CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Bogotá, D. C., seis (06) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 8 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 20). El señor Gabriel Arturo González Escobar, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Inaplicar “los siguientes preceptos jurídicos: i) Artículos 6 y 7 del Decreto 658 de 2008; ¡i) Articulo 4 del Decreto 722 de 2009; i) Articulo 8 del Decreto 1388 de 2010; iv) Articulo 8 del Decreto 1039 de 2011; v) Articulo 8 del Decreto 0874 de 2012; vi) Articulo 8 del Decreto 1024 de 2013; Articulo 8 del decreto 194 de 2014”. Se declare la nulidad de las Resoluciones (i) DESAJMZR 14-1122 del 5 de noviembre de 2014, “por medio de la cual se resuelve un Derecho de Petición”;
(ii) DESAJMZR 14-1219 de 27 de noviembre de ese año, “por medio de la cual se concede un recurso de Apelación”; y (iii) 4676 de 3 de agosto de 2015, “por medio de la cual se resuelve un Recurso de Apelación”. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) pagar “[…] la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de salario, bonificación por servicio, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, y demás emolumentos prestacionales desde el momento en que […] es Juez de la República de Colombia hasta que permanezca vinculada a la rama Judicial en dicho cargo, por tal motivo, deberá reliquidar teniendo en cuenta como base la totalidad de la remuneración básica mensual de cada año y los demás factores salariales, esto es sin deducir o descontar de esta remuneración el 30% o más - por la denominada "prima especial" de servicios”;
(ii) reintegrar las prestaciones sociales recibidas teniendo como base el 100% de la remuneración básica de cada año y demás factores salariales; (iii) sufragar “[…] la indexación monetaria de la mayor diferencia de los anteriores valores prestacionales y salariales re liquidados y dejados de percibir de forma continua según el índice de Precios al Consumidor […]”;
(iv) incluir en nómina y pagar “[…] la asignación básica mensual más la "prima especial" de servicios equivalente al treinta por ciento (30%) - o más-dejado de percibir […], el cual tendrá efectos directos y consustanciales en las vacaciones, prestaciones sociales (bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, y demás emolumentos prestacionales), Seguridad Social Integral (Salud, Pensión y riesgos laborales) y demás acreencias”;
(v) ajustar los valores solicitados de conformidad con lo previsto en el CPACA; (vi) condenar en costas y al pago de perjuicios que se ocasionen en el proceso a la demanda. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que labora al servicio de la Rama Judicial, desde el 8 de septiembre de 2004 hasta la fecha, en los siguientes cargos y períodos: Auxiliar judicial, en el Consejo Seccional de la Judicatura (Sala administrativa), desde el 8 de septiembre de 2004 hasta el 30 de septiembre de 2007.
Auxiliar judicial, en el Consejo Seccional de la Judicatura (Sala administrativa), desde el 1° de abril de 2008 hasta el 14 de diciembre de 2010. Juez municipal en el Juzgado 005 Promiscuo Municipal de La Dorada, entre el 15 de diciembre de 2010 y el 1° de mayo de 2013. Juez municipal en el Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Salamina, desde el 2 de mayo de 2013 a la fecha.
Afirma que “[d]esde 1993 la entidad demandada liquidó la prima de vacaciones, la prima de servicios, la prima de navidad, el auxilio de cesantías, la bonificación por servicios y demás emolumentos prestacionales, tomando como base salarial no el 100% de la remuneración mensual básica, sino el 70% de esta al deducirle el equivalente del 30% que consideraba como prima especial no salarial”.
Que “[l]as diferencias que se reclaman provienen, de una equivocada interpretación del artículo 2º y 14 de la ley 4º de 1992, que vulneraron derechos laborales […] a percibir una remuneración acorde con los lineamientos legales en la forma como lo ha dispuesto la Constitución Nacional y la ley, en relación con los criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos en igualdad de condiciones para todos aquellos que enlista el artículo 14 de la ley 4ª de 1992”.
Agrega que “[l]a forma como fueron liquidadas las prestaciones sociales […], vulnera el derecho constitucional de igualdad, al tiempo que desconoce los principios de progresividad y favorabilidad contenidos en convenciones internacionales impuestos por la O.I.T, Pacto internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, y el protocolo de San Salvador ambos ratificados por Colombia, disposiciones que integran el bloque de constitucionalidad, conforme lo señala el artículo 53 de la Constitución Nacional.
Se vulneran, también disposiciones legales, como aquellas que refiere al concepto de salario contenido en el artículo 127 del Código Sustantivo del trabajo”. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y concepto de violación. Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 2, 13, 25, 48, 53, 150, 215 (numeral 9) y 256 (numeral 7) de la Constitución Política de Colombia; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992;152 de la Ley 270 de 1996; 24, 32 y 35 del Decreto Ley 546 de 1971; 9 del Decreto 603 de 1977; 8 del Decreto Ley 244 de 1981; 2 del Decreto 1726 de 1973; 127 del Código Sustantivo del Trabajo; 6 y 7 del Decreto 658 de 2008; 4 del Decreto 722 de 2009; 8 del Decreto 1388 de 2010; 8 del Decreto 1039 de 2011; 8 del Decreto 874 de 2012; 8 del Decreto 1024 de 2013; 8 del Decreto 194 de 2014; y los convenios 87, 95, 98 100 y 111 de la OIT.
Que “[c]on la interpretación otorgada por la entidad se ha menoscabado los derechos adquiridos de los funcionarios de la rama judicial, toda vez que tuvieron una desmejora en los ingresos laborales en tanto que, a los demás empleados, a quienes no los cobija la prima especial, se les continuo pagando en su integridad el salario y prestaciones sociales, sin sufrir modificación o reducción”. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 114 a 117).
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y sobre los hechos afirma que algunos son ciertos y otros no. Dice que “[…] no es posible autorizar el reconocimiento y pago de las sumas reclamadas por la parte demandante, toda vez, que no se cuenta con sentencia judicial ejecutoriada dentro de un proceso que reconoce derechos de carácter particular, y por tanto con un respaldo presupuestal para ello”.
Que “[…] la misma Ley 4ª y su desarrollo normativo, [fue] la que de manera expresa determinó que la prima especial no tiene carácter salarial, de manera que excluyó la misma de la liquidación de los otros derechos laborales que conforman la remuneración de la parte demandante, tales como prima de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía, y bonificación por servicios prestados y de las prestaciones sociales, así como también para no tener en cuenta ese porcentaje en los aportes al sistema de seguridad social integral, facultad que desarrolló el Congreso de la República al amparo del principio de libre configuración normativa, de que trata el artículo 150-19 superior y que reitérese, su constitucionalidad fue declarada, por lo que sus efectos se imponen como obligatorios, tanto para la administración como para los Jueces de la República”.
Por último, propuso como excepciones; ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, cosa juzgada y prescripción trienal. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 174 a 187). El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, en providencia de 8 de octubre de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al considerar que “[…] conforme los antecedentes jurisprudenciales que demuestran que la prima de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial, habrá que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma al momento de liquidarse derechos laborales de los servidores mencionados en el régimen que nos ocupa, siendo del caso acceder a las pretensiones de la demanda, y con apoyo en lo señalado en el artículo 4º de la Constitución Nacional, ordenar la inaplicación por inconstitucionalidad de la norma que le sea contraria, en cuanto disponen que se considerará como prima sin carácter salarial el 30% del salario básico mensual de los servidores enlistados en estas disposiciones; sé dispondrá la nulidad de las Resolución DESAJMZR14-1122 de 05 de noviembre de 2014 y de la Resolución n° 4676 de 03 de agosto de 2015; dando lugar a la reliquidación del 30% con incidencia en las prestaciones sociales correspondientes, a partir del 01 de enero de 1993, teniendo en cuenta que la prima de servicios se debe entender como factor salarial, en tal virtud y al probarse que el demandante viene ocupando el cargo de Juez de la Republica, en la Rama Judicial desde el mes de diciembre de 2010, ya para efectos de esta reclamación, tal como se expresó en las pretensiones de la demanda por el periodo comprendido desde el 15 de diciembre de 2010 y hasta la presentación de esta demanda (14 de diciembre de 2015) Y conforme la actualización que se hiciera ha continuado laborando en dicho cargo hasta el mes de abril de 2018, inclusive; y en consecuencia, se ordenará la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la prima especial de servicios por los periodos antes mencionados y mientras ocupe el cargo de Juez de la República”.
A su vez determinó que no opera la prescripción trienal, toda vez que, de acuerdo con la sentencia de unificación de 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado, para los períodos 1993 al 2014 estaba dado la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes y por tanto no era dable predicar la exigibilidad de los derechos a reclamar. En cuanto a las demás excepciones propuestas por la entidad, declaró que no están llamadas a prosperar por haberse decantado como cierto el carácter salarial de la prima especial.
Finalmente condenó en costas y agencias en derecho a la demandada, conforme al Acuerdo PSAA16-10554 de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura. 1.7 Recurso de apelación (ff. 190 a 192). Inconforme con la anterior decisión, la parte accionada, formuló recurso de apelación, al estimar que “[…] la prima especial de servicios no se constituye como factor salarial para liquidar las cesantías, sino exclusivamente cuando se trate de pensión por vejez, invalidez total o parcial, en los términos del artículo 14 de la ley 4 de 1992, al respecto ha indicado Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda en sentencia del dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018).
Radicado 47001233100020110007202 (2107-2015)”. Asimismo, destaca que “[…] el ordenamiento jurídico que reglamenta las actuaciones concernientes a los empleados públicos no estatuyo norma que indique los elementos constitutivos de salario, pero no es válido aplicar el principio de analogía porque los servidores no se rigen por ese código, sino por el estatuto que los regule.
En ese orden de ideas, la prima solicitada se ajusta al requerimiento de ley estipulado en el artículo 123 constitucional, y no podría aplicarse tampoco principio de favorabilidad, porque no hay dudas respecto a la aplicación de las normas”. Por lo demás, solicita sean declaradas probadas las excepciones formuladas y se nieguen las pretensiones de la demanda.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 22 de febrero 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 2 de marzo de 2021, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 5 ibidem la demandada allegó alegatos de conclusión en el que reitera lo expresado en el escrito de apelación, y agrega que “[…] para el reconocimiento de la reliquidación de prestaciones y la prima especial adicional del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho, la de la vinculación al cargo de juez, prescripción que se interrumpe con la solicitud presentada ante la administración y hay lugar a reconocer los 3 últimos años anteriores a la petición” (ff. 228 a 230).
En cuanto al demandante y Ministerio Público, guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA. 3.2 Nota preliminar.
Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 problema jurídico.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el presente asunto se debe determinar si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del señor Gabriel Arturo González Escobar, teniendo en cuenta para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que debe afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor ilustración, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario demuestra los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Constancias salarial y laboral de 30 de octubre de 2014 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Manizales, que da fe de lo recibido por el señor González Escobar desde su vinculación con la Rama Judicial, asimismo, de los cargos ostentados por este, cuyo último ejercido que muestra es el de Juez municipal, en el Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Salamina, entre el 2 de mayo de 2013 hasta la fecha (ff. 50 a56).
Derecho de petición de 16 de octubre de 2014 (ff. 21 a 26), mediante el cual el actor solicitó el reconocimiento y pago del 30% de prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la consecuente reliquidación se sus prestaciones sociales. Resolución DESAJMZR14-1122 de 5 de noviembre de 2014 (f. 29), con la que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Manizales, negó lo solicitado por el demandante.
Recurso de apelación de 21 de noviembre de 2014, formulado por el demandante para que se revoque la decisión contenida en el acto administrativo descrito (ff. 30 a 37). Resolución DESAJMZR14-1219 de 27 de noviembre de 2014, que concede un recurso de apelación (f. 38). Resolución 4676 de 3 de agosto de 2015 expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que resolvió desfavorablemente el escrito de apelación, en el sentido de confirmar la decisión adoptada en la Resolución DESAJMZR14-1122, es decir, no acceder a la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante con inclusión del pago de la prima especial (ff. 40 a 49).
Conciliación extrajudicial de 28 de agosto de 2015 entre el accionante y la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (f. 77). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo. 3.6 De la aplicación de la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, se confirmará parcialmente la decisión adoptada por el a quo, habida cuenta que se encuentra probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales reclamados por la parte demandante, en razón a que como se observa, la petición inicial dirigida a obtener el reajuste de sus prestaciones sociales con inclusión del 30% de prima especial, data de 16 de octubre de 2014, es decir, resulta claro para la Sala la configuración del fenómeno jurídico de la prescripción de los períodos que anteceden al 16 de octubre de 2011, conforme a la regla contemplada en la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación. Así las cosas, se tiene que el actor se desempeña como servidor judicial desde el 15 de diciembre de 2010, para efectos de computar, como juez municipal en el Juzgado 005 Promiscuo Municipal de La Dorada y a la fecha, como juez municipal del Juzgado 002 Promiscuo Municipal de Salamina, por tanto, es beneficiario de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, pero como ya se dijo, solo es dable reconocer el pago de dicha prima desde el 16 de octubre de 2011 con el reconocimiento de la diferencia prestacional existida.
Po otra parte, de manera que habría de resolver los puntos esgrimido por la demandada en el recurso de apelación, es evidente que no es viable declarar prospera las demás excepciones propuestas, debido a que el actor es acreedor del 30% de la prima que reclama la cual ha sido erradamente liquidada, por lo cual se desvirtúa lo concerniente a tales excepciones de ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido.
Por otro lado, es menester pronunciarse sobre lo orden impuesta a la demandada respecto de la condena en costas y las agencias en derecho que corresponden a los gastos por concepto de representación judicial mediante apoderado dentro del proceso. Sobre el asunto, esta Sala de Conjueces estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no evaluó aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena, razón por la cual será revocado en numeral de la providencia que así lo decidió. De conformidad con todo lo expuesto, se procederá a confirmar parcialmente la sentencia de primera instancia, en el entendido de;
(i) declarar probado el fenómeno jurídico de la prescripción de los períodos anteriores al 16 de octubre de 2011, (ii) revocar la condena en costas y al pago de agencias en derecho a la demanda, y (iii) dejar incólume la orden de reconocer el derecho que tiene el demandante al pago del 30% de prima especial y las diferencias salariales acaecidas, en este punto, es indispensable aclarar que dicha prima no constituye factor de salario para la reliquidación de las prestaciones sociales como se manifestó en sentencia de unificación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confirmar de manera parcial la sentencia de 8 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por el señor Gabriel Arturo González Escobar contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 2º.
Declarar probada la excepción de prescripción trienal de los períodos que anteceden al 16 de octubre de 2011 de las acreencias laborales reclamadas por el señor Gabriel Arturo González Escobar, en aplicación de la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, Conjuez ponente: Carmen Anaya De Castellanos, expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02. 3º.
Revócase el numeral sexto que condenó en costas y al pago de agencias en derecho a la entidad accionada, de conformidad con lo indicado en la motivación. 4°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.