CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-31-000-2008-01200-02 Demandante COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTES LTDA.- COONORTE LTDA. Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE – COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL – COOTRAYAL Tema: LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA PARA PROMOVER LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE ADJUDICACIÓN DE RUTAS PARA PRESTAR EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE TERRESTRE AUTOMOTOR COLECTIVO DE PASAJEROS.

EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 15 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante la cual se declaró probada la falta de legitimación material en la causa por activa de la Cooperativa Norteña de Transportes Ltda.- en adelante Coonorte Ltda.-, propuesta por la Nación – Ministerio de Transporte y la Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Yarumal -en adelante Cootrayal Ltda.-, y en consecuencia, se denegaron las pretensiones de la demanda.

I-.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, Coonorte Ltda., por intermedio de apoderado judicial, instauró demanda1 en contra del Ministerio de Transporte y a Cootrayal Ltda., con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: «[…] 1.1.

DECLARAR NULA: La Resolución Nro. 00391 de septiembre de 21 de 2006, “por la cual se adjudica la ruta YARUMAL – ANGOSTURA Y VICEVERSA, en la modalidad de servicio público terrestre automotor de pasajeros por carretera, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL – COOTRAYAL.”, proferida por la Dra. Flor Alicia Peláez Ossa, Directora Territorial Antioquia – Chocó del Ministerio de Transporte. 1.2.

DECLARAR NULA: La Resolución Nro. 00281 de mayo 16 de 2007, “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA., contra la Resolución 1 Folios 717 a 785, cuaderno principal 2. 2 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. Nro. 391 de septiembre de 2006 de la Dirección Territorial Antioquia – Chocó, en la modalidad de servicio público automotor de pasajeros por carretera a la Cooperativa Multiactiva de Transporte de Yarumal “COOTRAYAL.”, proferida por el Dr. Raúl Francisco Ochoa Jaramillo, Director Territorial Ad-Hoc del Ministerio de Transporte. 1.3.

DECLARAR NULO: el acto ficto resultante del silencio administrativo de la administración y concretamente del Director Territorial Ad-Hoc Antioquia para Coonorte Ltda., funcionario del Ministerio de Transporte, en la medida en que dicho Ministerio se abstuvo de resolver los recursos interpuestos por Coonorte Ltda contra la Resolución 281 de mayo de 16 de 2007. 1.4.

Que, como consecuencia de la nulidad anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Transporte indemnizarle el daño emergente y lucro cesante causados a Coonorte Ltda., por haber adjudicado la ruta YARUMAL – ANGOSTURA Y VICEVERSA, en la modalidad de servicio público terrestre automotor de pasajeros por carretera, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL – COOTRAYAL, bajo el siguiente esquema de prestación de servicio: CLASE DE VEHÍCULO NO. DE PASAJEROS (SILLAS OFRECIDAS) NRO.

HORARIOS SALE YARUMAL NRO. DE HORARIOS SALE DE ANGOSTURA PRECIO AUTOMÓVI L 4 18 18 5000 CAMPERO 9 6 6 5000 CAMIONET AS 9 19 19 5000 […] 1.5. Que se ORDENE el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo»2. I.2. Los hechos3 2. Los hechos relevantes que sustentan la demanda son los siguientes: 3.

El representante legal de Cootrayal Ltda. solicitó ante la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte la adjudicación de la ruta Yarumal – Angostura y Viceversa, de conformidad con las especificidades relacionadas con las rutas, características y clase del vehículo, petición que se tramitó con el radicado 10893 de 31 de octubre de 2003. 4.

Mediante Resolución 602 de 16 de marzo de 2004, el Ministerio de Transporte aceptó el impedimento presentado por la Directora Territorial de Antioquia - Chocó, Flor Alicia Peláez Ossa, por tener vínculo en segundo grado de afinidad con el representante legal de Coonorte Ltda., designando al señor Raúl Francisco Ochoa Jaramillo, como director ad hoc. 2 Folios 719 a 722 cuaderno principal 2. 3 Folios 722 a 739 cuaderno principal 2. 3 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. 5.

A pesar de lo anterior, la Dirección Territorial de Antioquia - Chocó, a cargo de la señora Flor Alicia Peláez Ossa ordenó la apertura de la Licitación Pública LP-DTA- 001 de 29 de junio de 2006, mediante la Resolución 00233 de 29 de junio de 2006, con el fin de seleccionar la propuesta más favorable para adjudicar la ruta Yarumal Angostura y Viceversa.

El contenido de la citada resolución fue publicado en los periódicos: La República y Portafolio, el día 4 de julio de 2006. 6. La Dirección Territorial de Antioquia - Chocó debió otorgarle la oportunidad de intervenir en el procedimiento administrativo, mediante citación, por tener un interés directo en el proceso de adjudicación, como quiera que Coonorte Ltda., también tenía adjudicada la ruta Yarumal - Angostura y Viceversa. 7.

Luego de surtirse el correspondiente proceso de licitación, la Dirección Territorial de Antioquia expidió la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006, mediante la cual adjudicó a Cootrayal Ltda. la ruta Yarumal - Angostura y viceversa, para las modalidades de automóvil, campero y camioneta, de conformidad con las especificaciones relacionadas en el citado acto.

La mencionada ruta se adjudicó por el término de cinco (5) años, la capacidad transportadora aparece reseñada en el citado acto y su contenido le fue notificado al representante legal de Cootrayal Ltda. por edicto, aclarando que en dicho documento no aparece la constancia de fijación y desfijación. 8. El contenido de la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006 tan solo pudo ser conocido por la parte actora con ocasión de un derecho de petición presentado el día 27 de diciembre de 2007, el cual fue resuelto por la Dirección Territorial de Antioquia - Chocó, mediante el Oficio MT 305-000206.

En dicha respuesta se le informó que la ruta Yarumal – Angostura y viceversa se adjudicó a favor de Cootrayal Ltda., que el auto de apertura de la licitación había sido publicado en los periódicos: La República y Portafolio y que, para la fecha de la mencionada respuesta, el citado acto se encontraba ejecutoriado. 9. Al haber sido notificado por conducta concluyente, interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación en contra de la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006. 10.

El Director Territorial de Antioquia, ad-hoc, expidió la Resolución 281 de 16 de mayo de 20074, en virtud de la cual rechazó el recurso de reposición y el de apelación incoado por Coonorte Ltda., al considerar que la recurrente no tenía interés en el asunto; decisión que le fue notificada por edicto que se fijó el día 28 de mayo de 2007 y se desfijó el día 12 de junio de 2007. 4 «Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA., contra la Resolución No. 00391 de septiembre de 2006 de la Dirección Territorial Antioquia – Chocó, por medio de la cual se adjudicó la ruta Yarumal – Angostura y viceversa en la modalidad de servicio público automotor de pasajeros por carretera a la Cooperativa Multiactiva de Transporte de Yarumal COOTRAYAL». 4 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. 11.

El día 8 de junio de 2007, Coonorte Ltda., presentó recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra de la Resolución 281 de 16 de mayo de 20075, en tanto que insistió que le asistía un interés directo en participar en el procedimiento administrativo de adjudicación, así fuera de manera tardía, y reclamó que la ausencia de interés directo o la falta de legitimación no fue prevista por el legislador como causal de rechazo de los recursos. 12.

El día 22 de mayo de 2008, presentó un nuevo escrito, (radicado 32667), en virtud del cual solicitó a la Dirección Territorial que resolviera los recursos de reposición y, en subsidio el de apelación interpuestos en contra de la Resolución 281 de 16 de mayo de 2007. 13. Mediante Oficio MT-1100-2-MT-27675 de 16 de mayo de 2008 (respuesta ratificada mediante el Oficio MT-1100-2-MT-32145 de 5 de junio de 2008), la Dirección Territorial ad hoc informó que «[…] los recursos interpuestos por esa empresa contra la Resolución 391 de 06 de septiembre de 2006 (sic) fueron resueltos con la Resolución 281 de mayo de 2007, agotándose de esta manera, en consecuencia, la vía gubernativa.

Por lo tanto, le estoy devolviendo la documentación que usted acompañó con el oficio antes citado». I.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación I.3.1.- Normas violadas 16. La demandante formuló como cargos de violación los relativos a: (i) la falta de competencia del funcionario que expidió los actos demandados; (ii) la transgresión al debido proceso y el desconocimiento del derecho de audiencia o defensa y, (iii) la falsa motivación. En apoyo de lo anterior citó las siguientes normas constitucionales, legales y reglamentarias como transgredidas: los artículos 29, 120, 121 y 209 de la Constitución Política; el 334 del Código de Régimen Municipal; 3, 14, 30, 48, 52, 53, 55, 62 y 63 del CCA.; 40 del Código Disciplinario Único; 25, 27 y 29 del Decreto 171 de 2001 y las Resoluciones 3202 de 28 de diciembre de 19996 y 7147 de 2001 I.3.2.- El concepto de la violación I.3.2.1.- Falta de competencia. El apoderado de la parte demandante señaló que los actos administrativos demandados son nulos por falta de competencia, en vista de que la Directora Territorial de Antioquia, Flor Alicia Peláez, funcionaria que participó en el trámite del proceso licitatorio de adjudicación se encontraba impedida, porque era la cuñada del representante legal de Coonorte Ltda., tal y 5 Folios 581 a 601 cuaderno principal 1. 6 «Por la cual se establece el manual y Formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera». 5 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. como lo reconoció la misma cartera de Transporte, mediante la Resolución 602 de 2004.

I.3.2.2- Violación al debido proceso y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa. Alegó que Coonorte Ltda. tenía adjudicada la ruta Yarumal – Angostura por parte del extinto Instituto Nacional de Transporte - INTRA, por lo que era evidente que le asistía un interés directo y legítimo en el proceso de adjudicación de la ruta.

De ahí que, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 29 de la Constitución Política, y 14 del CCA., ha debido de ser citada, con el fin de poder participar en el procedimiento administrativo. 14. Igualmente, expresó que la decisión de rechazo de los recursos desconoce los artículos 52 y 53 del CCA., en tanto que la legislación no prevé como causal de rechazo de un recurso la ausencia de interés jurídico en la actuación o la falta de legitimación. Al respecto, precisó que las causales de rechazo son regladas y obedecen a aspectos meramente formales, pero no a razones de tipo sustantivo, motivo por el cual, lo procedente era que la administración decidiera el fondo del asunto7. 15.

Explicó que la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006 contentiva del acto de adjudicación de la ruta no se encontraba en firme, porque contra la misma procedían los recursos de la vía gubernativa los cuales no se habían agotado. Sin embargo, y a pesar de ello, la Dirección Territorial de Antioquia expidió las tarjetas de operación a favor de Cootrayal Ltda. I.3.2.3.- Falsa motivación. Explicó que el estudio técnico presentado por Cootrayal Ltda. presentaba varias irregularidades que debieron ser advertidas por la Dirección Territorial de Antioquia- Chocó. En apoyo a su aserto, advirtió que no se cumplieron los requisitos y estudios pertinentes para establecer la necesidad de una nueva ruta, pues no se cuantificó la oferta ni la demanda y mucho menos la selección vehicular y la preferencia horaria; se tuvo en cuenta el transporte público intermunicipal en tránsito y no el origen -destino; no se indicó con claridad el lugar de la toma de la información, es decir, cuál fue el sitio de aforo; las planillas no señalan el corredor vial donde se realizó la encuesta; se desconocen los datos de los coordinadores y aforadores que participaron en la toma de las muestras; no se indicó la regional del Ministerio de Transporte a la que le correspondía la toma de información; los formatos no tienen numeración; no se anotó la hora del paso del vehículo por el sitio 7 Indicó que «[…] la administración trató por todas las maneras posibles e imposibles de evitar que Coonorte participara en la discusión relativa a la apertura de la licitación y a la adjudicación de la ruta a la empresa Cootrayal.

Y cuando Coonorte alegando la calidad de interesado que es más que evidente y notoria, interpone los recursos pertinentes contra la actuación consistente en la adjudicación de la ruta, poniendo de presente las irregularidades cometidas en dicha adjudicación, la administración en lugar de producir un acto de carácter sustantivo, manifestándole que se niega a revocar la actuación en la medida en que Coonorte no es interesado en el asunto, acto en el cual se ventila un aspecto sustantivo totalmente nuevo y a su vez discutible, simplemente procede a rechazar los recursos bajo el mismo pretexto, incurriendo entonces, en una nueva fuente de ilegalidad que el administrado tiene derecho a discutir frente a la administración». 6 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. o retén; existen inconsistencias en relación con la cantidad de las sillas; las encuestas carecen de detalle, entre otros aspectos.

II.- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA 16. La magistrada ponente a cargo de la sustanciación del proceso, mediante autos de 8 de junio de 20098 y de 15 de febrero de 20109, admitió la demanda y ordenó notificar al Ministerio de Transporte y a Cootrayal Ltda., en su calidad de litisconsorte necesario, respectivamente, quienes contestaron de manera oportuna la demanda.

II.1. Contestación de la demanda por el Ministerio de Transporte, 17. La cartera de transporte contestó de manera oportuna la demanda10 y solicitó que se desestimaran las pretensiones. Inicialmente, propuso como excepciones que tituló: i) «falta de legitimación en la causa por activa»; ii) «ineptitud sustantiva de la demanda»; iii) «presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Transporte y demandados por el actor11» y, (iv) de «inexistencia de impedimento12». 18.

(i) Excepción de falta de legitimación en la causa por activa. Luego de recordar el contenido normativo del artículo 85 del CCA13, advirtió que Coonorte Ltda. carecía de legitimación en la causa por activa para incoar la presente demanda, toda vez que, los actos administrativos acusados de ilegalidad no violentan ningún derecho legítimo de la actora, en razón a que esta no se hizo parte en el proceso licitatorio, como así lo reconoció Coonorte Ltda. en el escrito de demanda.

Sumado a lo anterior, si bien se autorizó a Cootrayal Ltda. a cubrir la misma ruta, lo fue para diferente clase de vehículos, dado que Coonorte Ltda., mediante la Resolución 0317 de 23 de junio de 1998, estaba autorizada para cubrir la ruta Yarumal-Angostura- Viceversa, pero para la clase de vehículo «bus y/o buseta y microbús». 8 Folios 838 a 839 del cuaderno principal 2. 9 Folio 845 del cuaderno principal. 10 Folios 857 a 864 cuaderno principal 2. 11 Expresó que, las Resoluciones 391 de 21 de septiembre de 2006 y 281 de 16 de mayo de 2007, expedidas por el Ministerio de Transporte están revestidas del principio de presunción de legalidad, por lo que resulta imperativo su aplicación y cumplimiento. 12 Adujo que, para poder configurarse el conflicto de intereses, el interés particular y directo debe ser real, efectivo o inminente y no potencial, pues la empresa Coonorte Ltda., no se hizo parte del proceso licitatorio. 13 «Artículo 85.

Acción de nulidad y restablecimiento: Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente». 7 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. 19.

(ii) Excepción de ineptitud sustantiva de la demanda. Consideró que el actor en la causa carecía de interés para incoar la presente demanda, en la medida que Coonorte Ltda. no fue parte del proceso de adjudicación de la ruta y, además de ello, hubo una indebida escogencia de la acción para demandar. 20. En cuanto al fondo del asunto explicó que, de acuerdo con las Leyes 105 de 199314 y 336 de 199615, le corresponde al Estado la planeación, control, regulación y vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas, como ocurre con la prestación del servicio público de transporte.

Precisó, además, que el transporte goza de protección y está sometido a las condiciones y beneficios establecidos por las disposiciones reguladoras en la materia. 21. Aseguró que la apertura de la licitación se publicó en los periódicos «La República» y «Portafolio», el día martes 4 de julio de 2006, dando aplicación a los principios consagrados en el artículo 209 como son la publicidad, economía, transparencia y en cumplimiento de lo dispuesto en la Circular MT-7710 5030 de 4 de marzo de 2003. 22.

Adujo que en la licitación pública son llamados de manera general quienes muestran un interés en participar, procedimiento que culmina con la adjudicación a favor del oferente que presente la propuesta que más se adecúe a las exigencias y necesidades de la administración. Como proceso de carácter reglado, aseveró, debe desarrollar plenamente los principios de igualdad, transparencia, publicidad, economía y selección objetiva.

Luego, entonces, Coonorte Ltda. debió acogerse a la norma especial y no «pretender imponer la norma general para ocultar su actitud negligente». II.2. Contestación de la demanda por parte de la Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Yarumal – Cootrayal Ltda. 23. Propuso como excepciones las que tituló: (i) «falta de legitimidad en la causa para solicitar la nulidad de los actos administrativos de que trata la demanda» y (ii) «falta de legitimación en la causa para haber interpuesto los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra los actos administrativos de que trata la demanda», en atención a que Coonorte Ltda. no se hizo parte en el proceso licitatorio de adjudicación de la ruta Yarumal -Angostura y Viceversa.

En tal sentido, Coonorte Ltda., debió acudir al llamamiento oportuno que se hizo mediante las publicaciones en prensa, las cuales, efectivamente se hicieron. 24. Precisó que si bien Coonorte Ltda., para la fecha del proceso licitatorio tenía autorizada la ruta Yarumal-Angostura y Viceversa, lo era en la modalidad de vehículos buses y microbuses.

Lo anterior significa que, si bien ambas empresas 14 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones». 15 «Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de Transporte». 8 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. usaban la misma ruta, las modalidades transportadoras eran diferentes (Cootrayal Ltda. para automóviles, camperos y camionetas y Coonorte Ltda. para vehículos buses y microbuses).

Bajo tal premisa, aseguró que la actora no era titular de un derecho adquirido por el solo hecho de tener asignada una ruta en modalidad diferente a la que solicitó en su época Cootrayal Ltda. 25. Advirtió que, en el transporte no existen derechos adquiridos, por cuanto se trata de un servicio público esencial, inherente a la finalidad social del Estado quien tiene a su cargo el deber de asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.

Igualmente, sostuvo que el proceso licitatorio inició a partir de una solicitud que presentó Cootrayal Ltda., ante el Ministerio de Transporte. En consecuencia, no resulta aplicable el artículo 28 del CCA, dado que no fue una actuación administrativa iniciada de oficio sino a petición de parte. 26. En definitiva, indicó que con la publicación que hizo el Ministerio de Transporte de la apertura de la licitación pública en la página web y en los dos diarios de amplia circulación se cumplió a cabalidad con la forma de notificación a terceros interesados.

De ahí que la parte demandante dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de publicación del aviso pudo presentar su propuesta y hacerse parte del proceso licitatorio, sin embargo, no lo hizo. III.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 27. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, a través de la sentencia de 15 de enero de 201516 denegó las pretensiones de la demanda.

La parte resolutiva del citado fallo dispuso: «[…]

PRIMERO. –SE DECLARA probada la falta de legitimación material en la causa por activa de Coonorte Ltda. propuesta por la Nación – Ministerio de Transporte y por Cootrayal, y en consecuencia, SE NIEGAN las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO. SIN CONDENA EN COSTAS, en esta instancia».

TERCERO. En firme la presente providencia, archívese el expediente dejando las constancias de rigor. […]». 28. El Tribunal de primera instancia, previo a un eventual estudio de fondo del asunto se pronunció sobre la excepción de la falta de legitimación en la causa por activa propuesta por el Ministerio de Transporte y por la empresa Cootrayal Ltda. 29.

Refirió que la excepción propuesta por las partes se fincó en que la adjudicación de la ruta Yarumal – Angostura, se efectuó a través de licitación LP-DTA-001 de 19 de junio de 2009, proceso en el cual no se hizo parte Coonorte Ltda. y, además, porque si bien el proceso de adjudicación se adelantó para la misma ruta en que operaba la parte demandante, lo era para una modalidad de transporte diferente. 16 Folios 934 a 943 cuaderno principal 2. 9 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. De ahí que al accionante no le asistía ningún interés para cuestionar la legalidad de los actos administrativos censurados. 30.

Luego de reproducir el contenido del artículo 29 del Decreto 171 de 2001, estimó que la normativa aplicable obligaba a publicar avisos en dos diarios de amplia circulación dentro de los diez (10) días siguientes a la apertura de la licitación para adjudicar una ruta, en un tamaño no inferior a 1/12 página, en aras de dar cumplimiento con el principio de publicidad y permitir que cualquier interesado que cumpliera los requisitos pueda participar en el proceso.

Advirtió que, en el caso concreto, se dio apertura a la Licitación LP-DTA-001 de 29 de junio de 2006, por medio de la Resolución 00233, la cual fue publicada en dos diarios de amplia circulación el día 4 de julio de 2006. 31. Describió que al precitado proceso licitatorio se presentó Cootrayal Ltda., sin que se observe prueba de que Coonorte Ltda. u otro interesado hayan intentado allegar solicitud para hacerse parte en el proceso, tal y como quedó consignado en el Acta 004 de 18 de julio de 2006 de la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte. 32.

Sostuvo que era diáfano afirmar que no era obligatorio notificar personalmente de la apertura de la licitación a Coonorte Ltda., porque lo procedente era llevar a cabo la publicación mediante avisos, para que, cualquier interesado pudiera participar en el proceso de adjudicación de la ruta de naturaleza pública. Además de ello, agregó, que no podía considerarse que la parte actora tenía un derecho adquirido sobre cualquier modalidad de transporte que se llegare a licitar.

Señaló, además, que de conformidad con la normatividad aplicable no existe prohibición alguna en el sentido de que se adjudique una ruta si solamente se hace presente un único proponente. 33. Bajo dicha cuerda argumental, estimó que a la parte actora no le asistía interés para demandar los actos enjuiciados en este proceso, en tanto que el acto de adjudicación creó una situación particular y concreta únicamente a favor de Cootrayal Ltda. y tampoco se acreditó que se haya afectado o lesionado un derecho o un interés legítimo de la actora.

A lo anterior, adicionó, que Coonorte Ltda. operaba para la fecha del proceso licitatorio, en una modalidad de transporte distinta de la que se adjudicó en el proceso de licitación, pues mientras la adjudicación en comento se adjudicó la ruta Yarumal- Angostura y Viceversa, en la modalidad de campero, automóvil y camioneta, Coonorte Ltda. operaba la misma ruta, pero en la modalidad de buses y microbuses, según la Resolución 0317 de 23 de mayo de 1998. 34.

En apoyo a su postura, recordó que uno de los presupuestos necesarios de procedibilidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es el de la legitimación en la causa por activa, el cual depende o está determinado por la existencia de un interés directo o inmediato en relación con el acto administrativo, o lo que es lo mismo, por la circunstancia de que el acto administrativo afecte de 10 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. manera directa e inmediata un derecho o interés jurídicamente protegido de personas determinadas. 35.

Por último y frente a la aplicación de lo decidido mediante sentencia de 4 de diciembre de 2013 (radicado 2008-01225-00, MP: Liliana Patricia Navarro), que fuere proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sostuvo que se trata de un caso que no es análogo al ahora analizado.17 36.

Con fundamento en las razones precitadas, estimó que Coonorte Ltda. no logró acreditar que tenía un interés directo e inmediato en la anulación de los actos demandados, configurándose de esta manera, la falta de legitimación material en la causa por activa y, por lo tanto, las pretensiones de la demanda estaban llamadas a fracasar. IV.- RECURSO DE APELACIÓN 37.

Inconforme con la anterior decisión, Coonorte Ltda. presentó recurso de apelación, con el fin de obtener la revocatoria de la sentencia de primera instancia18, en el siguiente sentido: 38. De la violación al debido proceso. Opinó que Coonorte Ltda., en virtud de lo dispuesto en los artículos 28 y 35 del CCA, ha debido ser citada desde el inicio del proceso licitatorio, es decir, desde el momento en que Cootrayal Ltda. presentó los estudios tendientes a que se adjudicara la ruta, con el fin de poder oponerse a la gestación del mismo. 39.

Por otro lado, a su juicio, sí le asistía un interés directo a pesar de que operaba la ruta Yarumal - Angostura y Viceversa en la modalidad de buses y microbuses, la cual era diferente de aquella que se adjudicó en la licitación que es objeto de cuestionamiento (automóviles, camperos y camionetas). Ello, por cuanto era evidente que la parte actora podía verse afectada en términos de demanda en el servicio que era prestado por ella. 40.

Aclaró que en el presente caso no pretende discutir la validez del proceso licitatorio sino el hecho de que, como tercero interesado en la actuación administrativa, tenía derecho a ser citado desde el momento en que Cootrayal Ltda. presentó los estudios tendientes a que se le adjudicara la ruta en mención. 17 Lo anterior, agregó, porque «[…] se trató de un proceso en el que se demandó el acto que otorgaba una licencia de funcionamiento, no una adjudicación por licitación-, que el proceso administrativo allí cuestionado re regía en gran medida por el Decreto 1927 de 1991 -permitiendo la oposición técnica y jurídica de terceros- y no por el Decreto 171 de 2001, y finalmente y quizás sea uno de los puntos más relevantes, que en el caso de la sentencia citada Coonorte Ltda. se hizo parte en el proceso administrativo desde la denominada fase de autorización de constitución previa, quedando así legitimado para intervenir, mientras que en el caso de marras, la hoy accionante no se hizo parte del proceso licitatorio que concluyó con la adjudicación de la ruta, es decir, no es la misma situación de hecho y derecho de la convocada en el proceso de la referencia». 18 Folios 944 a 955 del cuaderno 1 del Consejo de Estado. 11 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. 41.

De la falta de competencia. Por otro lado, insistió que, desde la apertura del proceso de licitación actuó la Directora Territorial de Antioquia, Flor Alicia Peláez, funcionaria que se encontraba impedida para intervenir en cualquier asunto en el que Coonorte Ltda. pudiera llegar a tener interés, de acuerdo con la Resolución 602 de 2004.

V-. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 42. El recurso de apelación fue concedido por la magistrada sustanciadora de la primera instancia mediante auto del 17 de abril de 201519. 43. Remitido y repartido el proceso entre los diferentes despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 29 de febrero de 201620 se admitió el recurso interpuesto y se corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

Vencido el plazo para alegar de conclusión, las partes demandadas guardaron silencio; entre tanto, la parte demandante radicó sus alegatos de conclusión21. El Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, agente del Ministerio Público en este proceso rindió concepto22. 44. La parte demandante reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación 45..

El Procurador Delegado para Asuntos Administrativos rindió concepto en el sentido de solicitar la confirmatoria de la sentencia de primera instancia. Precisó que el acto de adjudicación de la ruta creó una situación particular y concreta a favor de Cootrayal Ltda., sin embargo, y como quiera que Coonorte Ltda. no se hizo parte del proceso licitatorio, no creó un derecho subjetivo a su favor, lo cual deviene en la falta de legitimación en la causa por activa.

Además de ello, la parte actora operaba, para la fecha del proceso licitatorio, en una modalidad de transporte distinta, pues mientras en la adjudicación en comento se adjudicó la ruta Yarumal - Angostura y Viceversa, en la modalidad de campero, automóvil y camioneta, Coonorte Ltda. operaba la misma ruta, pero en la modalidad de buses y microbuses, según la Resolución 0317 de 23 de mayo de 1998 «[…] punto que no es desconocido por Coonorte Ltda. y sin que mostrara interés alguno en participar en la licitación que se adjudicó a Cootrayal». 19 Folio 967 cuaderno principal 2. 20 Folio 4 cuaderno principal 3. 21 Folios 6 a 17 cuaderno principal 3. 22 Folios 21 a 31 cuaderno principal 3. 12 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. VI-.

CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1.- Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA23, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la Sentencia de 15 de enero de 2015 dictada, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión. VI.2.- Los actos demandados objeto de juzgamiento en este proceso 46.

Los actos administrativos demandados en este proceso son: 47. La Resolución 391 de 21 de septiembre de 200624, expedida por la Directora Territorial de Antioquia, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor: «[…]

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Adjudicar la ruta: YARUMAL-ANGOSTURA Y VICEVERSA, a la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTES DE YARUMAL - COOTRAYAL, con los siguientes horarios y características: RUTA: YARUMAL- ANGOSTURA Y VICEVERSA CLASE DE VEHÍCULO: AUTOMOVIL DE LUNES A DOMINGO Saliendo de YARUMAL: 05:00 – 06:00 – 06:30 – 7:00 – 7:30 – 8:00 - 9:00 – 10:00 – 11:00 – 12:00 – 13:00 – 14:00 – 15:00 – 16:00 – 16:30 – 17:00 – 17:30 – 18:00 Saliendo de ANGOSTURA: 05:00 – 06:00 – 06:30 – 7:00 – 7:30 – 8:00 - 9:00 – 10:00 – 11:00 – 12:00 – 13:00 – 14:00 – 15:00 – 16:00 – 16:30 – 17:00 – 17:30 – 18:00 Características del servicio: Frecuencia: Diaria Grupo de Vehículos: “A” AUTOMOVIL Nivel del servicio: Básico RUTA: YARUMAL- ANGOSTURA Y VICEVERSA CLASE DE VEHÍCULO: CAMPERO DE LUNES A DOMINGO Saliendo de YARUMAL: 06:15 – 07:15 – 09:15 – 11:15 – 14:15 – 16:15 Saliendo de ANGOSTURA: 06:15 – 07:15 – 09:15 – 11:15 – 14:15 – 16:15 Características del servicio: Frecuencia: Diaria Grupo de Vehículos: “A” CAMPERO Nivel del servicio: Básico 23 «[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]»: 24 «Por la cual se adjudica la ruta YARUMAL – ANGOSTURA Y VICEVERSA, en la modalidad de servicio público terrestre automotor de pasajeros por carretera, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL – COOTRYAL». 13 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. RUTA: YARUMAL- ANGOSTURA Y VICEVERSA CLASE DE VEHÍCULO: CAMIONETA DE LUNES A DOMINGO Saliendo de YARUMAL: 05:45 - 06:45 - 07:45 - 08:30 –09:30 –10:30 –11:30 –12:30 – 13:30 –14:30 – 14:45 –15:30 –15:45 –16:45 –17:15 –17:45 - 18:15 –18:45 –19:15.

Saliendo de ANGOSTURA: 05:45 - 06:45 - 07:45 - 08:30 –09:30 –10:30 –11:30 –12:30 –13:30 –14:30 – 14:45 - 15:30 –15:45 –16:45 –17:15 –17:45 - 18:15 –18:45 –19:15. Características del servicio: Frecuencia: Diaria Grupo de Vehículos: “A” CAMIONETA Nivel del servicio: Básico.

ARTÍCULO SEGUNDO: De conformidad con lo señalado en el numeral 9 del Artículo 29 del Decreto 171 de 2001, el servicio descrito en el Artículo anterior, se adjudica por un término no mayor a cinco (5) años, contados a partir de la ejecutoria de la presente Resolución.

ARTÍCULO TERCERO: Para prestar los servicios autorizados en la ruta YARUMAL- ANGOSTURA Y VICEVERSA a la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL -COOTRAYAL, se fija la siguiente capacidad transportadora: CLASE DE VEHÍCULO CAPACIDAD MÍNIMA CAPACIDAD MÁXIMA Grupo A (Automóvil) 08 10 Grupo A (Campero) 06 08 Grupo A (Camioneta) 10 12 ARTÍCULO CUARTO: Los vehículos que ha de registrar la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL-COOTRAYAL, para prestar los servicios de transporte público de pasajeros en la ruta autorizada en el presente acto administrativo, deben cumplir con las homologaciones dadas por el Ministerio de Transporte, para tal fin.

ARTÍCULO QUINTO: Notificar el contenido del presente acto administrativo, al representante legal de la empresa COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL-COOTRAYAL, proponente de la ruta YARUMAL-ANGOSTURA Y VICEVERSA […]». 48. La Resolución 281 de 16 de mayo de 200725, expedida por la Dirección Territorial ad hoc de Antioquia-Chocó, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor: «[…]

RESUELVE

PRIMERO: Rechazar por improcedente el RECURSO DE REPOSICIÓN presentado por la Cooperativa Norteña de Transporte “COONORTE” contra la Resolución No. 00391 del 21 de septiembre de 2006 de la Dirección Territorial Antioquia-Chocó del Ministerio de Transporte. 25 «Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA., contra la Resolución No. 00391 de septiembre de 2006 de la Dirección Territorial Antioquia – Chocó, por medio de la cual se adjudicó la ruta Yarumal – Angostura y Viceversa en la modalidad de servicio público automotor de pasajeros por carretera a la Cooperativa Multiactiva de Transporte de Yarumal COOTRAYAL». 14 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA.

SEGUNDO: No conceder igualmente por improcedente el RECURSO DE APELACIÓN subsidiario.

TERCERO: Notificar esta resolución al recurrente por intermedio de la Dirección Territorial Antioquia del Ministerio de Transporte.

CUARTO: Comunicar el presente acto administrativo a la Cooperativa de Transporte de Yarumal “COOTRAYAL”, Contra la presente resolución no procede ningún recurso.

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Bogotá D.C., a los 16 mayo 2007 RAÚL FRANCISCO OCHOA JARAMILLO». 49. El acto ficto negativo resultante del silencio administrativo de la administración y concretamente del Director Territorial ad-hoc de Antioquia, en la medida en que se abstuvo de resolver los recursos interpuestos por Coonorte Ltda. en contra de la Resolución 281 de 16 de mayo de 2007.

VI.3. El problema jurídico y resumen de la tesis del Tribunal de primera instancia y del recurrente y de la Sala 50. Esta Sala de Decisión considera que el problema jurídico a resolver en el presente caso se circunscribe en determinar si está llamada a prosperar o no la excepción de legitimación en la causa por activa propuesta por el Ministerio de Transporte y Cootrayal Ltda. y, de resultar lo contrario, si los cargos de nulidad invocados en la demanda están llamados a prosperar. 51.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión encontró probada la excepción de falta de legitimación en la causa material por activa propuesta por el Ministerio de Transporte, parte demandada en este proceso y Cootrayal Ltda., en su calidad de litisconsorte necesario, al considerar que el acto de adjudicación de la ruta Yarumal- Angostura y Viceversa, a favor de Cootrayal Ltda., creó una situación jurídica particular y concreta a favor de esa empresa, sin que se haya acreditado que tal decisión haya afectado o lesionado derecho alguno de Coonorte Ltda., si se tiene en cuenta que (i) no participó en el proceso licitatorio, a pesar de que el Ministerio de Transporte, en observancia al artículo 29 del Decreto 171 de 2001, dio cumplimiento a la exigencia prevista en el numeral 9 ibidem, consistente en la publicación del acto de apertura de la licitación por una sola vez, simultáneamente, en dos periódicos de amplia circulación, lo cual acaeció el día 4 de julio de 2006 y, (ii) Coonorte Ltda. operaba la misma ruta pero en la modalidad de buses y microbuses, la cual era diferente a aquella que se adjudicó en la licitación que es objeto de cuestionamiento en este proceso que corresponde a campero, automóvil y camioneta. 15 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. 52.

Igualmente, consideró que no era necesario surtirse la citación de Coonorte Ltda., pues el artículo 29 del Decreto 171 de 2001, exige la publicación de dos avisos con el fin de que los interesados puedan participar en el proceso licitatorio, a lo que agregó que Coonorte Ltda. no tenía un derecho adquirido sobre alguna modalidad de transporte que se llegare a licitar.

Con fundamento en lo anterior, el fallador de la primera instancia estimó que las pretensiones formuladas por el actor estaban llamadas a fracasar, por lo que, denegó las súplicas de la demanda. 53. La inconformidad de la apelación se fincó en señalar que Coonorte Ltda. sí está legitimada en la causa por activa. Anotó que ha debido ser citada desde el inicio del proceso licitatorio, como tercero interesado, desde el mismo momento en que Cootrayal Ltda. presentó los estudios tendientes a que se adjudicara la ruta Yarumal- Angostura y Viceversa, con el fin de oponerse a su desarrollo. 54.

Por otro lado, a su juicio y, contrario a lo afirmado por el a quo, a Coonorte Ltda., sí le asistía un interés directo a pesar de que operaba la ruta Yarumal Angostura y Viceversa en la modalidad de buses y microbuses, la cual era diferente de aquella que se adjudicó en la licitación que es objeto de cuestionamiento (automóviles, camperos y camionetas).

Ello, por cuanto era evidente que la parte actora podía verse afectada en términos de demanda en el servicio que era prestado por ella. 55. La Sala confirmará la decisión de primera instancia, al constatarse que Coonorte Ltda., si bien está legitimada procesalmente para incoar la presente demanda no lo está desde el punto de vista material.

Para ello, esta Sala de Decisión hará referencia, en primer término, al estudio de la excepción de la legitimación en la causa por activa a partir de los derroteros jurisprudenciales. En la segunda parte, hará referencia al procedimiento de adjudicación de las rutas, a la luz de las Leyes 105 de 30 de diciembre de 199326 y 336 de 1996 y el Decreto 171 de 5 de febrero de 200127.

En la tercera parte, efectuará un análisis de lo ocurrido en sede administrativa, para, finalmente, arribar a las conclusiones del caso. VI.4.- De la falta de legitimación en la causa por activa 56. En reiterada jurisprudencia de esta Corporación se ha señalado que la legitimación es la idoneidad jurídica que tiene una persona para formular la demanda -vista desde el extremo activo- o contradecir las pretensiones de ella –vista desde el extremo pasivo- por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial que plantea el proceso. 57.

Tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y de conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, toda persona 26 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones». 27 «Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera». 16 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. que se crea lesionada en un derecho subjetivo, particular y concreto puede acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de controvertir la presunción de legalidad del acto, solicitar que se le restablezca su derecho o que se le repare el daño causado con la expedición del acto cuya nulidad se solicita. 58.

Así las cosas, la legitimación en la causa por activa ha sido definida como la facultad que tiene cualquier persona para reclamar el derecho de que es titular, mientras que la legitimación en la causa por pasiva es la capacidad del demandado para acudir al proceso en defensa de la legalidad del acto. 59. Esta Sección28 sobre legitimación en la causa ha señalado lo siguiente: «[…] La legitimación en la causa, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional, “es la idoneidad jurídica que tiene una persona para discutir el objeto sobre que versa un litigio”.

En tal sentido, puede ser entendida como la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial que se plantea en el proceso y respecto de la cual gira la controversia. La legitimación en la causa por activa, debe entenderse como la facultad que tiene el demandante como titular de un derecho subjetivo, para reclamarlo a través de los medios de control creados para el efecto y, de otro lado, la legitimación por pasiva, es la capacidad del demandado para satisfacer tal derecho […]. 60.

Así mismo, la jurisprudencia de esta Corporación29 ha sido clara en establecer la distinción entre legitimación en la causa de hecho y la legitimación en la causa material. La primera se refiere a la relación procesal existente entre el demandante y demandado, la cual surge a partir de la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio y, se traduce en la posibilidad de los sujetos litigiosos para intervenir en el proceso y ejercer los derechos de defensa y de contradicción. La segunda, en cambio, supone la conexión de las partes con los hechos constitutivos del litigio, bien porque dieron lugar a la producción del daño o porque 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 44001233100020090002201, actor: Codere Colombia S.A. y otro, CP: Guillermo Vargas Ayala.

En igual sentido, puede consultarse Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo. Sección tercera, Sentencia de 29 de febrero de 2016, Radicado: 730012331000199715557 01 (36.305), CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Actor: Silverio Sánchez Sánchez y otros. En dicha providencia se dijo: «[…] 3.1 En primer lugar, en relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, en sentido amplio, la jurisprudencia constitucional se ha referido a la legitimación en la causa, como la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso” e forma tal que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas. 3.2 Dentro del concepto de legitimación en la causa, se vislumbra la legitimación de hecho, originada en la simple alegación de esa calidad en la demanda, como lo prevé el artículo 86 del C. C. A., al señalar “la persona interesada podrá”, siendo entonces ese interés mínimo, suficiente para accionar y para proponerlo en la instancia procesal de inicio del juicio.

La legitimación material se concreta en el evento en que se pruebe realmente la calidad de damnificado para así obtener una sentencia favorable a las pretensiones de la demanda». 29 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de febrero de 2020, radicado: 70001 2331 000 1995 05072 01 (17720), CP: Mauricio Fajardo Gómez.

Actor: Manuel Julio Franco y otros. 17 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. resultaron perjudicadas. Sobre este aspecto la Sección Tercera, en Sentencia de 14 de diciembre de 201530, explicó: «[…] A este respecto resulta fundamental la diferenciación que la doctrina y la jurisprudencia han realizado entre los conceptos de legitimación en la causa de hecho y material.

La primera, entendida como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, la relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado; la segunda, que alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda.

En este sentido, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho tiene que necesariamente estarlo materialmente, en consideración a que si bien puede integrar una de las partes de la litis, en ejercicio de su derecho de acción y el recíproco de defensa del que se hace titular el demandado, ello no implica que frente a la ley o a la pretensión, tengan siempre un interés jurídico sustancial.

La razón de esa diferenciación es meramente instrumental en la concreción del derecho de acción, por cuanto permite entender que quien se afirma titular de un derecho y de quien se demanda su reconocimiento, tienen por ese simple hecho la garantía de que los jueces o los particulares investidos de dicha potestad asuman el conocimiento del conflicto.

Por su parte, el concepto de legitimación material alude a la necesidad de que se acredite la calidad con que se presenta al proceso el demandante y el fundamento de la vinculación de su contraparte a la controversia, esto es, conlleva una primera carga demostrativa que debe proporcionar quien intenta la reivindicación judicial de su derecho» (Destacado de la Sala).

VI.5. Los permisos para prestar el servicio público y el procedimiento para la adjudicación de las rutas 61. El artículo 365 de la Constitución Política señala que «[…] [l]os servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado», por lo que «[e]s deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional».

Corresponde al legislador definir el régimen jurídico de los servicios públicos, permitiendo que puedan ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por los particulares, pero, en todo caso, dejando en manos del Estado lo atinente a la regulación, control y la vigilancia de dichos servicios (artículo 365, en armonía con el artículo 150, numeral 23, de la Carta Política31).

En cumplimiento de ese imperativo, se expidieron las Leyes 105 de 30 de diciembre de 199332 y 336 de 20 de diciembre de199633. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Subsección B, sentencia de 14 de diciembre de 2015, radicado: 44001-23-31-000-2009-00002-01(40732). actor: Esther María Robles Matos y otros, CP: Ramiro Pazos Guerrero. 31 «ARTICULO 150.

Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la prestación de los servicios públicos». 32 «Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones». 33 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, radicado: 63001-23-31-000-2006-00010-01(54487), actor: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. –COOTRANSCIEN–, demandado: Nación – Ministerio De Transporte, MP: Roberto Sáchica Méndez. 18 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. 62.

La Ley 105 de 1993 reconoce que intervención del Estado en el sector de transporte contribuye a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, la cual debe darse en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad para los usuarios, sujeto a una contraprestación económica. 63.

En lo que corresponde a los mecanismos a través de los cuales la administración autoriza la prestación de un servicio, en los términos definidos por el artículo 3° de la Ley 105 de 1993, aquel se encuentra sujeto a la expedición de un permiso o un contrato de concesión u operación. En efecto, el numeral 7° del artículo 3º de la Ley 105 de 1993 dispone en relación con este aspecto: «Artículo 3°.

Principios del Transporte Público. […] 7. De los permisos o contratos de concesión. Sin perjuicio de lo previsto en tratados, acuerdos o convenios de carácter internacional, la prestación del servicio de transporte público estará sujeta a la expedición de un permiso o contrato de concesión u operación por parte de la autoridad competente.

Quien cumpla con las exigencias que al respecto se establezcan, tendrá derecho a ese permiso o contrato de concesión u operación. Quedan incluidos en esta previsión los servicios de transportes especiales». 64. A su vez, la Ley 336 de 1996 mantuvo las modalidades previstas en el numeral 7° del artículo 3° de la Ley 105 de 1993, al establecer que la prestación del servicio público de transporte estará sujeta a la expedición de un permiso o a la celebración de un contrato de concesión u operación, según que se trate de rutas, horarios o frecuencias de despacho, o áreas de operación, servicios especiales de transporte, tales como: escolar, de asalariados, de turismo y ocasional.

En todo caso, la empresa debe encontrarse habilitada para prestar el servicio, para lo cual deberán acreditar condiciones demostrativas de la capacidad técnica, operativa, financiera, de seguridad y procedencia del capital aportado (numeral 6° del artículo 3° de la Ley 105 de 1993). 65. Los artículos 17 y 18 de la Ley 336 de 1996 prescriben que el permiso estará sometido a las condiciones de regulación o de libertad que, para su prestación, se establezcan en los reglamentos correspondientes y, que en el transporte de pasajeros será la autoridad competente la que determinará la demanda económica existente o potencial.

En todo caso, los permisos son revocables por la administración. 66. Los permisos expedidos por el Estado en ejercicio del poder de policía constituyen actos administrativos mediante los cuales se autoriza a un particular a desarrollar una actividad permitida por el ordenamiento jurídico, como ocurre con la prestación del servicio público de transporte.

En igual sentido y por ser una clara manifestación de la intervención estatal en la economía, el Estado está investido de ciertas prerrogativas, como aquella que consagra la posibilidad de revocar la licencia de funcionamiento, por razones de interés público o cuando así lo prevea la Constitución, la ley o los reglamentos, pues el derecho otorgado por dichas 19 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. autorizaciones es «precario» y «temporal».

Así lo reconoció la Corte Constitucional, mediante sentencia C-043 de 199834. 67. En lo que respecta al procedimiento para la adjudicación de los permisos (que es la modalidad que interesa para el caso en estudio), el artículo 19 establece que, con el fin de garantizar la libre concurrencia y la iniciativa privada, el permiso de transporte se otorgará mediante concurso.

Prescribe la citada norma: «[…]

ARTÍCULO 19. - El permiso para la prestación del servicio público de transporte se otorgará mediante concurso en el que se garanticen la libre concurrencia y la iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, según lo determine la reglamentación que expida al Gobierno Nacional. Cuando el servicio a prestar no está sujeto a rutas y horarios predeterminados el permiso se podrá otorgar directamente junto con la habilitación para operar como empresa de transporte». 68.

Por su parte, cuando la prestación del servicio se realiza mediante la celebración de contratos, la adjudicación debe realizarse mediante la licitación pública, cumpliendo para ello los procedimientos y condiciones señaladas en el Estatuto General de la Contratación.35. 69. En armonía con lo dispuesto por la Ley 336 de 1996, el Decreto 171 de 200136 mantiene las dos modalidades para la prestación del servicio público de transporte, la cual estará sujeta al otorgamiento de un permiso o la celebración de un contrato de concesión o de operación por parte del Ministerio de Transporte, aclarando que para el caso de aquellas empresas de transporte que contaban con licencia de funcionamiento vigente a la expedición del mencionado decreto para que sigan prestando el servicio, debían obtener la habilitación en los términos del artículo 14 y se mantiene su naturaleza revocable (artículo 13 del Decreto 171 de 2001)37. 34 Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa.

En esa sentencia se dejaron consignadas las siguientes reflexiones: ««[…] Con base en lo expuesto, no puede considerarse que el otorgamiento de licencias de funcionamiento para operar el servicio público de transporte genere derechos adquiridos a favor de los operadores de dicho servicio, entendiendo como tales -lo ha dicho la Corte- aquellos que “se entienden incorporados válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona”34.

Se trata simplemente de derechos temporales de operación, sujetos a las nuevas condiciones y modificaciones que se deriven de la regulación legal y reglamentaria, que busca, en todo caso, coordinarlos con los derechos e intereses de la comunidad; ello, como ya se ha explicado, encuentra respaldo constitucional en los principios fundantes y fines esenciales del Estado, como lo son la prevalencia del interés general y el bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la población (arts. 1°, 2° y 366 C.P.)» (destacado de la Sala) 35 Así se extrae de la lectura del artículo 21 de la Ley 336 de 1996:«[…]

ARTÍCULO 21. -La prestación del servicio público de transporte en los distintos niveles y modalidades podrá convenirse mediante la celebración de contratos de concesión adjudicados en licitación pública, cumpliendo para ello los procedimientos y las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública.

No podrá ordenarse la apertura de la licitación pública sin que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización […]». 36 «Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera». 37 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, radicado: 63001-23-31-000-2006-00010-01(54487), actor: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. –COOTRANSCIEN–, demandado: Nación – Ministerio De Transporte, MP: Roberto Sáchica Méndez. 20 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. 70.

La licitación pública debe garantizar los principios de libre concurrencia y la iniciativa privada para la creación de nuevas empresas (artículo 24 del Decreto 171 de 2001). El Ministerio de Transporte es el encargado de determinar las necesidades y demandas insatisfechas de movilización y de implementar las medidas conducentes para su satisfacción38. 71.

El procedimiento reglado para la adjudicación de rutas se encuentra integrado por las siguientes etapas: i) la presentación de la solicitud, acompañada del estudio de oferta y demanda; ii) la determinación de las necesidades del servicio; iii) la apertura de la licitación pública, y iv) la adjudicación de servicios. Así lo prevé el artículo 29 del Decreto 171 de 2001: «Artículo 29.

Procedimiento. Hasta tanto la Comisión de Regulación de Transporte establezca un nuevo procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios, el Ministerio de Transporte atenderá el siguiente: 1. Presentación de la solicitud, acompañada del estudio de oferta y demanda. 2. Determinación de las necesidades del servicio. 3. Apertura de licitación pública por parte del Ministerio de Transporte. 4.

Adjudicación de servicios. La apertura de la licitación y la adjudicación de servicios la efectuará el Ministerio de Transporte de conformidad con el siguiente procedimiento: 1. La resolución de apertura deberá estar precedida del estudio mencionado anteriormente y de la elaboración de los términos de referencia. 2. Los términos de referencia, entre otros aspectos, determinarán los relativos al objeto del concurso, requisitos que deben llenar los proponentes, plazo del concurso, las rutas, sistemas de rutas o áreas de operación disponibles, horarios a servir, clase y número de vehículos, nivel de servicio, reglas y criterios para la evaluación de las propuestas y el otorgamiento del permiso, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección, término para comenzar a prestar el servicio, su regulación jurídica, derechos y obligaciones de los adjudicatarios. 3.

La evaluación de las propuestas se hará en forma integral y comparativa, teniendo en cuenta entre otros, los siguientes factores básicos de selección: […] 7. Los términos de referencia exigirán la constitución de una póliza de seriedad de la propuesta expedida por una compañía de seguros legalmente autorizada para funcionar en Colombia e indicarán su vigencia, la cual no podrá ser inferior al término del concurso y noventa (90) días más. […] 8.

Dentro de los diez (10) días siguientes a la apertura de la licitación de rutas, se publicarán avisos por una sola vez, simultáneamente en dos (2) periódicos de amplia circulación nacional, el día martes, en un tamaño no inferior a 1/12 de 38Para tal efecto, la Comisión de Regulación de Transporte debe señalar los parámetros y condiciones generales bajo las cuales se deben adelantar los estudios que permitan determinar la existencia de demanda insatisfechas de movilización. No obstante, cuando los estudios no los adelante el Ministerio de Transporte, podrán ser contratados por las empresas interesadas en el otorgamiento de nuevos servicios y elaborados por universidades, centros consultivos del Gobierno Nacional y consultores especializados en el área de transporte (artículo 25 del Decreto 171 de 2001).

Las rutas y horarios se adjudicarán por un término no mayor a cinco (5) años, prorrogable por una sola vez de cumplirse las condiciones previstas en el artículo 26 del citado Decreto 171 de 2001. 21 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. página. Las empresas podrán presentar sus propuestas dentro de los 10 días siguientes a la publicación. 9.

El servicio se adjudicará por un término no mayor de cinco (5) años. Dentro del término autorizado el Ministerio de Transporte evaluará la prestación del servicio de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de este Decreto y decidirá si la empresa continúa o no con la prestación del servicio autorizado. 10. Si el adjudicatario no entra a prestar el servicio dentro del plazo señalado en el acto correspondiente, el Ministerio de Transporte hará efectivo el valor de la garantía constituida para responder por la seriedad de la propuesta […]» (destacado de la Sala). 72.

De manera que, una vez determinadas las necesidades de nuevos servicios de movilización, será el Ministerio de Transporte quien ordenará en forma autónoma iniciar el trámite licitatorio, el cual deberá estar precedido del estudio técnico y de los términos de referencia en los cuales se incorporarán, entre otros, aspectos relativos al objeto de la licitación, los requisitos que deben llenar los proponentes, plazo del concurso, las rutas, sistemas de rutas o áreas de operación disponibles, horarios a servir, clase y número de vehículos, nivel de servicio, reglas y criterios para la evaluación de las propuestas y el otorgamiento del permiso, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección, término para comenzar a prestar el servicio, su regulación jurídica, derechos y obligaciones de los adjudicatarios. 73.

Así mismo, y a efectos de garantizar el principio de publicidad, el numeral 8° del artículo 29 del Decreto 171 de 2001 dispuso que, dentro de los diez días siguientes a la apertura de la licitación, deben publicarse avisos, por una sola vez, simultáneamente en dos (2) periódicos de amplia circulación nacional, el día martes, en un tamaño no inferior a 1/12 de página.

Las empresas podrán presentar sus propuestas dentro de los 10 días siguientes a la publicación. 74. Concordante con lo anterior, la Circular 5030 del 4 de marzo de 2003, dispone que los diarios indicados para publicar los avisos de apertura de los concursos para la adjudicación de las rutas y horarios y niveles de servicio básico y lujo en el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera son El Tiempo, Portafolio, La República y El Colombiano. 75.

De lo expuesto hasta ahora se tiene que, las empresas interesadas en prestar el servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, deben estar habilitadas, esto es, que hayan logrado demostrar, ante la autoridad de transporte competente, la capacidad administrativa, técnica y financiera que conduzca a su habilitación, y además de ello, contar con el permiso de operación precedido de un concurso público, sujeto al procedimiento reglado previsto en los artículos 27 a 29 del Decreto 171 de 2001 o mediante la celebración de un contrato de concesión u operación, la cual estará sometida a los procedimientos y condiciones señaladas en el Estatuto General de la Contratación. 76.

De hecho, la prestación del servicio de transporte está supeditada al cumplimiento de los siguientes supuestos: «i) la habilitación y, ii) a la expedición de un permiso, que se otorgará en todo caso mediante concurso, o a la celebración de 22 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. un contrato de concesión u operación, adjudicado por licitación pública, llamando la atención que tal y como lo prevé el artículo 21 de la Ley 336 de 1996, esta licitación estará sometida a los procedimientos y las condiciones señaladas en el estatuto general de contratación de la administración pública, contenidos en la Ley 80 de 1993»39.

(subrayado de la Sala) 77. Así mismo, el Decreto 171 de 2001, previó como una de las formas para garantizar el principio de publicidad, la inserción del auto de apertura en dos periódicos de amplia circulación en el territorio nacional. De esta manera se garantiza que la convocatoria se realice a personas indeterminadas para que en igualdad de condiciones presenten sus propuestas y así se seleccione la propuesta más favorable para la administración. VI.5.

Lo probado en la actuación administrativa 78. Debe la Sala entrar a analizar lo acaecido en sede administrativa, con el fin de poder determinar si está llamada a prosperar o no la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de Coonorte Ltda. 79. Analizado el expediente se observa que el representante legal de Cootrayal Ltda. solicitó ante la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte la adjudicación de la ruta Yarumal - Angostura y viceversa, en la modalidad de camperos, camionetas y automóviles.

Como sustento a su solicitud presentó el estudio de oferta y demanda de transporte en vehículos clase automóvil en la ruta origen-destino Yarumal - Angostura40. 80. En cumplimiento de lo anterior, la Dirección Territorial de Antioquia - Chocó, a cargo de la señora Flor Alicia Peláez Ossa y mediante la Resolución de Apertura 00233 de 29 de junio de 2006, ordenó la apertura de la Licitación Pública LP-DTA- 001 de 29 de junio de 200641, con el fin de seleccionar la propuesta más favorable para adjudicar la ruta Yarumal Angostura y Viceversa. 81.

El contenido de la Resolución de Apertura 00233 de 29 de junio de 2009 fue publicada en los periódicos: La República y Portafolio, el día martes 4 de julio de 200642. 82. La empresa Cootrayal Ltda. fue la única en presentar oferta en la Licitación Pública LP-DTA-001 de 29 de junio de 2006, para lo cual presentó, entre otros 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 19 de mayo de 2016, radicación 17001-23-31-000-2003-00719-01, CP: María Claudia Rojas Lasso. 40 Folios 1 a 255 del cuaderno principal 1. 41 Folios 260 a 264 cuaderno principal 1. 42 Folios 265 y 266 cuaderno principal 1. 23 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. documentos, la Resolución 00434 de 15 de diciembre de 200043, mediante la cual se concedió habilitación y permiso para operar como empresa de transporte público terrestre Automotor de pasajeros por carretera. 83.

Luego de adelantarse el proceso de licitación pública, la Dirección Territorial de Antioquia expidió la Resolución 391 de 21 de septiembre de 200644, mediante la cual adjudicó a Cootrayal Ltda. la ruta Yarumal- Angostura y Viceversa, por el término de cinco (5) años. El citado acto administrativo fue notificado a los terceros determinados e indeterminados, por edicto, el día 21 de septiembre de 200645. 84.

El día 3 de enero de 2007, Coonorte Ltda. presentó un derecho de petición ante la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de Transporte46, con el fin de que se le informara a quién se le adjudicó la ruta Yarumal - Angostura y viceversa., se certificara a qué empresas le fueron notificados los actos administrativos, así como la fecha de ejecutoria de la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006. 85.

La Dirección Territorial de Antioquia -Chocó, mediante el Oficio MT 305- 00020647, dio respuesta a la anterior petición, en la cual le informó que la ruta en mención le fue adjudicada a la empresa Cootrayal Ltda.; que el auto de apertura de la licitación había sido publicado en los periódicos: La República y Portafolio y, además, que el acto que otorgó el permiso fue notificado el día 22 de septiembre de 2006 y quedó ejecutoriado el 29 de septiembre de 2006 86.

La empresa Coonorte Ltda. interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación en contra de la Resolución 391 de 21 de septiembre de 2006, esgrimiendo, entre otras razones que el citado acto administrativo fue expedido i) por autoridad incompetente; ii) con violación al debido proceso, y iii) con infracción de las normas en que debió fundarse48. 87.

El Director Territorial de Antioquia - Chocó, ad-hoc, expidió la Resolución 281 de 16 de mayo de 200749, en virtud de la cual rechazó el recurso de reposición y el 43 «Por la cual se concede habilitación a la Cooperativa Multiactiva de Transportadores de Yarumal, “COOTRAYAL” para operar como empresa de Transporte Público Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera».

Folios 353 a 356 cuaderno principal 1. 44 Folios 411 a 417 cuaderno principal 1. «Por la cual se adjudica la ruta YARUMAL – ANGOSTURA Y VICEVERSA, en la modalidad de servicio público terrestre automotor de pasajeros por carretera, a la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE TRANSPORTADORES DE YARUMAL – COOTRAYAL». 45 Folios 420 a 421 del cuaderno 1. 46 Folios 422 del cuaderno 1. 47 Folios 424 y 425 del cuaderno 1. 48 Folios 426 a 453 del cuaderno 1. 49 Folios 574 a 578 cuaderno principal 1, «Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la empresa COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA., contra la Resolución No. 00391 de septiembre de 2006 de la Dirección Territorial Antioquia – Chocó, por medio de la cual se adjudicó la ruta Yarumal – Angostura y viceversa en la modalidad de servicio público automotor de pasajeros por carretera a la Cooperativa Multiactiva de Transporte de Yarumal COOTRAYAL». 24 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. de apelación incoado por Coonorte Ltda. El citado acto administrativo fue notificado por edicto el día 16 de mayo de 2007, fijado el día 28 de mayo y desfijado el día 12 de junio de 200650.

Los fundamentos del rechazo fueron los siguientes: «[…] Para resolver se considera: […] Es indudable que por no contener el decreto 171 de 2001 normas específicas para impugnar las decisiones que se tomen por la administración dentro del proceso de adjudicación de rutas y horarios en el servicio de transporte público, se debe acudir a las normas generales que regulan el tema, especialmente las consignadas en el artículo 48 y concordantes del C.A (sic) y por remisión a las pertinentes del C.P.C.; sin embargo ha detenerse en cuenta que tales recursos están establecidos a favor de quienes son partes en el proceso; de quienes estén legitimados.

Un análisis de los documentos puestos a disposición de esta oficina para resolver este recurso horizontal nos hace saber que la Cooperativa Norteña de Transporte “Coonorte” no se hizo parte en el proceso licitatorio que hoy ocupa nuestra atención y por tanto no se encuentra legitimado para interponer dichos recursos. De aceptarse la posibilidad de qué empresas de transporte que no se hicieron parte oportunamente en cualquier proceso de adjudicación de una ruta pudieran impugnar la adjudicación cada que se fueran notificando “por conducta concluyente” se daría el traste con el principio de preclusión de las acciones y actos procesales y de contera con la seguridad jurídica, pilar fundamental de un Estado de Derecho […]». 88.

El día 8 de junio de 2007, Coonorte Ltda. presentó recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de la Resolución 281 de 16 de mayo de 200751, en tanto que insistió que no fue citado como tercero interesado, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 44 del CCA., dado que le asistía un interés directo en la medida de que prestaba los servicios en la misma ruta y, por ende, resultaría afectada con la eventual decisión que se adopte, a lo que agregó que la falta de legitimación no fue prevista por el legislador como causal de rechazo de los recursos. 89.

El día 31 de octubre de 2007, Coonorte Ltda. presentó «Escrito Adicional para que se tenga en cuenta en el Recurso de Reposición y Apelación en Subsidio, que se tramita contra la Resolución Nro. 00281 del 16 de mayo de 2007 (RADICADO NRO. 011775 DE JUNIO 8 DE 2007)». 90. Mediante Oficio MT-1100-2-MT-27675 de 16 de mayo de 2008, la Dirección Territorial ad-hoc informó que: «[…] los recursos interpuestos por esa empresa contra la Resolución 391 de 06 de septiembre de 2006 (sic) fueron resueltos con la Resolución 281 de mayo de 2007, agotándose de esta manera, en consecuencia, la vía gubernativa.

Por lo tanto, le estoy devolviendo la documentación que usted acompañó con el oficio antes citado». La anterior respuesta fue ratificada mediante el Oficio MT-1100-2-MT-32145 de 5 de junio de 2008. 50 Folios 580 a 581 del cuaderno 1. 51 Folios 581 a 601 cuaderno principal 1. 25 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. VI.6.- Conclusiones: está probada la falta de legitimación en la causa por activa de la empresa Coonorte Ltda., en tanto que si bien está legitimada procesalmente para incoar la presente demanda no lo está desde el punto de vista material 91.

La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a diferencia de lo que ocurre con la acción de simple nulidad, solamente puede ejercerla la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, aquella que es titular del derecho supuestamente desconocido por el acto administrativo y, por ende, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe demostrar que ostenta un interés directo o inmediato con ocasión del acto administrativo enjuiciado. 92.

Cuando se trata de la impugnación de actos administrativos mediante los cuales se adjudica una ruta como resultado de un concurso público, se encuentran legitimados en la causa por activa los terceros intervinientes que se hicieron parte del proceso licitatorio y no resultaron adjudicatarios del mismo, pues es evidente que a los proponentes vencidos se les perjudicó en un derecho subjetivo al no ser seleccionados dentro del proceso licitatorio.

A contrario sensu, resulta evidente que si no se hicieron parte dentro del proceso de licitación no estarían legitimados en la causa por activa. 93. En este sentido, la Sección Tercera de esta Corporación52, tiene establecido que solo quienes hayan tenido un interés legítimo en adelantar la oferta, junto con la entidad contratante tienen vocación de acudir ante la jurisdicción con miras a controvertir la legalidad del acto de adjudicación, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

En este sentido, en sentencia de 5 de abril de 201753 se dijo: «[…] 22. Está demostrado que QBE únicamente presentó oferta en los grupos II, III, V, VI y VII de la licitación pública nº 002/2005 MDN-FFMM organizada por el Ministerio 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 1999. radicación 10610, CP: Ricardo Hoyos Duque.

En esta sentencia se dijo: «[…] 3- La falta de legitimación en la causa por activa. De esta manera, en principio son los terceros intervinientes en el proceso licitatorio para la adjudicación del contrato los que tendrán interés directo en que se declare la nulidad del contrato cuando éste se haya celebrado con otro proponente ya sea con pretermisión de las exigencias legales, ya sea porque considere viciado el acto de adjudicación. También estarán legitimadas las personas que pudieron ser licitantes por reunir las condiciones para presentarse al proceso licitatorio y sin embargo la entidad contratante les impidió hacerlo sin justificación legal.

Pero en el primer caso, ese interés directo no nace del solo hecho de haber participado en la licitación; es necesario que el proponente que después decida impugnarla al igual que el contrato que se celebró con ocasión de ella, haya licitado u ofrecido para ejecutar el contrato que en particular cuestiona […]». En sentencia de 25 de octubre de 1991, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Radicación número: CE-SEC3-EXP1991-N6262, actor: Víctor R Medina Salcedo, demandado: Instituto de Seguros Sociales – ISS, MP: Carlos Betancur Jaramillo, se dijo: «[…] Quien impugna un acto de adjudicación (legitimación que comunmente está circunscrita a los licitantes vencidos) debe probar no sólo que su propuesta fue la mejor, desde el punto de vista administrativo y para una más eficaz prestación del servicio público pretendido, sino que la propuesta de la parte beneficiada con la adjudicación no reunía las exigencias legales o no era la más adecuada para la administración. Entre otras. 53 Consejo de Estado, Sala De lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de abril de 2017, radicado: 25000-23-26-000-2005-02449-01(35459), actor: QBE Central de Seguros S.A., demandado: Nación-Ministerio de Defensa Nacional, MP: Danilo Rojas Betancourth. 26 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. (párr. 16.3.1) Sin embargo, las pretensiones primera y cuarta de la demanda interpuesta por la mencionada compañía de seguros persiguen la anulación de los numerales primero y cuarto de la resolución 1533 de 2005, que adjudicaron los grupos I y IV en los cuales la demandante no participó, y la pretensión séptima busca el restablecimiento consecuencial de todas las declaraciones de nulidad, incluyendo la de los mencionados numerales del acto atacado. 23.

Entendiendo lo anterior, es evidente que la actora carece de interés legítimo para demandar los apartes del acto demandado que adjudicó los grupos I (seguros contra incendio o rayo) y IV (seguros de aviación) de la licitación, porque, al no presentar oferta dentro de estos segmentos del procedimiento de selección es imposible que QBE haya sido lesionada en sus derechos.

Tal como lo ha desarrollado la jurisprudencia de la Sección: “sólo quienes tuvieron un interés legítimo por haber formulado una oferta y la entidad que ha adelantado el proceso, tienen vocación para ocurrir ante la jurisdicción una vez concluya el procedimiento licitatorio en busca de la revisión de legalidad del acto de adjudicación, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.”54, criterio que el mismo pronunciamiento citado profundizó al desarrollar la legitimación en la causa por activa para entablar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo de adjudicación del contrato. […]» 94.

Esta Sala no quiere pasar por alto que, si bien el procedimiento de adjudicación de las rutas no culmina con la suscripción de un contrato sino con un permiso, la realidad es que: «las previsiones aplicables en materia de contratación son aquellas que, como norma de principios, complementan el trámite del proceso de selección relativas a las reglas de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva»55 y, por ende, las consideraciones esgrimidas en esa providencia resultan plenamente aplicables al asunto sub examine. 95.

En el presente caso, se advierte que la sociedad Coonorte Ltda. no actuó en el proceso licitatorio, a pesar de que el Auto de Apertura de la Licitación Pública LP-DTA-001 de 29 de junio de 200656, con el fin de seleccionar la propuesta más favorable para adjudicar la ruta Yarumal - Angostura y viceversa, fue publicada en los periódicos: La República y Portafolio, el día martes 4 de julio de 200657, garantizándose de esta manera el principio de publicidad y el derecho de concurrencia de los interesados que se debe garantizar en esta clase de procedimientos. 96.

Para esta Sala, el principio de publicidad se encuentra plenamente garantizado con la inserción del auto de apertura de la referida licitación en dos diarios de amplia circulación, puesto que, a partir de dicho momento, la licitación se hace pública a personas indeterminadas para que, en igualdad de condiciones, presenten las 54 (cita es original): Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de junio de 2011. Rad. 54001-23-31-000-1998-01333-01(19936). C.P. Ruth Stella Correa Palacio. 55 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, radicado: 63001-23-31-000-2006-00010-01(54487), actor: Cooperativa de Transportadores El Centenario de Armenia Ltda. –COOTRANSCIEN–, demandado: Nación – Ministerio De Transporte, MP: Roberto Sáchica Méndez. 56 Folios 260 a 264 cuaderno principal 1. 57 Folios 265 y 266 cuaderno principal 1. 27 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. propuestas y se elija la más favorable, sin necesidad de efectuar la citación de terceros interesados como lo pretende el recurrente. 97.

Así las cosas, del caudal probatorio arrimado al proceso se tiene que, aunque la apertura de la licitación fue publicada en dos (2) avisos simultáneos en dos (2) periódicos de amplia circulación nacional -tal como lo precisa la norma-, lo cierto es que la parte actora no se hizo parte en el proceso licitatorio, a pesar de que quedó garantizado el principio de publicidad según lo previsto en el Decreto 171 de 2001, citado anteriormente. 98.

Por otro lado, si bien obra en el expediente la Resolución 00317 de 23 de junio de 1998 -expedida en vigencia de los decretos 1927 de 1991 58 y 2171 de 199259-, mediante la cual se modifican y reestructuran algunos horarios autorizados a la empresa Cooperativa Norteña de Transportes, Coonorte Ltda., acto administrativo en el cual se constata que tal empresa operaba la ruta Yarumal – Angostura y viceversa -en la modalidad de bus y/o buseta-, no es menos cierto que la parte actora debió hacerse parte dentro del procedimiento administrativo tendiente a la adjudicación de la ruta objeto de análisis, ya que, se insiste, el interés para pretender la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho se predica respecto de quienes participaron en el proceso de licitación pública, exigencia esta que no satisfizo. 99.

De esta manera, esta Sala de Decisión confirmará la sentencia de primera instancia, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, por cuanto Coonorte Ltda. si bien estaba legitimada procesalmente para presentar la presente demanda, no lo estaba desde el punto de vista material, por cuanto no se demostró que un derecho suyo haya sido lesionado por las resoluciones controvertidas o, al menos, que estuviera envuelto en estrecha relación con los efectos propios de aquellas.

VI.7.- Otras decisiones 100. De otro lado, se procederá a reconocer personería jurídica al abogado Andrés Felipe Rengifo Valderrama, identificado con cédula de ciudadanía 94.073.808 de Cali (Valle del Cauca) y tarjeta profesional 243.348 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Transporte de acuerdo con el poder obrante a folios 44 y siguientes del cuaderno del Consejo de Estado. 58 «Por el cual se dicta el estatuto de transporte público terrestre automotor de pasajeros y mixto por carretera». 59 «Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional».

Folios 497 a 509 del cuaderno 1. 28 Expediente No. 05001-23-31-000-2008-01200-02 ACTOR: COOPERATIVA NORTEÑA DE TRANSPORTADORES LTDA - COONORTE LTDA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. F A L L A:

PRIMERO. CONFIRMAR la providencia apelada, esto es, la sentencia de 15 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

TERCERO: RECONOCER al doctor ANDRÉS FELIPE RENGIFO VALDERRAMA, identificado con cédula de ciudadanía 94.073.808 de Cali (Valle del Cauca) y tarjeta profesional 243.348 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Transporte

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(5) y P(24)