CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas Bogotá D.C, cuatro (4) de mayo de dos mil veintidós (2022) Número de radicación: 110010306000202200003900 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Asunto: Autoridad competente para resolver de fondo, solicitud de reconocimiento y pago de pensión de vejez. Régimen de transición en pensiones. Reglas de competencia entre la UGPP y Colpensiones cuando se produjo la supresión y liquidación de Cajanal. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura, identificado con cédula de ciudadanía núm. 11.791.093 de Bajo Baudó (Chocó), nació el 24 de diciembre de 1958 y actualmente cuenta con 63 años2. 2. De conformidad con los documentos que obran en el expediente, el señor Claro Ruíz prestó sus servicios laborales y cotizó para pensión, en las siguientes entidades y durante los siguientes periodos3: En el sector Público • Secretaría de Salud (Chocó): 1Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2Folio 1, Carpeta 5, Expediente Digital. 3 Folios 11 a 39, Carpeta 5, Expediente Digital Número único de radicación: 11001030600020220003900 → Desde el 1º de agosto de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1980. • Hospital Julio Figueroa (Chocó): → Desde el 1º de enero de 1981 hasta el 30 de diciembre de 2007. • Empresa Social del Estado Salud (Chocó): → Desde el 1º de enero de 2008 hasta el 30 de junio de 2009.
Durante este tiempo efectuó aportes para pensión a Cajanal. • Empresa Social del Estado Salud (Chocó) → Desde el 1º de julio de 2009 hasta el 30 de diciembre de 2009. • Empresa Social del Estado Salud (Chocó) → Desde el 1º de julio de 2010 hasta el 30 de diciembre de 2010. Durante el periodo del 1º de julio de 2009 al 30 de diciembre de 2010, efectuó sus aportes al Instituto de Seguro Social (ISS).
Cotizaciones como trabajador independiente. • Privados ISS: → Desde el 1º de mayo de 2014 hasta el 30 de diciembre de 2014. • Privados ISS: → Desde el 1º de mayo de 2015 hasta el 30 de diciembre de 2015. Durante este tiempo efectuó aportes para pensión al ISS/Colpensiones. 3. El 16 de febrero de 2021, el señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de una pensión de vejez.
Número único de radicación: 11001030600020220003900 4. Mediante Resolución SUB 131874 de 2 de junio de 2021, Colpensiones resolvió declarar su falta de competencia para resolver la solicitud pensional por considerar que4: [ ] el interesado acredita tiempos en OTRAS CAJAS generando un total de 10.410 días laborados, correspondientes a 1.593 semanas.
Aunado a lo anterior, se puede establecer que el señor RUIZ BUENAVENTURA JESÚS CLARO, no cumple con el requisito de cotizaciones mínimo de seis años continuos o discontinuos a COLPENSIONES, ya que solo cuenta con 2 años y además, la entidad a la cual se efectuaron el mayor tiempo de aportes fue a la CAJA NACIONAL hoy UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES- UGPP Por lo anterior, esta entidad declara la falta de competencia para resolver la solicitud de pensión de VEJEZ, solicitada por el señor RUIZ BUENAVENTURA JESÚS CLARO […] 5.
El 10 de septiembre de 2021, el señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de vejez. 6. Mediante Auto ADP00000003 del 3 de enero de 2022, la UGPP indicó al peticionario que5: [s]e presentará un conflicto negativo de competencias entre Colpensiones y esta unidad, respecto a quien debe conocer de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez. […] 7.
Finalmente, tanto la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP6 la UGPP como Colpensiones se declararon no competentes para analizar de fondo la solicitud de pensión del señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura. La UGPP, en oficio del 18 de febrero de 2022, planteó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el presente conflicto de competencias administrativas y remitió la actuación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 20117. 4 Folios 6 a 10, Carpeta 10, Expediente Digital. 5 Folios 3 a 5, Carpeta 10, Expediente Digital 6 De ahora en adelante UGPP 7 Folios 1 a 5, Carpeta 4, Expediente Digital.
Número único de radicación: 11001030600020220003900 II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.8 Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 20119.
Obra constancia que se informó sobre el presente conflicto a la UGPP, a Colpensiones y al señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura10. Obra también informe secretarial del 8 de marzo de 2022, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, a través de correo electrónico, que en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 202011, se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.
Obra además constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la UGPP allegó alegatos12. En relación con Colpensiones se tomarán los argumentos expuestos que obran dentro del expediente, puesto que no allegó alegatos13. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Colpensiones Aunque Colpensiones no se pronunció dentro del trámite del conflicto, se tomarán los argumentos expuestos en la Resolución SUB 131874 del 2 de junio de 202114, que dio origen al mismo. 8 Folio 1, Carpeta 1, Expediente Digital. 9 Folio 1, Carpeta 15, Expediente Digital. 10 Folios 1 a 2, Carpeta 3, Expediente Digital. 11 A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC). 12 Folio 1, Carpeta 15, Expediente digital. 13 Informe secretarial del expediente digital.
Número único de radicación: 11001030600020220003900 La subdirectora de determinación IX de Colpensiones sostiene que la competencia frente a la solicitud de reconocimiento pensional es de la UGPP, para lo cual indicó que: [ ] Si el afiliado adquirió el derecho a la pensión de Jubilación por aportes y reunía en CAJANAL ElCE el mayor tiempo aportó (sic), cuando en la última entidad de previsión o seguridad social no reunía un mínimo de seis años de cotizaciones o aportes. […].
Conforme a lo anterior, Colpensiones señala que el señor Ruíz Buenaventura realizó cotizaciones por dos años con esa administradora de pensiones y, en consecuencia, no cumple con el requisito de cotizaciones mínimo de seis años continuos o discontinuos establecido por el 7 de la Ley 71 de 1988 y reglamentado por el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994.
Por lo anterior, afirmó que la UGPP es la autoridad competente para resolver la petición del señor Jesús Claro Ruíz, en atención a que Cajanal fue la autoridad a la cual realizó el mayor tiempo de aportes. 2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Mediante escrito del 4 de marzo de 202215, el subdirector de la Defensa Jurídica Pensional de la UGPP realiza un análisis del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 con el fin de determinar si el solicitante se encuentra inmerso en el régimen de transición. Agrega que, de acuerdo con lo señalado en esta norma, se tiene que las personas que, al entrar a regir el Sistema General de Pensiones a nivel territorial, es decir el 30 de junio de 1995, cuenten con 15 años o más de servicio o tengan 40 años de edad, para los hombres, son beneficiarios del régimen de transición. En este orden de ideas, la UGPP aclara que el peticionario, al 30 de junio de 1995, acredita 14 años y 11 meses de servicio y 36 años de edad, razón por la cual no se encuentra inmerso en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por ende, considera que la prestación debe analizarse a la luz de lo establecido en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003.
El jefe de la oficina asesora jurídica de la UGPP insiste en la falta de competencia de esa Unidad para proceder al estudio de fondo de la solicitud de reconocimiento y pago de pensión del señor Ruíz Buenaventura. 14 Folio 6 a 10, Carpeta 10, Expediente digital. 15 Folio 1 a 7, Carpeta 14, Expediente Digital. Número único de radicación: 11001030600020220003900 Precisa que el solicitante actualmente cuenta con 62 años de edad y más de 1.300 semanas cotizadas, haciendo énfasis en que esos requisitos los cumple estando afiliado a Colpensiones, motivo por el cual considera no es de su competencia, y señala que en providencia del 16 de agosto de 2013 la Sala de Consulta y Servicio Civil estableció la siguiente regla de competencia entre Colpensiones y la UGPP: [ ] En consecuencia, será competencia de COLPENSIONES, el reconocimiento pensional cuando: 1.
Afiliado que tiene 20 años de servicios cotizados con la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal, pero cumple el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando con el ISS. (Traslado masivo al ISS) […] Bajo estos postulados normativos y jurisprudenciales la UGPP considera que la entidad encargada de hacer el estudio para el reconocimiento de la pensión del señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura es la Administradora Colombiana de Pensiones, ya que cotizando al ISS, hoy Colpensiones, el solicitante reúne el requisito de la edad, con posterioridad al 30 de junio de 2009.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas a. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2011, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Número único de radicación: 11001030600020220003900 De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10° del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia de los antecedentes en el presente asunto: i) el conflicto de competencias involucra a dos autoridades del orden nacional: Colpensiones y la UGPP, ii) el asunto discutido es de naturaleza administrativa y iii) versa sobre un punto particular y concreto, que consiste en la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez del señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura.
Se concluye que la Sala es competente para dirimir el conflicto. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»16. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y 16 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.
Número único de radicación: 11001030600020220003900 decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
La interpretación armónica de los artículos 2º 17 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico En el presente caso la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez presentada por el señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura, dado que tanto Colpensiones como la UGPP se han declarado sin competencia para tal efecto. 17 «Artículo 2.
Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».
Número único de radicación: 11001030600020220003900 Colpensiones manifestó que de acuerdo con lo dispuesto en la circular interna núm. 23 de 2017 no es competente para decidir sobre la petición pensional del señor Ruíz Buenaventura, toda vez que no cumple con el mínimo de seis años continuos o discontinuos cotizados a esa administradora de pensiones, y, además, la entidad a la cual realizó el mayor tiempo de aportes fue Cajanal, hoy UGPP.
Por otro lado, la UGPP no aceptó su competencia para estudiar la solicitud pensional por considerar que el peticionario, no cumplió con los requisitos del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual, contrario a lo argumentado por Colpensiones, no le es aplicable la pensión de jubilación por aportes contemplada en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 y reglamentada en el artículo 10 del Decreto 2709 de 1994.
En consecuencia, para efectos de resolver el problema jurídico la Sala analizará los siguientes temas: i) el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. Reiteración; ii) liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Reiteración; y iii) el caso concreto. 5. Análisis del conflicto planteado 5.1. Régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. Reiteración18 El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 señaló los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición, así: Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.
La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […] (Subrayas fuera del texto). 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 9 de febrero de 2022 con radicado núm. 11001030600020210017700. Número único de radicación: 11001030600020220003900 De la norma antes transcrita se puede concluir que para ser sujeto del régimen de transición pensional de la Ley 100 de 1993 se requiere haber cumplido, a la entrada en vigencia de la referida ley, uno de los dos requisitos allí enunciados: a) la edad, que para el caso de las mujeres debe ser de 35 años o más y para el de los hombres, 40 años o más; o, b) 15 años o más de tiempo de servicio cotizados.
Se precisa que, el Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 entró en vigencia el 1º de abril de 1994 para el nivel nacional y, a nivel territorial, en la fecha que haya determinado la autoridad gubernamental competente y a más tardar el 30 de junio de 199519. Por su parte, el Acto Legislativo 01 de 2005, «por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política», en su parágrafo 4º transitorio, puso un límite temporal a la aplicación del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, de la siguiente manera: Parágrafo transitorio 4º.
El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.
Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen. Como se observa, la norma mencionada estableció dos condiciones para que pudiera seguirse aplicando el régimen de transición más allá del 31 de julio de 2010: i) que el beneficiario hubiera cotizado al menos 750 semanas o tuviera el tiempo de servicios equivalente en la fecha de entrada en vigencia del referido acto legislativo (25 de julio de 2005), y ii) que adquiriera el derecho a la pensión, conforme a las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 que le fueran aplicables, antes del 31 de diciembre de 201420. 19 Ley 100 de 1993 «Artículo 151.
Vigencia del sistema general de pensiones. El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a partir de la vigencia de la misma. // PARAGRAFO.
El sistema general de pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental». 20 Así lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto núm. 2194 de 2013. Número único de radicación: 11001030600020220003900 La importancia de analizar el régimen de transición y determinar si resulta aplicable en cierto caso, radica en que quienes resulten beneficiados con el mismo adquieren el derecho a la pensión cuando cumplan con las exigencias establecidas en las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 que les fueran aplicables, esto es, respecto de los servidores públicos, la Ley 33 de 1985, si no tenían régimen especial, y la Ley 71 de 1988 para quienes necesitaran sumar tiempos y cotizaciones en los sectores público y privado para consolidar su derecho pensional.
Como lo ha reiterado la Sala21, la Ley 33 de 1985 era el régimen general de los empleados públicos en materia pensional, cuando entró a regir la Ley 100 de 1993; y la Ley 71 de 1988 había permitido que los tiempos servidos en el sector público y los tiempos cotizados al ISS por vinculaciones con el sector privado, pudieran ser sumados para reunir el requisito de tiempo cuando fuere necesario. 5.2.
La liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración22 La Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) fue creada por la Ley 6ª de 194523, como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de «los empleados y obreros nacionales de carácter permanente»24.
Esta entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 199825, y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…] con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º, ibídem). 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 12 de diciembre de 2019 con radicado núm. 11001030600020190019700. Decisión del 24 de febrero de 2020 con radicado núm. 11001030600020190019800. 22Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 9 de febrero de 2022 con radicado núm. 11001030600020210017700. 23 Ley 6ª de 1945 (febrero 19) «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 24 Ley 6ª de 1945.
Artículo 17. 25 Ley 490 de 1998 (diciembre 30) «Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones.» Número único de radicación: 11001030600020220003900 Sin embargo, dado que las evaluaciones de la gestión administrativa de esta entidad, evidenciaron que no había logrado superar los problemas estructurales que afectaban la prestación eficaz y eficiente del servicio público de la seguridad social en pensiones, y que generaban contingencias fiscales para la Nación, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE), mediante el Decreto 2196 de 200926, por lo que la entidad cesó sus funciones a partir del 12 de junio de 2009 (fecha de entrada en vigencia del Decreto en mención) y su liquidación concluyó el 12 de junio de 201327.
No obstante, el inciso segundo del artículo 3º del Decreto 2196 de 2009 dispuso: En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente, Cajanal EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. (Subraya la Sala) Por su parte, el artículo 4º del Decreto 2196 de 2009 estableció: La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente 26 Decreto 2196 de 2009 (junio 12) «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones».
Artículo 1. Supresión y liquidación. Suprímase la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE, creada por la Ley 6ª de 1945 y transformada en empresa industrial y comercial del Estado, descentralizada de la rama ejecutiva del orden nacional, mediante la Ley 490 de 1998, vinculada al Ministerio de la Protección Social. Para todos los efectos utilizará la denominación «Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE en Liquidación. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicha entidad entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de dos (2) años, que podrá ser prorrogado por el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo debidamente motivado.» 27 Resolución No. 4911 de 2013 (Junio 11), «Por medio de la cual se declara terminado el proceso de liquidación de Cajanal EICE en Liquidación.» Artículo 1°. «Declarar la terminación del proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación a partir de las cero horas del día 12 de junio de 2013.» Número único de radicación: 11001030600020220003900 decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […] Ahora bien, la UGPP se creó mediante la Ley 1151 de 200728 «Plan Nacional de Desarrollo (2006-2010)» en cuyo artículo 156 dispuso que la misma nacería a la vida jurídica como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, para: […] i) El reconocimiento de derechos pensionales […] causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. […] Lo que significó, que parte de los asuntos que habían sido encomendados a Cajanal pasaron a estar a cargo de la UGPP.
En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 169 de 200829, el cual estableció en su artículo 1º como función de la UGPP, la siguiente: […] El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. (Resalta la Sala). Se tiene entonces que, con base en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, la UGPP es la entidad competente para reconocer: 28 Ley 1151 de 2007 (julio 24), «por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». 29 Decreto 169 de 2008 (enero 23), «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social».
Número único de radicación: 11001030600020220003900 i) los derechos pensionales «causados» antes de la cesación de actividades de las administradoras exclusivas de servidores públicos; ii) los derechos de los servidores públicos que cumplieron el tiempo de servicio requerido por el régimen que les fuera aplicable, y, sin cumplir la edad, se desafiliaron del régimen de Prima Media con Prestación Definida, antes de la cesación de actividades de la respectiva administradora30.
Ahora bien, en el caso de Cajanal, la UGPP cuenta con plenas facultades para reconocer y administrar los derechos pensionales que sus afiliados cotizantes hubieran causado hasta la fecha en que se hizo efectivo el traslado masivo de dichos afiliados al ISS, el cual, en los términos de los artículos 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009, debe ser entre el 12 de junio y el 12 de julio de 2009.
Entonces, en cada caso concreto, habrá de determinarse la fecha en que dicho traslado fue efectivo para el interesado, y su derecho quedará a cargo de la UGPP cuando el peticionario haya cumplido el derecho a la pensión antes de trasladarse al ISS y máximo hasta el 12 de julio de 2009 (fecha máxima prevista por la ley para el traslado máximo). 5.3.
El Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). Reiteración El Sistema General de Pensiones organizado por la Ley 100 de 199331 regula el régimen de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual con solidaridad. Para la administración del régimen de prima media con prestación definida, el artículo 52 de la Ley 100 estableció la competencia general del ISS y ordenó que las cajas, fondos o entidades de seguridad social del sector público continuarían 30 Asimismo, el artículo 2º del Decreto 575 de 2013 sobre la estructura y funciones de la UGPP, dispone: Objeto.
En los términos establecidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el decreto Ley 169 de 2008, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP tiene por objeto reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional o de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando. […] (Subraya de la Sala). 31 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «[P]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».
Número único de radicación: 11001030600020220003900 administrando dicho régimen «respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan», sin perjuicio de que sus afiliados se acogieran a alguno de los regímenes regulados en la misma ley32. En armonía con el artículo 52 en cita, el artículo 129 de la misma Ley 100 prohibió, a partir de su vigencia, la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social, nacionales y territoriales, distintas a las que se constituyeran como empresas promotoras o prestadoras de servicios de salud.
La supresión del ISS se contempló en el artículo 155 de la Ley 1151 de 200733, disposición que, además, creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) como la entidad pública administradora del régimen de prima media con prestación definida: Artículo 155. De la Institucionalidad de la Seguridad Social y la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el 32 Ley 100 de 1993, artículo 52. «Entidades administradoras. El régimen solidario de Prima Media con Prestación Definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. / Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley. / Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria». 33 Ley 1151 de 2007 (julio 24), «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010».
Número único de radicación: 11001030600020220003900 Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.
En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones […]. El Decreto 2011 de 201234 reglamentó la entrada en operación de Colpensiones y le fijó sus funciones y operaciones así: Artículo 1°. Inicio de Operaciones. A partir de la fecha de publicación del presente decreto, la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones inicia operaciones como administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida.
Artículo 2°. Continuidad en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida de los Afiliados y Pensionados en Colpensiones. Los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), mantendrán su condición en la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, así como los derechos y obligaciones que tienen en el mismo régimen, sin que ello implique una selección o traslado de régimen del Sistema General de Pensiones.
Los afiliados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida administrado por la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, mantendrán su condición, derechos y obligaciones que tienen, en el mismo régimen administrado por Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, sin que ello implique una selección o traslado de régimen de Sistema General de Pensiones.
Para estos efectos, el traslado de la información de cada uno de los afiliados y pensionados del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, se hará observando la debida reserva y confidencialidad, y no requerirá de autorización alguna del afiliado o pensionado, teniendo en cuenta que su transferencia opera como consecuencia de lo establecido en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007.
Artículo 3°. Operaciones de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 34 Decreto 2011 de 2012 (septiembre 28), «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones». «Artículo 9°.
Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias». El Decreto en cita fue publicado en el Diario Oficial No. 48567 de septiembre 28 de 2012. Número único de radicación: 11001030600020220003900 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. […] 3.
Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. Con base en las normas precedentes, la Sala ha concluido en diversos pronunciamientos que: i. Colpensiones empezó a operar el 28 de septiembre de 2012, fecha de publicación en el diario oficial del Decreto 2011 de 2012. ii.
Los afiliados y pensionados del ISS pasaron a Colpensiones bajo la figura de continuidad y no de traslado. iii. Las solicitudes que para esa fecha hubieran sido presentadas al ISS y no estuvieran resueltas, quedaron a cargo de Colpensiones. iv. Las peticiones presentadas después de esa fecha corresponden a la operación de reconocimiento de derechos pensionales que como competencia general le asignó el artículo 3º, numeral 1°, del Decreto 2011 de 2012. 5.4.
Conclusiones sobre el marco jurídico La interpretación integral de las disposiciones anteriores, en relación con la distribución de las competencias que en la actualidad tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer y pagar pensiones permite a la Sala concluir que: a. Compete a la UGPP, en relación con Cajanal, el reconocimiento de las pensiones de aquellos afiliados que antes de trasladarse al ISS y máximo hasta el 12 de julio de 2009 (fecha máxima prevista por la ley para el traslado masivo), adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a Cajanal EICE. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o Número único de radicación: 11001030600020220003900 entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad, entidad que reemplazó en sus funciones al Instituto de Seguros Sociales, luego de su liquidación. 6.
Caso en concreto Debe advertirse que la Sala analizará el caso del señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura, tomando como base la información que aparece en el expediente del conflicto, sin perjuicio de la obligación que le asiste a la autoridad que sea declarada competente, de verificar todos los documentos y la información que hagan parte del expediente pensional y de la historia laboral del solicitante.
Lo anterior, con el exclusivo fin de determinar el régimen jurídico que debe aplicarse. De acuerdo con la información allegada a la Sala, se tiene que: 6.1 Historia de las afiliaciones del señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura al Régimen de Pensiones35 El señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura nació el 24 de diciembre de 1958 y su historia laboral se resume así: ENTIDAD/ EMPLEADOR DESDE HASTA EQUIVALENCIA FONDO/ ADMNISTRADORA DE PENSIONES AAAA MM DD Servicio Seccional de Salud del Chocó 01/08/1980 31/12/1980 0 4 30 Cajanal Hospital Julio Figueroa Villa 01/01/1981 31/12/1994 13 11 30 Cajanal Hospital Julio Figueroa 01/01/1995 30/12/2007 12 11 29 Cajanal 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 12 de diciembre de 2017.
Radicado 11001030600020170015000. Número único de radicación: 11001030600020220003900 Empresa Social del Estado Salud Chocó 01/01/2008 30/06/2009 1 5 29 Cajanal Empresa Social del Estado Salud Chocó 01/07/2009 30/12/2010 1 5 29 ISS Privados ISS 1/05/2014 30/12/2014 0 7 29 Colpensiones Privados ISS 1/02/2015 30/12/2015 0 10 29 Colpensiones TIEMPO TOTAL LABORADO 27 53 205 6.2.
Estudio del régimen de transición De conformidad con lo expuesto y de acuerdo con la historia laboral puesta de presente en los antecedentes, la Sala advierte que para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia el Sistema General de Pensiones a nivel territorial, el señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura contaba con 36 años de edad y 14 años, 11 meses de tiempo laborado, razón por la cual, el peticionario no sería beneficiario del régimen de transición, toda vez que no alcanzó ninguno de los dos requisitos señalados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, 40 años de edad, al ser hombre, o 15 años o más de servicio. 6.3.
Régimen pensional aplicable en el caso del señor Ruíz Buenaventura En esa medida, el régimen legal, presuntamente, aplicable al peticionario en materia pensional es el consagrado en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003. A la luz de este régimen, para el caso de los hombres, se adquiere el estatus pensional cuando se alcanza la edad de 62 años y un mínimo de 1.000 semanas de cotización, las cuales se incrementaron gradualmente hasta alcanzar 1.300 semanas en la actualidad36. 36 El artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, establece los requisitos para adquirir la pensión de vejez, en los siguientes términos: «Para tener el derecho a la Pensión de Vejez, el afiliado deberá reunir las siguientes condiciones: 1.
Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre. A partir del 1o. de enero del año 2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. 2. Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1o. de enero del año 2005 el número de semanas se incrementará en 50 y a partir del 1o.de enero de 2006 se incrementará en 25 cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015».
Número único de radicación: 11001030600020220003900 Según los requisitos señalados, el señor Jesús Claro cotizó las 1.300 semanas en julio de 2007, sin embargo, cumplió los 62 años de edad el 24 de diciembre de 2021 fecha en la que, causó el derecho y para la cual se encontraba afiliado a Colpensiones. 6.4. Autoridad competente para conocer de la solicitud pensional del señor Ruiz Buenaventura El señor Ruíz Buenaventura cotizó al régimen de prima media a Cajanal, desde el 1º de agosto de 1980 hasta el día 30 de junio de 2009, fecha en la cual se dio el traslado masivo al ISS hoy Colpensiones.
Así las cosas, observa la Sala que la historia laboral del señor Ruíz Buenaventura no se encuentra enmarcada dentro de ninguno de los presupuestos analizados para que la UGPP pueda ser competente. Es decir, el peticionario no causó el derecho antes del 12 de julio de 2009 (fecha máxima prevista para el traslado masivo). Finalmente, la Sala concluye que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3° del artículo 3° del Decreto 2011 de 2012, como única administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, y por ser la entidad a la cual se encontraba afiliado el peticionario cuando causó el derecho, Colpensiones es la autoridad encargada de resolver de fondo la solicitud pensional del señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR competente a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para estudiar de fondo la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura, identificado con la cédula de ciudadanía 11.791.093 de Bajo Baudó (Chocó).
SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que continúe con la actuación administrativa de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Número único de radicación: 11001030600020220003900 Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y al señor Jesús Claro Ruíz Buenaventura.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.