Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (6552-2023) Accionante: Fredy Fortunato Loaiza Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional Temas: Causal 5.° del artículo 250 de la Ley 1137 de 2011.
Presupuestos de configuración. Vulneración al debido proceso. Principio de congruencia. I. ASUNTO 1. Se decide el Recurso Extraordinario de Revisión consagrado en el artículo 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, presentado por Fredy Fortunato Loaiza1 en contra de la sentencia del 5 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-021- 2020-00026-01.
II.
ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO 2. Pretensiones. Con la demanda se solicitó declarar la nulidad del acto administrativo nro. 20193110595071: MDN-CGFM-COEJC-SEJEC-JEMGF- COPER-DIPER-1-10 del 29 de marzo de 2019 y del acto ficto negativo emanado de la falta de respuesta a la petición de 3 de febrero de 2019. 3. Subsidiariamente, se apliquen las excepciones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad, de acuerdo con lo explicado en el concepto de violación, y se anule la decisión ficta demandada. 4.
Como restablecimiento del derecho exigió: i) reconocer que, al igual que los oficiales y suboficiales, el actor se encuentra en el mismo supuesto fáctico que le permite acceder a la prima de actividad; ii) condenar a la demandada a reconocer y pagar al accionante la diferencia del 20% dejada de percibir en su asignación básica mensual, la prima de actividad y el reajuste del subsidio familiar, con la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales. 5.
Hechos. El demandante se vinculó al Ejército Nacional en calidad de soldado profesional en vigencia de los Decretos Leyes 1793 y 1794 de 2000. Desde 1 El escrito de revisión se presentó a través de la ventanilla virtual de esta corporación el 5 de octubre de 2023, según se evidencia en el índice 3 de la plataforma SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 entonces, su asignación básica mensual ha sido inferior a la recibida por los soldados profesionales que ingresaron a la institución con anterioridad a esa norma -otrora soldados voluntarios-, a pesar de que las funciones de unos y otros son similares. 6.
Que ha estado en servicio activo en iguales condiciones de los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, por lo que debe recibir la prima de actividad. Además, tiene derecho a que el subsidio familiar que actualmente devenga sea reajustado en los términos del artículo 11 del Decreto 1794 de 2000. 7. Normas violadas y concepto de violación. La negativa de los derechos reclamados evidencia la discriminación permanente, sistemática e injustificada que, a lo largo del tiempo, han experimentado los soldados profesionales en relación con los beneficios conferidos a otros grupos de militares -oficiales y suboficiales- en materia de prerrogativas emanadas de la muerte en combate, las partidas computables para fines de asignación de retiro y el subsidio familiar. 8.
Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia de 30 de agosto de 2022, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró la existencia del acto ficto negativo denunciado en la demanda y negó el resto de súplicas vertidas en ella. 9. Con tales fines y después de referenciar brevemente las normas contentivas del régimen de personal, salarial y prestacional de los soldados profesionales, concluyó: 9.1 El demandante no tiene derecho a que su asignación básica mensual corresponda a un salario mínimo legal mensual más un sesenta por ciento (60%), porque se vinculó al Ejército Nacional en vigencia del Decreto Ley 1794 de 2000.
Además, si bien la nueva norma disminuyó en un 20% la asignación básica mensual, creó nuevos beneficios salariales y primas que antes no devengaba un soldado voluntario. 9.2 Tampoco le asiste razón en cuanto a la prima de actividad, pues en la norma en cita no se estableció ese beneficio en favor de los soldados profesionales. Además, no se vulneró el principio a la igualdad por el hecho de que tal emolumento sea concedido a los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares, porque sus condiciones y funciones son distintas a la de aquellos. 9.3 Los criterios de distinción que se establecieron para justificar tal diferencia son objetivos y razonables, tales como: la manera de ingreso a cada uno de los rangos, exigibilidad de requisitos, condiciones para ingreso de los mismos, grado de responsabilidad en las funciones, etc. 9.4 Por último, negó el reconocimiento del subsidio familiar, al no encontrar acreditado que el actor hubiese presentado la solicitud para su Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 reconocimiento antes del 1.° de julio de 2014, incumpliendo así la carga probatoria que le asistía. 10.
Recurso de apelación. Inconforme con la anterior decisión, el abogado de la parte actora la recurrió en apelación, arguyendo, en esencia, que: 11. En relación con la pretensión del 20% sobre la asignación básica mensual, argumentó: 11.1 El a quo confundió que el juicio de igualdad propuesto en la demanda apuntaba a comparar la situación de los antiguos soldados voluntarios que decidieron vincularse como soldados profesionales y el grupo de uniformados que ingresó a las filas castrenses a partir de los Decretos Leyes 1793 y 1794 de 2000 quienes, en su totalidad, están gobernados por las mismas normas, tienen las mismas condiciones, responsabilidades y formación y, además, cumplen con las mismas funciones.
Por tanto, no podía afirmar que ambos grupos pertenecen a regímenes jurídicos distintos a partir de la fecha de vinculación a la entidad que, por cierto, no es un criterio objetivo que patrocine esa desigualdad. 11.2 La sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 no podía aplicarse al presente caso, pues la regla jurisprudencial fijada estuvo encaminada a garantizar el derecho adquirido de los soldados voluntarios que, vinculados posteriormente como soldados profesionales, experimentaron una reducción del 20% sobre su asignación básica mensual; mientras que en la demanda actual no se hicieron ese tipo de reclamaciones.
Además, en dicha providencia no se analizó la vulneración del derecho a la igualdad salarial en la modalidad de «a trabajo igual - salario igual». 11.3 No se demostraron los criterios objetivos que, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, justifican un trato diferente en materia salarial, entre ellos, los de evaluación y desempeño, las divergencias en la estructura institucional y/o diversas clasificaciones de empleo. 11.4 Se desconocieron: las reglas jurisprudenciales sobre el principio de «a salario igual – trabajo igual»; la existencia de una igualdad formal entre los sujetos que deben ser comparados; los medios de prueba que evidencian la aludida similitud; la presunción de carga probatoria en materia de discriminación; los principios fundamentales del derecho al trabajo y de la carrera militar; la excepción de inconstitucionalidad e inconvencionalidad propuestas en la demanda. 12.
En cuanto a la pretensión de reconocimiento de la prima de actividad, alegó: 12.1 Los soldados profesionales y los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares cumplen con el supuesto de hecho previsto en la norma para Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 acceder a la prima de actividad, relacionada con la permanencia en el servicio.
Por tanto, no existe patrón alguno que justifique la diferenciación existente al respecto. 12.2 La demandada no demostró la existencia de un criterio que justifique esa desigualdad, además de que las funciones desempeñadas por los oficiales y suboficiales no constituye un parámetro que avale la distinción, porque aún ellos tienen asignadas diversas misiones y no por eso se les deja de reconocer la prima. 12.3 Se desconoció que, en tratándose de discriminación, opera una inversión de la carga de la prueba que no fue satisfecha por la accionada. 13.
Frente a la pretensión de reajuste del subsidio familiar, afirmó: 13.1 No se estudiaron las excepciones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad planteadas en cuanto a este ítem, ni la vulneración al derecho a la igualdad y las garantías de favorabilidad pedidas en la demanda. 13.2 Se dio por probado, sin estarlo, que la demandada desvirtuó la presunción de inconstitucionalidad que pesada sobre el acto ficto negativo demandado. 13.3 Se desconocieron los principios de igualdad, favorabilidad laboral, in dubio pro operario y condición más beneficiosa, pues se aplicó la interpretación normativa más desfavorable a los intereses del trabajador. 14.
Sentencia objeto de revisión. En sentencia de 5 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F” confirmó la sentencia de primera instancia. 15. Con dicho propósito, y luego de referenciar el incremento del salario que percibe en actividad en un 20%, el reconocimiento de la prima de actividad y del subsidio familiar, concluyó que: 15.1 El a quo resolvió todos los puntos de la demanda (diferencia del 20%, la prima de actividad y el subsidio familiar), por lo tanto, al no encuadrarse dentro de las causales de ley, no se configuró ninguna nulidad. 15.2 El actor no tiene derecho a recibir la asignación básica mensual en un 60%, porque su vinculación al Ejército Nacional se cumplió en vigencia de los Decretos Ley 1793 y 1794 de 2000.
Además, la situación de los soldados profesionales no es la misma que la de los soldados voluntarios, debido a los derechos adquiridos. 15.3 No se aprecia la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad o de convencionalidad, debido a que, no se encontró causal de nulidad del acto Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ficto demandado y no se encuentra causal alguna de inaplicación de las normas que regulan la materia, más aún, por cuanto existe sentencia de unificación que regula el tema y que fue uno de los fundamentos de la sentencia objeto de la alzada 15.4 Tampoco hay lugar a reconocer la prima de actividad, dado que la normativa que regula las prestaciones de los soldados profesionales, no consagra esta prestación como una de ellas. 15.5 No existe vulneración al principio de igualdad, debido a que los soldados profesionales no se encuentran en la misma situación de hecho que los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares, razón por la que no puede exigirse las prestaciones en las mismas condiciones y porcentajes. 15.6 El actor no tiene derecho a que el subsidio familiar que devenga se le liquide en los términos del artículo 11 del Decreto 1790 de 2000, en atención al principio de progresividad. 16.
Del recurso extraordinario de revisión. Para el recurrente, las sentencias dictadas en el proceso ordinario incurrieron en la causal de revisión contenida en el numeral 5.° del artículo 250 de la ley 1437 de 20112. 17. Fundamentos. Se hicieron los siguientes reproches: 18. En cuanto a la sentencia de primer grado: 18.1 No examinó ni se pronunció frente a los supuestos fácticos, pretensiones y cargos jurídicos invocados en la demanda en torno al reajuste salarial, relacionados con la vulneración al derecho a la igualdad, el desconocimiento de los principios generales de la carrera administrativa de los soldados profesionales, de los postulados del derecho al trabajo, los hechos demostrados, las cargas probatorias y la presunción de discriminación -las tres últimas señaladas en los alegatos de conclusión-. 18.2 No valoró ni resolvió los supuestos de hecho, súplicas y argumentos jurídicos formulados en el libelo relacionados con la prima de actividad, entre ellos: la infracción al principio de igualdad y la omisión de los principios del derecho al trabajo. 19.
En cuanto a la sentencia de segundo grado: 19.1 No resolvió la solicitud de adición y de nulidad de la sentencia de primer grado. La primera de ellas, relacionada con los puntos que no fueron objeto de decisión y, la segunda, fincada en la vulneración del principio de 2 «ARTICULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.» Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 congruencia y, de contera, del derecho al debido proceso. 19.2 No se pronunció completa, exhaustiva y rigurosamente sobre los cargos formulados en contra de la negativa de las tres pretensiones invocadas en la demanda -reajuste salarial (22 reparos), prima de actividad (8 reproches) y subsidio familiar (5 aseveraciones). 20.
Con sustento en lo señalado, arguyó que las providencias de primera y segunda instancia desconocieron el principio de congruencia al no resolver todos y cada uno de los supuestos fácticos, pretensiones y argumentos jurídicos invocados en la demanda y en el recurso de apelación. 21. Pretensiones. Solicitó declarar la nulidad parcial de las aludidas providencias y, consecuentemente, devolver el expediente al juzgado de primera instancia para que profiera una sentencia en la que se resuelvan cada uno de los puntos planteados en la demanda. 22.
La intervención del procurador delegado. No intervino en esta oportunidad. III. CONSIDERACIONES 23. Competencia. Esta subsección es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, reglamento interno de esta corporación. 24.
De la oportunidad para interponer el recurso. De conformidad con lo señalado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, cuando el recurso se fundamente en la causal de revisión prevista en el numeral 5°, entre otras, podrá presentarse «dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia». 25. En el presente asunto, la sentencia impugnada fue proferida el 5 de septiembre de 2023, mientras que el recurso fue presentado el 5 de octubre de 2023 a través de ventanilla virtual de este tribunal3.
Por tanto, se concluye que su radicación se cumplió dentro de los términos de ley. 26. Problema jurídico. De acuerdo con lo planteado en el recurso, corresponde a la sala determinar sí ¿La sentencia impugnada desconoció el principio de congruencia que debe irrigar toda providencia judicial y, de contera, vulneró el debido proceso del demandante? 27.
Para resolver ese interrogante, se reseñará: i) la naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión; ii) el contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA y; iii) el principio de congruencia de las providencias judiciales. 3 Índice 3 de la plataforma SAMAI. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 28.
Normas y jurisprudencia aplicables. 29. La naturaleza y objeto del Recurso Extraordinario de Revisión. El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, establece lo siguiente: «ARTÍCULO 248. PROCEDENCIA. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos». 30.
La jurisprudencia de esta corporación ha indicado que, por su naturaleza, el recurso extraordinario de revisión es un medio judicial de impugnación que, por excepción, no encuentra límites en el principio de inmutabilidad propio de las sentencias que han adquirido la connotación de cosa juzgada. Lo anterior, en razón a que puede ser dirigido en contra de las providencias ejecutoriadas proferidas por cualquiera de las autoridades que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo -jueces y tribunales administrativos, así como las subsecciones y secciones de esta corporación-. 31.
En cuanto a su objeto, se ha dicho que radica en obtener el restablecimiento de la justicia material desconocida en la decisión cuestionada, a través de situaciones externas que no pudieron ser ventiladas en el trámite del proceso ordinario, pero que revisten tal gravedad que prohíjan la superación del principio de cosa juzgada. En sentencia de 3 de marzo de 2020,4 la Sala Décima Especial de Revisión de este Tribunal, expresó: «[…] 2.2.1.
Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión. 43. El recurso extraordinario de revisión se encuentra regulado en el Título VI Capítulo I el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011-, el cual ha sido definido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado como «un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas, por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley».5 44.
A través del citado medio de impugnación extraordinario es posible controvertir las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, las proferidas en cualquier instancia por los Tribunales Administrativos y por los Jueces Administrativos cuya naturaleza permita la interposición del recurso.
En consecuencia, el recurso extraordinario de revisión, en cuanto a su naturaleza, es considerado por la doctrina6 como un medio de impugnación con la virtud de afectar de manera excepcional el principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con este se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se 4 Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02008-00 (REV), Consejera Ponente Dra. Sandra Liset Ibarra Vélez. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente Dr. Alberto Yepes Barreiro Sentencia de 30 de septiembre de 2014. 6 LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – parte general, Bogotá, Edit.
DUPRE, 2016, Pág. 884. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.7 45.
Resulta imprescindible mencionar que el recurso extraordinario de revisión tiene por objeto, procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión controvertida, cuando quiera que esta ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que autorizan desvirtuar el principio de la cosa juzgada […]».8 32.
Sin embargo, se destaca que este medio no fue diseñado para: i) reabrir el debate propio de las instancias del proceso ordinario; ii) suplir las falencias probatorias de las partes; iii) discutir los fundamentos jurídicos de las providencias; iv) controvertir la actividad interpretativa del juez; v) corregir los errores por falta de aplicación de las normas y/o su indebida adscripción al momento de resolver el caso sometido a juicio. 33.
De ahí que el legislador haya enlistado unas causales taxativas para la procedencia del recurso y, además, que la jurisprudencia exija de quien recurre una argumentación precisa, técnica y rigurosa que evidencie el nexo existente entre los fundamentos y la causal alegada.9 En la sentencia que se viene citando, esta corporación expresó: «46.
En ese sentido, el citado recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria. Es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede servir para controvertir la actividad interpretativa del juez10 o para corregir errores «in iudicando»11, sino que fue consagrado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que, o incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio –como es el caso de los documentos falsos o adulterados12-, o no pudieron ser tenidos en cuenta a pesar de ser determinantes para la misma –como ocurre con las pruebas recobradas o la aparición 7 «1.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. // 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. //3.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mayor derecho para reclamar. // 4. No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. // 5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. // 6. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.// 7. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. // 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». 8 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15- 000- 2003-00133-00 (REV), C.P. Enrique Gil Botero y, recientemente, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia de 13 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15-000-2019-00119-00(REV), Consejero Ponente Dr. Alberto Montaña Plata. 10 Cfr. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1° de diciembre de 2010, exp. 11001-03-15- 000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. 11 En sentencia C- 998 de 2004, la Corte Constitucional sobre este concepto indicó lo siguiente: «(…) Los errores in iudicando son entonces errores de derecho que se producen por falta de aplicación o aplicación indebida de una norma sustancial o por interpretación errónea…». 12 Ver artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. «2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados». Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de una persona con mejor derecho13-, o fueron sobrevinientes a la decisión y hacen que esta última carezca de razón de ser – como en el caso de la causal cuarta,14- o deben poder ser objeto de examen judicial –como cuando existe una nulidad originada en la sentencia y esta no era objeto de recurso de apelación15-. 47.
Por estas razones, es decir, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a causales taxativamente enumeradas, quien lo ejerce tiene la obligación elemental de indicar con precisión cuál es la invocada y, más allá de ese formalismo, debe señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y, especialmente, los hechos que le sirven de fundamento y la configuran. 48.
En ese orden, la técnica del recurso exige correspondencia entre los argumentos en que se fundamenta y la causal alegada, de forma tal que no le es dable al recurrente realizar esfuerzos dirigidos a atacar las motivaciones jurídicas o los juicios de valor que soportaron la decisión adoptada en la sentencia recurrida ni pretender subsanar o corregir errores u omisiones de la propia parte en el ejercicio del derecho de contradicción y el agotamiento de los mecanismos ordinarios de defensa, como si se tratara de una nueva instancia. 49.
En otras palabras, el recurso extraordinario de revisión no da cabida a cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, siendo riguroso en cuanto a su procedencia, pues se restringe a las causales enlistadas. Por ello, en este escenario, la labor del juez no puede exceder la demarcación impuesta por el recurrente al explicar la causal de revisión de la sentencia, que deberá ser examinada dentro de un estricto y delimitado ámbito interpretativo».16 34.
El contenido y alcance de la causal 5 del artículo 250 del CPACA. El numeral 5.° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dice, a la letra, que: «ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». 13 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 14 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 15 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 16 Así se desprende de las normas que lo consagran y lo ha desarrollado esta corporación en varios pronunciamientos de los que cabe destacar: Al respecto, la Sala Plena de esta corporación, en sentencia de 27 de enero de 2004.
Rd. (REV) 2003-0631. M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, precisó que: «… no constituye una nueva instancia, razón por la cual no es admisible en él la continuación del debate probatorio o sobre el fondo del asunto, debiendo circunscribirse únicamente a las precisas causales señaladas en la ley, cuyo examen y aplicación obedecen a un estricto y delimitado ámbito interpretativo.
( )». En ese mismo sentido, en sentencia de 11 de octubre de 2005. Rad. (REV) 2003-0794. M.P. Ligia López Díaz, se manifestó que con el recurso extraordinario especial de revisión «( ) No se trata de controvertir el juicio de valoración propio del juzgamiento, ni es otra instancia que permita a las partes adicionar o mejorar las pruebas y los argumentos ya expuestos y debatidos en las etapas anteriores del proceso, puesto que ello equivaldría a convertir el recurso especial de revisión en un juicio contra el fondo de la sentencia, discutiendo nuevamente los hechos ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada ( )».
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 35. De acuerdo con el anterior dispositivo, los presupuestos para su configuración son los siguientes: i) que exista nulidad procesal y; ii) que esta se origine en una sentencia que ponga fin al proceso y contra la cual no proceda el recurso de apelación. 36.
En relación con las causales de invalidación que pueden invocarse en contra de la sentencia, se han identificado dos posiciones principales al interior de esta corporación. En la primera de ellas, se ha defendido la tesis de la legalidad y la taxatividad de las nulidades, pregonando que solo pueden emplearse las enlistadas en el Código General del Proceso y aquellas que impliquen la vulneración del derecho al debido proceso contenido en el artículo 29 superior.17 37.
Por su parte, en la segunda teoría, se ha señalado que la causal en estudio no se configura únicamente con situaciones taxativas, sino también a través de otras circunstancias que el juez, basado en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación, identifique y revele en cada caso concreto como contrarias a los mandatos constitucionales que necesariamente conlleven a infirmar la decisión judicial.18 A partir de esta última tesis se ha sostenido que:19 «[…] En esta última corriente, que admite hipótesis no contempladas en forma expresa como causales de nulidad, la jurisprudencia ha identificado, a modo enunciativo, ciertos casos de afectación del derecho al debido proceso, al igual que del de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria;
(ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención;
(vii) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (viii) desconoce el principio de congruencia20 bien sea por una condena extra, ultra o infra petita. Visto lo anterior, la presente decisión acoge los planteamientos que expuso la sentencia de unificación del 8 de mayo de 201821 proferida por la Sala Plena de la 17 Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 3 de febrero de 2015, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiséis Especial de Decisión, Radicación 11001-03-15-000- 1998-00157-01(REV), Actor: Sociedad de Mejoras Publicas de Cali; del 1 de octubre de 2019 radicación 11001-03-15-000-2017-00811- 00(REV), actor: Odilio Fernández Sánchez y otros; del 3 de diciembre de 2019, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintiuno Especial de Decisión, radicación 11001-03-15-000-2014-01303-00(REV), actor: Panadería La Victoria S.A. 18 A esta postura se adscriben, entre otras, las siguientes decisiones judiciales adoptadas por esta corporación: sentencia del 8 de mayo de 2018, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicación 11001-03-15-000- 1998-00153-01, actor: Julio César Mancipe Estupiñán; sentencia del 7 de octubre de 2019, Sección Tercera, Subsección B, radicación 11001-33-31-035-2008-00180- 01(52615); actor: Ferney Darío Lis Fula y otros; sentencia del 24 de octubre de 2019, Sección Segunda, Subsección A, radicación 11001-03-25-000-2014- 00325-00(0997-14), actor: Carlos Januario Montero Pérez. 19 Sobre el particular se puede consultar, entre otras, la sentencia de 26 de agosto de 2021, proferida por esta Subsección dentro del expediente con radicado 11001-03-25-000-2017-00852-00(4598-17). 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de septiembre de 2018, radicación REV 2014-00440-00. 21 Expediente 1998-00153.
La decisión sostuvo que se configura la nulidad originada en la sentencia i) cuando se presenta alguno de los hechos enlistados en el artículo 140 del C. P. C, vigente para la época en que se dictó el fallo de segunda instancia, objeto del recurso de revisión, (actualmente artículo 133 del Código General del Proceso) y ii) por desconocimiento del artículo 29 de la Carta Política, como expresamente lo reconoció esta corporación en la sentencia de 7 de febrero de 2006, expediente REV-00150 y la Corte Constitucional en la Sentencia C-739 de 2001.
Pero además, determinó que un fallo inhibitorio no justificado es causal de nulidad Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Corporación, de manera que adhiere a la tesis que defiende la no taxatividad de las causales de nulidad que configuran el supuesto del artículo 250 numeral 5 del CPACA.
En ese orden de ideas, la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por: - El acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula el artículo 133 del CGP; - La existencia de irregularidades que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso; - Otros vicios que, sin estar relacionados con el ejercicio de valoración probatoria y jurídica que efectuó la providencia, tengan la entidad suficiente para que, en sede de revisión y luego de un estudio que consulte parámetros de ponderación, razonabilidad y mesura, el juez concluya que la sentencia objetada quebrantó la legalidad y la justicia. En efecto, la Subsección considera que esta tesis resulta más coherente con los valores que busca proteger el ordenamiento superior pues, de un lado, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión, permitiendo que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales, en las que el peso de la anomalía sea tal que se transgreda el núcleo esencial de derechos que se caracterizan por tener una marcada relevancia constitucional22 y que se configuren en la sentencia». 38.
Corolario, las causales de nulidad que se pueden pregonar frente a las sentencias ejecutoriadas no son taxativas sino enunciativas, entendidas estas últimas como aquellas irregularidades que afecten con magnitud y gravedad las garantías esenciales del derecho fundamental al debido proceso. 39. El principio de congruencia de las providencias judiciales.
En el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 se establece que la sentencia, amén de ser motivada, debe referenciar brevemente la demanda y su contestación y, además, plasmar el análisis crítico frente a las pruebas legalmente recaudadas y los razonamientos que determinan la adopción de las decisiones insertas en ella. 40. En un contexto similar, el artículo 280 del Código General del Proceso afirma que esa decisión «[…] deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda, las excepciones, cuando proceda resolver sobre ellas, las costas y perjuicios a cargo de las partes y sus apoderados, y demás asuntos que corresponda decidir con arreglo a lo dispuesto en este código […]». 41.
A renglón seguido, en el artículo 281 ejusdem se concibió el principio de congruencia como el ingrediente principal de este tipo de providencias, principio que demanda que tal determinación esté «[…] en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]». constitucional por violación de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a una tutela judicial efectiva. 22 En este mismo sentido se puede consultar: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 19, sentencia del 18 de agosto de 2020, radicación: 11001-03-15-000-2017-02369-00, demandante: Pedro José Vaca López.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 42. En otras palabras, se exige que esta providencia esté armónicamente ligada con las pretensiones de la demanda y sus respectivos fundamentos fácticos y jurídicos, así como también en consonancia con los planteamientos fijados en la correspondiente oposición “esto es, la contestación de la demanda”. 43.
Por tales razones, al juez le está prohibido imponer condenas que excedan lo pedido por el demandante «ultra petita» y/o para conceder pretensiones que no fueron pedidas por él «extra petita». Sobre el particular, en sentencia de unificación 150 de 2021,23 la Corte Constitucional expresó: «[…] 90. Sobre el particular, cabe mencionar que el principio de congruencia de la sentencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso24, exige que la decisión judicial debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda.
Se trata de una garantía del derecho al debido proceso que tienen las partes involucradas en una litis, que opera como mandato general de protección en los distintos procedimientos judiciales, por el cual se concibe que el juez solo decidirá respecto de lo discutido en el proceso y tendrá vedado pronunciarse sobre asuntos diferentes o que no hubiesen conocido los extremos procesales. 91.
Precisamente, la jurisprudencia de esta corporación ha definido el principio de congruencia “como uno de los elementos constitutivos del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en la medida que impide determinadas decisiones[,] porque su justificación no surge del proceso[,] [al] no responder [a] lo que en él se pidió, debatió, o probó”25.
Además, se ha establecido que cuando existe falta de congruencia en una providencia judicial, es posible alegar la configuración de un defecto procedimental que torne procedente la acción de tutela […]». 44. Así mismo, esta corporación26 ha pregonado que el principio de congruencia detenta dos matices, una interna, referida a la relación inescindible que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia y, una externa, que exige conexidad entre la decisión adoptada y lo planteado tanto en la demanda como en la respectiva contestación. En oportunidad más reciente, la Sección Segunda, Subsección B de este Tribunal27 concluyó: «[…] En suma, lo expuesto se colige que el principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión […]». 23 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 24 “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley (…)”. 25 Corte Constitucional, sentencia T-714 de 2013. 26 Sección Cuarta, sentencia de 14 de agosto de 2013, expediente N° 73001-23-31-000-2006-01785-01(18580), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 27 Sentencia de 26 de octubre de 2017, expediente N° 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15), C.P. Cesar Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 45.
En esencia, el principio en estudio exige el respeto, la armonía y la correspondencia entre lo pedido, lo probado y lo sustentado por las partes y la decisión judicial que se deba adopte en un momento determinado. 46. Pues bien, conforme con lo analizado, la sala resolverá el problema jurídico planteado en precedencia. 47. Caso concreto - interrogante único: ¿La sentencia impugnada desconoció el principio de congruencia que debe irrigar toda providencia judicial y, de contera, vulneró el debido proceso del demandante? 48.
Previa resolución del anterior planteamiento, la sala reseñará, con brevedad, el descorrer del proceso ordinario en el que, a juicio de la parte recurrente, se generó la vulneración a su debido proceso. 49. En primer lugar, se observa que, con la demanda, se solicitó la nulidad oficio nro. 2019311595071 MDN-CGFM-COEJC-SEJEC-JEMGF-COPER-DIPER-1.10 proferido el 29 de marzo de 2019 y del acto ficto negativo producido por la falta de respuesta a la petición de 3 de febrero de 2019. 50.
Asimismo, y como restablecimiento del derecho, se exigió: i) reconocer que, al igual que los oficiales y suboficiales, el actor se encuentra en el mismo supuesto fáctico que le permite acceder a la prima de actividad; ii) condenar a la demandada a reconocer y pagar al actor la diferencia del 20% dejada de percibir en su asignación básica mensual, la prima de actividad y el reajuste del subsidio familiar, con la respectiva reliquidación de sus prestaciones sociales. 51.
Como fundamento jurídico de esas súplicas se invocó la causal de nulidad de «infracción de las normas en que debería fundarse», erigida sobre cuatro argumentos así: 51.1 Discriminación sistemática de los derechos laborales de los soldados profesionales en Colombia, en la que reseñaron las exclusiones y desigualdades existentes en cuanto a la pensión de sobrevivientes, la diferencia salarial del 20% sobre la asignación básica mensual, las partidas computables en la asignación de retiro y la prerrogativa del subsidio familiar. 51.2 Igualdad del 20% del salario, en la que propuso el juicio de igualdad que debía realizarse frente a los soldados profesionales -tanto los vinculados en vigencia de la Ley 131 de 1985, como los incorporados en vigencia del Decreto Ley 1794 de 2000-.
Con tales fines, invocó el principio de “a trabajo igual, salario igual”, la vulneración del derecho al trabajo y sus principios mínimos fundamentales, así como el desconocimiento de los pilares de la carrera administrativa de ese personal y el enriquecimiento sin causa a favor del Estado y en contra de los intereses del demandante. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 51.3 Prima de actividad en la que, luego de reseñar el derecho a la igualdad, adujo que el único supuesto de hecho que a lo largo del tiempo ha posibilitado a los oficiales y suboficiales de las fuerzas militares acceder a ese emolumento, es estar en servicio activo y/o permanecer en el servicio de sus funciones, patrón no objetivo para justificar el trato desigual.
En otras palabras, arguyó que ni la jerarquía, las responsabilidades y funciones no son los elementos que determinan el reconocimiento de esa prestación, por lo que el demandante también tiene derecho a ella. 51.4 Mandato de no discriminación, invocado frente a la diferencia salarial y la prima de actividad. 51.5 Subsidio de familia, indicó que se debe acudir a la norma más beneficiosa para el trabajador. 52.
Al dictar la sentencia de primera instancia, el Juzgado Veintiuno Administrativo del Circuito de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, así: 52.1 Frente al reajuste salarial del 20% acudió a las reglas previstas en el artículo 1.° del Decreto Ley 1794 de 2000 para señalar que, la fecha de vinculación del demandante solo le permite acceder a una asignación básica mensual equivalente a un salario mínimo incrementado en un 40%. 52.2 En torno a la prima de actividad, indicó que el régimen salarial de los soldados profesionales no la contempló, razón suficiente para negar su disfrute.
Sin embargo, resaltó que la concesión de ese emolumento a otro grupo de militares -oficiales y suboficiales- no se erige en discriminación ni desigualdad, pues en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 de establecieron criterios objetivos y razonables de diferenciación. 52.3 Respecto del subsidio familiar, sostuvo que el demandante no cumplió con la carga probatoria para su reconocimiento. 53.
Se observa que, para negar esas pretensiones, el juez de primer indicó que no había vulneración al principio de igualdad, toda vez que, si bien ambos grupos de soldados ejercen las mismas funciones, ingresaron a la entidad bajo distintas condiciones y normativas. 54. Inconforme con esa decisión y consciente de esa omisión, el abogado de la parte actora la recurrió en apelación. Para ello, invocó 22 cargos frente a la negativa de la pretensión de reajuste salarial, 8 reparos en torno a la decisión adoptada frente a la reclamación de la prima de actividad y 5 inconformidades por la negativa del subsidio familiar.
En la alzada, nuevamente reiteró los juicios de igualdad señalados en la demanda. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 55. Al resolver la alzada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mantuvo la negativa de esas súplicas.
Respecto de la diferencia salarial, manifestó lo siguiente: «La parte recurrente alega que existe un trato desigual entre los Soldados Profesionales que se incorporaron directamente y los que lo hicieron después de haber sido Soldados Voluntarios, en razón a que, cumplen las mismas funciones, pero devengan una asignación mensual diferente; lo que le otorga el derecho a incrementar el salario que percibe en actividad en un 20%.
La Sala se advierte que, está probado que el actor ingresó se incorporó como soldado profesional a partir del 3 de agosto de 2006, sin haber prestado sus servicios en condición de soldado voluntario. Entonces, es del caso concluir que el demandante quedó cobijado por los Decretos 1793 y 1794 de 2000, en virtud de los cuales, los soldados profesionales que se vincularan a las Fuerzas Militares devengarían un salario mensual equivalente al salario mínimo legal vigente, incrementado en un 40% del salario.
Por lo anterior, no le asiste el derecho de incrementar el salario que percibió en actividad en un 20%. De otra parte, frente a los reparos efectuados en torno a la vulneración del principio de igualdad, la H. Corte Constitucional a través de diferentes pronunciamientos ha establecido que son inadmisibles los tratos diferenciados que carezcan de sustento objetivo, partiendo del hecho de que el derecho a la igualdad resulta procedente entre iguales.
La Sala considera que, en esta oportunidad, a pesar de cumplir las mismas funciones, los Soldados Profesionales que ingresaron directamente sin haber sido Soldados Voluntarios no se encuentran en la misma situación fáctica de quienes venían vinculados bajo el amparo de la Ley 131 de 1985, por ende, la diferenciación que efectúa el ordenamiento está justificada en criterios objetivos que respetan las disposiciones constitucionales. […] Para esta Colegiatura lo anterior no configura un trato discriminatorio porque al valorar los motivos y razones que llevaron al Gobierno Nacional a crear esa diferencia en el salario de los Soldados Profesionales, se pudo establecer que los dos grupos de trabajadores no se encuentran ubicados en supuestos de hecho susceptibles de compararse en lo que tiene que ver con su asignación salarial mensual, toda vez que los Soldados Voluntarios, antes de incorporarse como Profesionales venían devengando mayor remuneración, situación que no podía ser desconocida al momento de fijar su salario, puesto que se trataba de derechos adquiridos.
En consecuencia, sí hubo un criterio objetivo de diferenciación al momento de fijar el salario de los Soldados Profesionales, pero esto se hizo con el fin de crear una transición entre quienes venían vinculados en vigencia de la Ley 131 de 1985, por lo tanto, no desconoce el derecho a la igualdad, ni los derechos laborales, ni el principio “a trabajo igual, salario igual”.
Por lo antes expuesto, no se aprecia la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad o de convencionalidad, debido a que, no se encontró causal de nulidad del acto ficto demandado y no se encuentra causal alguna de inaplicación de las normas que regulan la materia, más aún, por cuanto existe sentencia de unificación que regula el tema y que fue uno de los fundamentos de la sentencia objeto de la alzada.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Es importante precisar que la sentencia de unificación que otorgó el derecho a percibir una asignación equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente, incrementada en un 60%, a quienes habían sido Soldados Voluntarios, si resulta aplicable al caso objeto de análisis.
Lo anterior, porque, aunque dicha providencia de unificación estudió el asunto a partir de los derechos adquiridos y las expectativas legítimas de los soldados voluntarios que fueron incorporados como Profesionales, las conclusiones son aplicables a este caso, comoquiera que allí se determinó que a quienes ingresaron directamente como Soldados Profesional se les aplicaría salarialmente el artículo 1° del Decreto 1794 de 2000, esto es, que devengarían un salario mínimo incrementado en un 40%.» (Énfasis de la sala) 56.
En síntesis, el mencionado tribunal consideró que: i) el demandante no tenía derecho a la diferencia salarial del 20%, ii) que se utilizó la sentencia de unificación aplicable al caso en concreto y que la diferencia entre los soldados voluntarios y profesionales estaban justificadas en criterios objetivos. 57. Lo anterior, no se encuadra en una nulidad originada en la sentencia, debido a que se está en presencia de una interpretación motivada y razonada del operador judicial, con base en unas providencias de esta corporación y no, frente a una vulneración de garantías constitucionales fundada en el pleno desconocimiento de argumentos del recurso de apelación. Recuérdese que este recurso extraordinario no fue diseñado para discutir los fundamentos jurídicos de las providencias, ni controvertir la actividad hermenéutica del juez. 58.
Ahora bien, es importante poner de presente que, aunque en el recurso de revisión se mencione que no se estudiaron todos los cargos planteados respecto de dicha diferencia, lo cierto es que el tribunal sí estudió de manera sintetizada los reproches planteados en la apelación. Por ejemplo, sin necesidad de emitir un pronunciamiento expreso sobre el contexto histórico de la diferencia existente de los soldados profesionales, el tribunal si explicó objetivamente los motivos por los cuales consideró que no existía tal diferencia. 59.
A juicio de la sala, no es necesario estudiar punto por punto todos los reparos, cuando de manera compendiosa, se pueden resolver varios cargos que traten sobre un tema en específico. 60. Adicionalmente, aunque según el criterio del recurrente, la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 no era aplicable al caso en concreto, la sala no comparte dicha conclusión, puesto que en esa providencia se establecieron las diferencias entre los soldados profesionales que entraron por primera vez a la fuerza pública y los que venían de ser soldados voluntarios, lo que se acompasa con la pretensión del reconocimiento salarial pretendido por el señor Fredy Fortunato Loaiza.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 61. Respecto del reconocimiento de la prima de actividad, evidencia la sala que las consideraciones del tribunal sí respondieron a los cargos del recurrente28, tendientes a demostrar que el operador judicial incurrió en error al pensar que para su otorgamiento se exige una preparación, experiencia y responsabilidades diferentes.
Véase: «El Consejo de Estado al resolver un caso similar al aquí planteado, analizó si se configuraron los presupuestos para adelantar el juicio de igualdad determinó lo siguiente: […] La Sala concluye que la jurisprudencia ha sido consecuente en afirmar que le está permitido al legislador al momento de ejercer su potestad reglamentaria, efectuar un trato diferente tratándose de asuntos de carácter laboral, siempre y cuando se fundamente en criterios objetivos y razonables.
Tales criterios y objetivos, fueron definidos por la Corte Constitucional cuando estableció el denominado test de igualdad, mecanismo con el cual pretendió consolidar una forma de estudiar el derecho a la igualdad, en razón a que no todas las diferencias pueden significar desconocimiento de tal derecho. (Corte Constitucional. Sentencia C- 862 de 2008). […] La parte actora alegó que tiene derecho al reconocimiento de la prima de actividad, por cuanto no existe un criterio objetivo que justifique el trato diferenciado que permite que los Oficiales y Suboficiales sí devenguen la prestación; y los Soldados Profesionales no. La Sala advierte que contrario a lo manifestado por el recurrente, en este caso no nos encontramos frente a sujetos de la misma naturaleza, pues recuérdese que la Fuerza Pública tiene un sistema jerarquizado y en este sentido los criterios de diferenciación obedecen a factores razonables que el mismo legislador ha establecido en la norma legal, los cuales se encuentran en las reglas que se aplican para el ingreso y ascenso a los distintos grados de la institución. Toda vez que, como lo explicó el Consejo de Estado en la sentencia de 24 de junio de 2021, los Soldados Profesionales no se encuentra en la misma situación de 28 Primer cargo: los sujetos propuestos en el juicio de comparación si son pasibles de ser comparados, por tal razón el despacho incurre en un error al afirmar lo contario.
Segundo cargo: Confunde la naturaleza jurídica de la prima de actividad, con la retribución de a trabajo igual salario igual. Tercer cargo: Desconoce que el demandante acredita las condiciones de hecho del supuesto hipotético de la norma que contempla la prima de actividad para los oficiales y suboficiales. Cuarto cargo: La entidad demandada no presentó ninguna excepción en la contestación de la demanda, ni probó ningún criterio objetivo de justificación del derecho a la no discriminación, situación que no tuvo en cuenta el Despacho.
Quinto cargo: el despacho asume en la sentencia El criterio de que las funciones de los oficiales y suboficiales son diferentes a las que presta el soldado profesional, y que, por eso, es justificado el trato de exclusión de la prima de actividad. Y soporta tal justificación, en sendas sentencias judiciales. Sexto cargo: El Despacho desconocer el precedente Constitucional, contenido entre otras sentencias en la C- 022/96;
Sentencia C-862/08, y Sentencia C-536/16, donde se afirma que: “la carga argumentativa está inclinada en favor de la igualdad”. Séptimo cargo: desconoce el precedente Constitucional contenido en la Sentencia T- 230/94; el precedente contenido en la Sentencia T-079/95 que fue ratificado después en la sentencia T-335/00, así como el precedente contenido en la Sentencia T-247 de 2010.
Octavo cargo: El Despacho, en la sentencia, desconoció la inversión de la carga de la prueba ipso iure y la PRESUNCIÓN DE DISCRIMINACIÓN. Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 hecho que los Oficiales y Suboficiales de la Fuerza a la que pertenece, por lo que no puede exigirse que las prestaciones se regulen en las mismas condiciones, porcentajes o montos, a pesar de que el requisito para acceder a dicho emolumento sea estar en servicio activo.
En estas condiciones, no es procedente el reconocimiento y pago de la prima de actividad frente a los soldados profesionales al no ser su situación equiparable a la de los Oficiales y Suboficiales del Ejército Nacional.» 62. En relación con la solicitud de aplicar la excepción de inconstitucionalidad e inconvencionalidad por el no reconocimiento del subsidio familiar y de la diferencia salarial del 20%, la sala indica que dicha figura exige acreditar una oposición directa, evidente y manifiesta entre la norma aplicable al caso y la Constitución. En el sub lite no se configuró tal contradicción, toda vez que, según los precedentes jurisprudenciales tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, las disposiciones cuestionadas han sido reiteradamente reafirmadas en su validez. 63.
Por último, en lo que respecta al presunto desconocimiento de las providencias citadas en el recurso de apelación, la sala precisa que la inobservancia del precedente jurisprudencial no constituye, por sí sola, un defecto que genere la nulidad de la sentencia. En efecto, dicha situación no corresponde a una irregularidad de carácter procedimental que vicie la validez del proceso, sino a un aspecto propio del análisis de fondo efectuado por el juez de primera instancia en el marco de su independencia judicial. 64.
Así las cosas, no se puede predicar la vulneración al principio de congruencia en ninguna de sus facetas. En tanto que, existe coherencia entre los puntos de la demanda-recurso de apelación, (reconocimiento de la diferencia salarial del 20%, la prima de actividad, el reajuste del subsidio familiar y la inaplicación por inconstitucionalidad de las normas señaladas por el demandante), con lo decidido en la sentencia del 5 de septiembre de 2023. 65.
Si bien en otra oportunidad se acogió un criterio diferente29, tras un nuevo análisis la sala rectificó su criterio y concluyó que no se encontraba acreditada la causal alegada30. Tal variación no corresponde una irregularidad, sino que obedece al ejercicio legítimo de la interpretación judicial. 66. En consecuencia, comoquiera que lo pedido en la demanda, guarda relación con lo debatido y decidido en las instancias procesales correspondientes, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 67.
Condena en costas. El inciso final del artículo 255 de la Ley 1437 de 2011 - modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021- establece que «[si] se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». 29 Sentencia del 29 de mayo de 2025, Subsección “A" identificada con radicado 11001-03-25-000-2023-00356- 00 (5087-2023). 30 Sentencia de 14 de agosto de 2025, expediente 11001-03-25-000-2023-00569-00 (7607-2023), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicado: 11001-03-25-000-2023-00476-00 (5032-2023) Recurrente: Fredy Fortunato Loaiza Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 68. Sin embargo, dado que esta disposición no aborda exhaustivamente la regulación de la condena en costas, es necesario complementarla con lo establecido en el CGP, el cual se aplica por remisión dispuesta en el artículo 188 del CPACA. 69.
En este contexto, y atendiendo a que el recurso extraordinario se declaró infundado, en principio sería procedente la imposición de condenas por este concepto; sin embargo, como no se acreditó su causación, dado que la entidad demandada no intervino en esta instancia procesal, la sala se abstendrá de imponer dicha condena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declarar INFUNDADO el Recurso Extraordinario de Revisión formulado por el señor Fredy Fortunato Loaiza en contra de la sentencia de segunda instancia proferida el 5 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-021-2020-00026- 01.
SEGUNDO. Sin condena en costas, conforme a lo indicado en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO consejero de Estado consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.