincidentes, ello no es óbice para afirmar que no hay lugar a la cosa juzgada, toda vez que resulta palmario para esta Sala que, en sede judicial se realizó un estudio a fondo de los requisitos para acceder a la pensión gracia y los tiempos acreditados en ambos casos fueron los mismos.
En ese orden, es claro que en dicha oportunidad la UGPP, luego de cumplir con la orden de acceder al reconocimiento de la prestación por vía de Acción de Tutela, e inconforme con la exigencia, solicitó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, declarar si había lugar o no a dicho reconocimiento prestacional, lo que, a la postre, se resolvió de forma negativa, en el sentido de declarar que la señora Leticia Ochoa Artunduaga no tenía derecho a la pensión gracia en tanto que no acreditó 20 años de servicio territorial o nacionalizado y, en consecuencia, ordenó reintegrar los dineros que Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 habían sido recibidos producto de la orden proferida en sede constitucional.
Por lo anteriormente expuesto, en esta oportunidad, se cumplen los presupuestos normativos y jurisprudenciales para declarar la excepción de cosa juzgada. 3. Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas a la parte vencida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- Revocar el ordinal primero de la sentencia del 20 de octubre de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Caquetá negó las súplicas de la demanda interpuesta por la señora Leticia Ochoa Artunduaga en contra de la Unidad Administra tiva Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 18001233300020140019901 (206-2018) Demandante: Leticia Ochoa Artunduaga w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 En su lugar, declarar, de oficio, la excepción de cosa juzgada, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia. SEGUNDO.- No condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo expuesto.
TERCERO. - Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado