CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-04914-00 Solicitante: LUZ ÁNGELA NIÑO BENAVIDEZ Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA-SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Luz Ángela Niño Benavides contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 13 de septiembre de 2024, Luz Ángela Niño Benavidez, a través de apoderada, interpuso acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social que considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección B al proferir sentencia de 28 de mayo de 2024 que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que interpuso contra la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y otro. 1 Identificado con el rad. nº. 11001-33-35-018-2022-00463-00 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04914-00 Solicitante: Luz Ángela Niño Benavides Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En virtud del amparo pide que se deje sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que se profiriera una sentencia de reemplazo en la que se le ordene al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reliquidar la pensión de jubilación, con la inclusión de los factores salariales devengados y cotizados al sistema integral de seguridad social durante su último año de servicio. 2.
Hechos relevantes La señora Luz Ángela Niño Benavides interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el FOMAG y la Secretaría de Educación de Bogotá para que se dejaran sin efectos i) el oficio S-2022-289095 del 3 de septiembre de 2022, que negó los descuentos a la seguridad social sobre la totalidad de los factores salariales devengados durante el año anterior a su retiro y la ii) Resolución 9581 de 6 de septiembre de 2022, por medio de la cual se negó la petición de reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, esto es, incluyendo la prima de vacaciones como factor computacional a la prestació, previo descuento de los aportes para pensión. El asunto lo conoció en primera instancia el Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá que, por sentencia del 26 de septiembre de 2023, negó las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que la petición que hizo la docente al empleador para que descontará sobre factores distintos a los previstos en la ley, no se ajusta a las disposiciones. Respecto a la reliquidación de la pensión con la inclusión de los factores devengados el último año de servicios, estimó que conforme al criterio jurisprudencial del Consejo de Estado los únicos factores que se pueden incluir para la liquidación de la prestación son aquellos sobre los que se haya efectuado aportes y que se encuentren enlistados en el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985.
Sin embargo, como no se advierte que la accionante hubiere realizado cotizaciones obre las primas especial, de servicios, de vacaciones y de navidad, no hay lugar a su reconocimiento. Además que esos emolumentos no están previstos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, como factores salariales que deban integrar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04914-00 Solicitante: Luz Ángela Niño Benavides Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Inconforme con la decisión, la solicitante interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 28 de mayo de 2024, confirmó la decisión de primera instancia. 3.
Fundamentos de la solicitud La accionante sostiene que se le vulneraron los derechos fundamentales invocados, toda vez que la autoridad judicial no le reconoció el reajuste de la prima de vacaciones, lo que consideró como un derecho adquirido violando lo preceptuado en el Acto legislativo 01 de 2005. Sostuvo que conforme a la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado, se indicó que las pensiones de jubilación se liquidan con un IBL calculado conforme la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, que determinó los factores salariales a tener en cuenta para calcular el IBL de las pensiones de jubilación de los servidores público, con la inclusión de los factores que sirvieron de base para calcular los aportes.
En virtud de lo anterior, considera que se le debe reajustar la mesada pensional con los factores salariales reconocidos al estatus pensional más los factores cotizados o determinados en la ley como la bonificación decreto, la bonificación pedagógica y la prima de vacaciones, devengados en el último año de servicio, del 31 de julio del 2020 al 01 de agosto de 2021, dado que no fueron incluidos como factores salariales dentro de la pensión de jubilación a partir de la fecha del retiro del servicio de la accionante a pesar que se realizaron los aportes correspondientes, como bien se desprende del certificado de factores salariales aportado. 4.
Trámite procesal El 20 de septiembre de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juez Dieciocho Administrativo de Bogotá, así mismo al Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio-FOMAG-, a la Fiduciaria La Previsora y a la 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04914-00 Solicitante: Luz Ángela Niño Benavides Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Secretaría de Educación Distrital de Bogotá, como terceros con interés en el resultado de la acción. En el escrito de contestación, la Secretaría de Educación del Distrito solicitó declarar la improcedencia de la acción por cuanto se pretende revivir, en sede de tutela, la discusión jurídica respecto de la decisión tomada por los despachos judiciales de negar las pretensiones de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda Subsección B manifestó que la providencia reprochada se profirió conforme al material probatorio allegado al proceso, las normas aplicables y según el criterio jurisprudencial vigente, por lo que no es procedente lo alegado. Aunado a que el análisis fue íntegro y se realizaron las adecuaciones fáctico-jurídicas en debida forma, acorde al ordenamiento; en consecuencia, al no mediar defecto alguno, no hay lugar a la violación o transgresión alguna de los derechos fundamentales alegados.
La Fiduprevisora solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva. El Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá remitió el link del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección B que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra unos actos del FOMAG. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04914-00 Solicitante: Luz Ángela Niño Benavides Acción de tutela – Sentencia de primera instancia LEAJ.
La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04914-00 Solicitante: Luz Ángela Niño Benavides Acción de tutela – Sentencia de primera instancia respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada; (ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico.
En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional. Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional. Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La sentencia reprochada confirmó la sentencia del Juzgado Dieciocho Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que la accionante interpuso contra la Nación Ministerio de Educación Nacional y otras, cuya pretensión era la reliquidación su pensión. La autoridad judicial señaló que si un docente se vincula antes del 26 de junio de 2003, se le reconocerá la pensión con el equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año conforme al régimen pensional previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985 y 91 de 1989, aplicable a los pensionados del sector público nacional; así como una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04914-00 Solicitante: Luz Ángela Niño Benavides Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Sostuvo que conforme al material probatorio allegado al proceso se advierte que, Luz Ángela Niño Benavides se vinculó al FOMAG el 28 de enero de 1998, por ello, le es aplicable, en principio, los estipulado en las Leyes 33 y 62 de 1985.
En consecuencia, se le reconoció la prestación efectiva a partir del 20 de junio de 2019 conforme los elementos o valores previstos en las referidas leyes. La autoridad advirtió que mediante Resolución no. 1328 del 15 de julio de 2021 se le aceptó la renuncia a la accionante a partir del 1 de agosto de 2021, por ello, el último año de servicio corresponde al periodo del 1 de agosto de 2020 al 31 de julio de 2021.
Asimismo, indicó que devengó los siguientes factores salariales, en forma proporcional y temporal, según consta en el certificado expedido el 30 de julio de 2022: Sueldo, prima especial, bonificación pedagógica, prima de servicios, bonificación mensual, prima de vacaciones y prima de navidad. No obstante, el tribunal estimó que, si bien, el referido acto administrativo inicial de reconocimiento y reajuste se expidió sin que mediara retiro definitivo del servicio, y se tomaron como partidas la asignación básica, bonificación decreto y prima de vacaciones, la resolución que reliquidó la pensión de jubilación de la accionante, a partir de su renuncia, tomó como factores salariales, en forma proporcional y temporal, los siguientes: asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 1º de la Ley 62 de 1986 enlistó como factores taxativos: «asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio; y que deben reconocerse aquellos sobre los cuales efectivamente se haya cotizado al sistema y no sólo devengados, aparte de los aquí enlistados, pues como se mencionó previamente, se garantizaría el derecho en determinado caso, sin que se viera afectada la sostenibilidad presupuestaria o fiscal.» Ahora bien, la accionante adujo que sobre el factor de prima de vacaciones se realizaron los descuentos a seguridad social.
Sin embargo, la autoridad judicial accionada señaló que «dentro del plenario no logra evidenciar dicho aportes, pues se observa del material probatorio que efectivamente se percibió dicho haber, acorde 8 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04914-00 Solicitante: Luz Ángela Niño Benavides Acción de tutela – Sentencia de primera instancia el certificado único de salario, sin embargo, se extraña siquiera un soporte de nómina, u otro, donde se permita demostrar el descuento en concreto en la suma especifica aportada al sistema, carga probatoria que le corresponde a la parte demandante dar a conocer, por lo tanto, no habría lugar a su reconocimiento.» Así las cosas, la autoridad judicial accionada negó las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: Ahora bien, en primera instancia se negaron las pretensiones de la demanda, lo que en principio se halla en línea con lo dispuesto por esta Corporación conforme lo expresado con antelación, pues no hay lugar a reconocer factores que no estén contemplados en la norma, como aquellos no cotizados al sistema; como tampoco es objeto de control de jurisdicción lo reconocido en sede administrativa -en la medida que se tomaron haberes no enlistados-, en ese sentido, modificar dicho derecho adquirido atentaría contra los principios establecidos en materia laboral y de la seguridad social.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia. La Sala advierte que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento tanto en primera como segunda instancia y esgrimen divergencias de carácter netamente legal respecto a la reliquidación de una pensión que incluya la prima de vacaciones.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2024-04914-00 Solicitante: Luz Ángela Niño Benavides Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela de Luz Ángela Niño Benavidez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección B.
SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ