CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 25000-23-15-000-2024-00200-011 Actor: Rubén Alfredo Carvajal Riveira Accionada: Procuraduría General de la Nación Tema: Tutela contra decisiones disciplinarias que sancionaron a alcalde Derechos presuntamente vulnerados: Debido proceso e igualdad Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra el fallo de 1° de abril de 2024, emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B2, que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a las decisiones disciplinarias objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela para discutir actos administrativos y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.

La demanda de tutela. El señor Rubén Alfredo Carvajal Riveira, quien actúa en nombre propio, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, presuntamente vulnerados por la Procuraduría General de la Nación. Por consiguiente, solicitó: […] Ordenar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la NULIDAD de todos los efectos de los siguientes actos 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 M. P. José Rodrigo Romero Romero.

Acción de tutela 25000-23-15-000-2024-00200-01 Actor: Rubén Alfredo Carvajal Riveira 2 administrativos:  Fallo disciplinario de primera instancia proferido el 26 de octubre de 2011 por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, bajo el radicado IUS-2010-101310/IUCD- 2010-651-280139, proveído en el cual se [le] sancionó con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de once (11) años, […] por conductas endilgadas en su condición de alcalde del municipio de Valledupar Cesar.  Fallo disciplinario de segunda instancia proferido el 19 de noviembre de 2015 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, bajo el radicado IUS-2010-101310/IUC D- 2010-651-280139, proveído en el cual resolvieron absolver[lo] por el tercer cargo […] y ratificar los otros dos cargos, por lo que se mantuvo invariada la sanción de inhabilidad de once (11) años inicialmente impuesta por conductas endilgadas en su condición de alcalde del municipio de Valledupar Cesar.

Hechos. El tutelante aduce que el 28 de octubre de 2007 fue elegido popularmente como alcalde de Valledupar (Cesar), para el período constitucional 2008-2011, cargo en el cual se posesionó el 1° de enero de 2008 y en virtud del cual fue sancionado disciplinariamente por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, mediante fallo de 26 de octubre de 2011, con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de once (11) años, decisión que fue confirmada el 19 de noviembre de 2015 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. Sostiene que las providencias censuradas desconocieron, entre otros, el fallo del Consejo de Estado del 15 de noviembre de 20173, con la que decidió el proceso en el que se discutió la destitución del hoy presidente de la República Gustavo Petro Urrego, en la que se concluyó que autoridades administrativas, como la Procuraduría General de la Nación, carecen de competencia para destituir o suspender provisionalmente a servidores públicos de elección popular. 3 Expediente 11001-03-25-000-2014-00360-00, C. P. César Palomino Cortés. Acción de tutela 25000-23-15-000-2024-00200-01 Actor: Rubén Alfredo Carvajal Riveira 3 1.2 Contestación de la acción. 1.2.1 Procuraduría General de la Nación. Expone que: (i) «desde la expedición de la Constitución de 1991 a la fecha ha tenido la competencia para imponer sanciones a los servidores públicos de elección popular»;

(ii) «[e]l estándar internacional, específicamente después de la sentencia del 8 de julio de 2020, fue armonizado por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 de 2023, al indicar que las sanciones que se impongan a servidores públicos de elección popular solo pueden ser efectivas una vez la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerza un control integral y automático de la actuación disciplinaria -reserva judicial; y (iii) «[l]os procesos disciplinarios fallados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2094 de 2021, deben ser analizados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo con fundamento en el precedente constitucional vigente al momento en que aquellos se profirieron, en lo que hace a la competencia del órgano de control para ejercer su potestad disciplinaria contra servidores electos popularmente, es decir, de conformidad con los artículos 277 y 278 de la Constitución Política y los pronunciamientos de la Corte Constitucional». 1.3 Providencia impugnada.

Mediante fallo de 1° de abril de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B declaró improcedente este trámite, al considerar que no cumple el requisito de subsidiariedad, comoquiera que «la tutela no es el mecanismo procedente para […] ordenar la nulidad de los […] fallos proferidos el 26 de octubre de 2011 por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal en el proceso disciplinario IUS-2010-101310/IUC D-2010-651-280139 y el 19 de noviembre de 2015 por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación […] y, en consecuencia, eliminar de la base de datos los registros de sanción, toda vez que el demandante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.C.A.».

Asimismo, sostuvo que el presente asunto no satisface el presupuesto de la inmediatez, puesto que «desde que fueron proferidos los actos a través de los cuales se […] sancionó [al actor] han transcurrido más de 8 años». Acción de tutela 25000-23-15-000-2024-00200-01 Actor: Rubén Alfredo Carvajal Riveira 4 1.4 La impugnación. Inconforme con la anterior decisión, el tutelante la impugnó, para cuyo propósito reiteró los argumentos expuestos en la solicitud de amparo y agregó que, «[n]o […] cuenta con otro mecanismo de defensa judicial por el tiempo trascurrido, quedando la acción de tutela al causarse un perjuicio irremediable al estar sancionado y registrado en antecedentes disciplinarios[,] lo que conlleva NO poder acceder a cargos públicos y de elección popular, contraviniendo soportes legales, convencionales y jurisprudenciales» y, en cuanto a la inmediatez, sostuvo que «la […] Corte Constitucional señala que la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad, la cual puede solicitarse en cualquier momento».

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 324 del Decreto ley 2591 de 19915 y 256 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 20197 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema Jurídico. 4 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente». 5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 6 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 7 Por medio del cual se expide «el reglamento interno del Consejo de Estado».

Acción de tutela 25000-23-15-000-2024-00200-01 Actor: Rubén Alfredo Carvajal Riveira 5 Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que puedan comportar las decisiones disciplinarias emitidas el 26 de octubre de 2011 y el 19 de noviembre de 2015, por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente, a través de las cuales el tutelante fue sancionado con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de once (11) años, por conductas endilgadas en su condición de alcalde del municipio de Valledupar (Cesar); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela.

El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional8 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses. 8 Corte Constitucional, T-480 de 2011, entre otras.

Acción de tutela 25000-23-15-000-2024-00200-01 Actor: Rubén Alfredo Carvajal Riveira 6 De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular9.

Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.

En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.

Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: «(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;

(iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna»10. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente11. 9 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022.

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 11 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. Acción de tutela 25000-23-15-000-2024-00200-01 Actor: Rubén Alfredo Carvajal Riveira 7 Asimismo, la jurisprudencia constitucional12 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 2.5 Solución al caso concreto.

En el asunto sub judice la Sala evidencia que el actor reprocha las decisiones disciplinarias emitidas el 26 de octubre de 2011 y el 19 de noviembre de 2015, por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal y la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente, a través de las cuales el tutelante fue sancionado con destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de once (11) años, por conductas endilgadas en su condición de alcalde del municipio de Valledupar (Cesar), porque, entre otros aspectos, desconocieron la postura jurisprudencial del Consejo de Estado, según la cual la Procuraduría General de la Nación carece de competencia para destituir o suspender provisionalmente a servidores públicos de elección popular.

En ese orden de ideas, resulta oportuno anotar que la jurisprudencia constitucional13 ha indicado que la acción de amparo resulta improcedente para controvertir actos administrativos definitivos, por cuanto el marco jurídico consagra otros mecanismos judiciales para debatir su presunción de legalidad, que son los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que se acredita la configuración de un perjuicio irremediable, pues de acontecer, el amparo constitucional es el instrumento adecuado para adoptar medidas urgentes en aras de evitarlo.

Con base en lo anotado en precedencia, se concluye que la acción de tutela de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, por 12 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. 13 Sentencia SU-712 de 2013, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. Acción de tutela 25000-23-15-000-2024-00200-01 Actor: Rubén Alfredo Carvajal Riveira 8 cuanto el demandante, tenía a su disposición otro mecanismo de defensa (nulidad y restablecimiento del derecho) para controvertir las decisiones de carácter definitivo que aquí ataca.

Así las cosas, se advierte que la tutela no se instituyó como un mecanismo alternativo o una instancia adicional para atender cuestiones que deben ser dirimidas al interior de otras diligencias judiciales o administrativas. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial»14.

Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción, lo cual, se reitera, en este caso no ocurrió. Además, en este punto la Sala destaca que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto, situación que impide asumir que los medios ordinarios de defensa resultan ineficaces para proteger las prerrogativas del demandante y evitar un daño inminente.

Por otra parte, se advierte que, aunque no se aportaron al expediente las determinaciones con las que fue sancionado disciplinariamente el accionante y que ahora reprocha, en sus pretensiones afirma que fueron emitidas el 26 de octubre de 2011 y 19 de noviembre de 2015, es decir, hace más de 8 años, desde que instauró la acción de tutela de la referencia (13 de marzo de 2024), razón por la cual se concluye que tampoco satisface el requisito de procedibilidad de la inmediatez.

III. DECISIÓN 14 Artículo 86 de la Carta Política. Acción de tutela 25000-23-15-000-2024-00200-01 Actor: Rubén Alfredo Carvajal Riveira 9 En virtud de lo expuesto, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para la procedencia del amparo constitucional, razón por la cual se impone confirmar la sentencia impugnada, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

CONFIRMAR la sentencia de 1° de abril de 2024, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia. 2º.

NOTIFÍQUESE este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.

COMUNÍQUESE la presente decisión a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

(Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) Con Aclaración de Voto CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR