CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN NÚMERO: 11001-03-15-000-2025-03680-01 ACCIONANTE: CECILIA GAMBOA CHACÓN AUTORIDAD: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA- SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN C PROCESO: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. TUTELA-Carácter subsidiario del amparo.
RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario. La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionante, la señora Cecilia Gamboa Chacón, contra el fallo proferido el 11 de julio de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Acción de tutela El 13 de junio de 2025, la señora Cecilia Gamboa Chacón, actuando a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, a la dignidad humana y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C, autoridad que mediante sentencia del 29 de enero de 2025 revocó la decisión de primera instancia, adoptada por el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la UGPP dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en ejercicio de la acción de lesividad1 promovida contra la Resolución No. UGM 051378 del 4 de julio de 2012, mediante la cual se le había reconocido pensión de jubilación bajo el régimen especial aplicable a los funcionarios del INPEC. 1 Proceso identificado con número de radicación: 11001-33-35-029-2023-00107-02. 2 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia En dicha providencia, el Tribunal accionado declaró la nulidad parcial del acto administrativo y ordenó la reliquidación de la prestación pensional de la accionante con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y en los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994, supeditando además su disfrute al retiro del servicio, lo que a juicio de la demandante desconoció el régimen especial de transición, el principio de favorabilidad laboral y de seguridad social, así como el precedente judicial en la materia.
En virtud del amparo, solicitó que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda-Subsección C expedir una nueva decisión en la que se aplique de manera integral el régimen especial de transición de los funcionarios del INPEC, con base en las disposiciones constitucionales, legales y jurisprudenciales pertinentes así: « 1.
Que se le amparen a la señora CECILIA GAMBOA CHACON, en su calidad de beneficiaria del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN CONSTITUCIONAL del RÉGIMEN ESPECIAL DE PENSIONES sus derechos fundamentales constitucionales como el Derecho a la seguridad social, al trabajo, al debido proceso, a la Dignidad Humana, a la igualdad ante la ley, acceso a la administración de justicia y, como consecuencia, le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA, SUBSECCION “C”, para que en un término no superior de diez (10) días, profiriera una nueva sentencia, en donde aplique de manera integral dicho régimen especial, para efectos de la configuración o integración de la IBL de su prestación pensional, la cual segunda la consistente, pacífica y reiterada jurisprudencia de nuestro consejo de estado, se liquida con el setenta y cinco por ciento del promedio mensual de los factores salariales establecidos en el artículo 45 del decreto 1045 de 1978 o los enlistados en el decreto 446 de 1994, normas de carácter especial previstas por el legislador para estos servidores públicos. 2.
Las demás que conforme con las facultades que le otorga la constitución y la ley a esa alta corte, fueran procedentes, para el restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales de la empleada pública de ALTO RIESGO». 2. Hechos relevantes La señora Cecilia Gamboa Chacón ingresó al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario-INPEC el 16 de marzo de 1987.
El 4 de julio de 2012, la extinta Caja Nacional de Previsión Social-Cajanal le reconoció pensión de jubilación mediante la Resolución No. UGM 051378, liquidada con el 75 % del promedio de lo devengado en el último año de servicios, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 32 de 1986 y el Decreto Ley 407 de 1994. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP promovió en 2023 acción de lesividad contra dicho acto 3 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia administrativo, bajo el radicado 11001-33-35-029-2023-00107-02, al considerar que el ingreso base de liquidación debía calcularse conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
El Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá conoció en primera instancia el proceso y mediante sentencia del 19 de junio de 2024 negó las pretensiones, al concluir que el reconocimiento pensional de la señora Gamboa se ajustaba al régimen especial de transición aplicable a los funcionarios del INPEC. La UGPP interpuso recurso de apelación y el 29 de enero de 2025 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C revocó la decisión de primera instancia. En esa providencia declaró la nulidad parcial de la Resolución No. UGM 051378 de 2012 y ordenó la reliquidación de la pensión con fundamento en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, supeditando el disfrute de la prestación al retiro efectivo del servicio.
El 13 de junio de 2025, la señora Cecilia Gamboa Chacón, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales. Alegó que la sentencia del Tribunal desconoció el régimen especial de transición previsto en la Ley 32 de 1986, el Decreto Ley 407 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005, omitió la aplicación del principio de favorabilidad laboral y de seguridad social y se apartó sin justificación del precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la forma de liquidar las pensiones de los funcionarios del INPEC.
La acción fue resuelta en primera instancia por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección A, que mediante providencia del 11 de julio de 2025 declaró improcedente el amparo al considerar que el debate carecía de relevancia constitucional, pues se limitaba a un aspecto económico relativo al ingreso base de liquidación. Contra esta decisión, la parte actora interpuso recurso de impugnación. 3.
Fundamentos de la acción La parte accionante sostuvo que la sentencia reprochada incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto aplicó de manera indebida las disposiciones del régimen general previstas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994, en lugar de las normas especiales que regulaban su situación pensional, contenidas en la Ley 32 de 1986, el Decreto Ley 407 de 1994 y el Decreto 446 de 1994. 4 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Alegó que esta decisión desconoció su calidad de beneficiaria del régimen especial de transición de alto riesgo, consolidada al haber ingresado al INPEC en 1987 y completado veinte años de servicio antes de la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005.
Señaló, además, que el Tribunal se apartó sin justificación del precedente fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual las pensiones de los funcionarios del INPEC amparados por dicho régimen debían liquidarse con el 75% del promedio del último año de servicios, lo que configuró un defecto por desconocimiento del precedente judicial.
Afirmó igualmente que la providencia cuestionada vulneró de manera directa la Constitución, al desconocer el principio de favorabilidad laboral y de seguridad social consagrado en el artículo 53 de la Carta y desarrollado en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, con lo cual impuso un régimen más gravoso en detrimento de su derecho. Finalmente, sostuvo que tales irregularidades afectaron de manera directa sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, a la dignidad humana y al acceso a la administración de justicia, en tanto la reliquidación ordenada redujo de manera significativa el monto de su prestación y desconoció el estatus jurídico pensional adquirido bajo el régimen especial de transición. 4.
Trámite de primera instancia El 17 de junio de 2025, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A admitió la acción de tutela y ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social-UGPP, en calidad de terceros con interés. Asimismo, solicitó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C defendió la legalidad de la sentencia del 29 de enero de 2025, afirmando que se profirió en derecho y con motivación suficiente. Señaló que en el proceso de lesividad quedó demostrado que la señora Cecilia Gamboa Chacón era beneficiaria del régimen de transición del artículo 6º del Decreto 2090 de 2003, pues ingresó al INPEC en 1987 y cumplió veinte años de servicio en marzo de 2007.
Sin 5 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia embargo, explicó que al adquirir su estatus pensional bajo la vigencia de la Ley 100 de 1993 y del Acto Legislativo 01 de 2005, el ingreso base de liquidación debía determinarse con el artículo 21 de la Ley 100 y los factores enlistados en los Decretos 691 y 1158 de 1994.
El Tribunal citó la sentencia del 3 de noviembre de 2022 proferida por el Consejero César Palomino Cortés, Rad. 76001-33-33-005-2014-01135-01, en la cual el Consejo de Estado precisó que el IBL del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 forma parte del régimen de transición especial de los servidores del INPEC en actividades de alto riesgo.
Igualmente, invocó la sentencia del 2 de marzo de 2023 del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 68001-23-33-000-2019-00535-01, en la que se aclaró que el IBL de las pensiones de los empleados del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria corresponde al promedio de los últimos diez años, siempre que el estatus se haya consolidado en vigencia de la Ley 100 y del Acto Legislativo 01 de 2005.
Con base en esa línea jurisprudencial, el Tribunal concluyó que debía declararse la nulidad parcial de la Resolución No. UGM 051378 de 2012 y ordenarse la reliquidación de la pensión aplicando el 75 % del promedio de los salarios devengados en los últimos diez años, incluyendo únicamente los factores sobre los cuales se hubiesen realizado aportes al sistema.
Además, negó la devolución de sumas reconocidas, al considerar que la resolución de Cajanal fue expedida bajo la presunción de legalidad. Finalmente, sostuvo que la decisión se adoptó dentro del marco del debido proceso, con valoración de las pruebas y aplicación de la jurisprudencia vigente, por lo cual no se configuraba ninguna vulneración a los derechos fundamentales invocados y resultaba improcedente el amparo solicitado.
Por su parte, el Juzgado Veintinueve Administrativo Oral del Circuito de Bogotá expuso que en el proceso ordinario con Rad. 11001-33-35-029-2023-00107-00, la UGPP pretendía la nulidad parcial de la Resolución No. UGM 051378 de 2012, mediante la cual se reconoció a la señora Cecilia Gamboa Chacón una pensión vitalicia de vejez con el 75 % del promedio del último año de servicios.
Indicó que, en primera instancia negó las pretensiones de la UGPP tras declarar probadas las excepciones propuestas por la demandada, por considerar ajustada a derecho la pensión reconocida y no desvirtuada la presunción de legalidad del acto administrativo. 6 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Sin embargo, el Tribunal, en segunda instancia, revocó esa decisión y ordenó reliquidar la pensión conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, aplicando el promedio de los últimos 10 años de cotización, aunque negó la devolución de sumas percibidas y supeditó la prestación al retiro del servicio.
A su turno, la UGPP solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que la parte actora pretendía reabrir, por vía del amparo, un debate ya resuelto en el proceso ordinario de lesividad, lo que convertía la acción en una tercera instancia judicial contraria al principio de cosa juzgada y a la autonomía judicial.
Indicó que el asunto carecía de relevancia constitucional, pues se circunscribía a un desacuerdo con la interpretación de normas legales relativas al ingreso base de liquidación de la pensión, sin comprometer de manera directa derechos fundamentales. Señaló que la accionante no demostró la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la intervención del juez constitucional, ya que continuaba vinculada laboralmente al INPEC y percibía sus salarios y prestaciones, de modo que no se encontraba en riesgo su mínimo vital ni su vida digna.
Resaltó que la demandante contó con un medio judicial ordinario idóneo y eficaz, en el que pudo ejercer su defensa en dos instancias, por lo cual no era posible afirmar la inexistencia de mecanismos de protección. Sostuvo, además, que la providencia del 29 de enero de 2025 no incurrió en defecto sustantivo ni en desconocimiento del precedente, pues aplicó la jurisprudencia reciente de la Sección Segunda del Consejo de Estado que estableció la obligatoriedad de calcular el ingreso base de liquidación con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los factores del Decreto 1158 de 1994, salvo que el derecho pensional se hubiese consolidado antes del 2010.
En apoyo de su postura, citó la Sentencia C-590 de 2005 y otros precedentes constitucionales, reiterando que la tutela contra providencias judiciales es un mecanismo de carácter excepcional cuyos requisitos no se cumplían en el caso concreto. Mediante sentencia del 11 de junio de 2025, el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección A- declaró improcedente la acción de tutela al considerar que esta carecía de relevancia constitucional, pues la parte actora pretendía reabrir un debate ya resuelto en dos instancias dentro del proceso de lesividad, convirtiendo el amparo en una tercera instancia impropia. 7 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia Explicó que los cargos formulados no evidenciaban una vulneración directa de derechos fundamentales, sino un desacuerdo con la interpretación normativa y jurisprudencial aplicada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Precisó que la autoridad judicial accionada aplicó el precedente vigente, en particular la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022 y la providencia del 2 de marzo de 2023 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que fijaron como ingreso base de liquidación el previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 para los servidores del INPEC en régimen de transición, incluyendo únicamente los factores salariales sobre los que se hubiesen efectuado aportes.
La Sala destacó que, conforme a la jurisprudencia constitucional (SU-033 de 2018, SU- 128 de 2021 y SU-215 de 2022), la tutela es improcedente cuando se usa para cuestionar providencias judiciales con argumentos de índole legal que ya fueron estudiados en sede ordinaria. Subrayó que no basta invocar genéricamente la violación de derechos fundamentales, sino que debe acreditarse una afectación real, concreta y desproporcionada de las garantías invocadas, lo cual no se demostró en el caso.
Además, se indicó que la accionante ya gozaba del reconocimiento de su pensión, de manera que lo discutido era únicamente un aspecto económico relativo al monto de la prestación, sin incidencia directa sobre un derecho fundamental. La accionante impugnó la decisión y no solo reiteró los cargos expuestos en la demanda de tutela, sino que los profundizó y amplió con nuevos fundamentos.
Precisó que el Tribunal aplicó de manera indebida, además del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, los Decretos 691 y 1158 de 1994, desconociendo que el régimen especial del INPEC garantizaba la liquidación pensional con el 75% del último año de servicios. Reforzó el argumento sobre la favorabilidad al invocar expresamente el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, de orden público, que obliga a aplicar siempre la norma más beneficiosa en materia laboral y de seguridad social.
Igualmente, cuestionó el uso de la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022, referida a funcionarios del DAS, y advirtió que se omitieron providencias recientes de la Sección Segunda-Subsección A del Consejo de Estado de 2023, que reiteraban la aplicación plena del régimen especial del INPEC. Además, resaltó que la accionante aún se encontraba vinculada al servicio y no había recibido mesadas pensionales, de modo que resultaba improcedente imponer devoluciones o reliquidaciones en su contra, e incluso señaló un comportamiento desleal de la UGPP al alegar pagos inexistentes.
Finalmente, precisó que el Tribunal no resolvió 8 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia debidamente las excepciones procesales ni aplicó las reglas de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, configurándose una vulneración concreta al debido proceso.
El 31 de julio de 2025, el despacho concedió la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 11 de julio de 2025. II. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 11 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Cecilia Gamboa Chacón. 6.
Análisis de la sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia- LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta 2 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-590 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño. 9 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia vulneración; y vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3. Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del «precedente» constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 10 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».
Caso concreto Corresponde a la Sala resolver la impugnación presentada por la señora Cecilia Gamboa Chacón contra la sentencia del 11 de julio de 2025, proferida por la Sección Tercera- Subsección A del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda- Subsección C. En su demanda inicial, la accionante sostuvo que la providencia cuestionada incurrió en un defecto sustantivo al aplicar indebidamente el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y los Decretos 691 y 1158 de 1994, en lugar de las normas del régimen especial de alto riesgo previstas en la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, así como en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Argumentó que, en su condición de servidora del INPEC desde 1987 y con más de veinte años de servicio en 2007, debía reconocérsele su pensión con base en el 75% del último año de servicios. Señaló, además, que el Tribunal se apartó de precedentes de la Sección Segunda que han protegido ese criterio y desconoció el principio de favorabilidad laboral y de seguridad social previsto en el artículo 53 de la Constitución Política.
En el escrito de impugnación, amplió y profundizó tales reproches. Alegó que el Tribunal aplicó también de forma equivocada los Decretos 691 y 1158 de 1994, normas ajenas al régimen especial aplicable, e ignoró la vigencia del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, de orden público, que obliga a aplicar siempre la norma más favorable en materia laboral y de seguridad social.
Afirmó que la providencia impugnada tomó como fundamento la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022, referida a exfuncionarios del DAS, desconociendo que existían providencias recientes del Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A como lo son las del 19 de enero, 2 y 16 de febrero de 2023 que reiteraban la aplicación plena del régimen especial a los funcionarios del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria.
Resaltó también que la demandante aún se encontraba vinculada al INPEC y nunca había recibido mesadas pensionales, de modo 11 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia que resultaba improcedente imponer devoluciones o reliquidaciones en su contra, e incluso acusó a la UGPP de deslealtad procesal al alegar pagos indebidos inexistentes.
Finalmente, sostuvo que el Tribunal vulneró el debido proceso al no resolver adecuadamente las excepciones propuestas ni aplicar las reglas de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021. La Sala advierte, sin embargo, que tales reproches no logran demostrar la configuración de una vulneración de derechos fundamentales que justifique la intervención del juez constitucional.
En primer lugar, los cargos formulados corresponden a un desacuerdo con la interpretación y aplicación de normas legales sobre el ingreso base de liquidación, materia que fue resuelta de manera razonada en el proceso ordinario. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó su decisión en jurisprudencia vigente de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en especial la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022 y la providencia del 2 de marzo de 2023, que definieron la aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 para los servidores del INPEC en régimen de transición que no consolidaron su derecho antes de 2010.
En efecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 eliminó los regímenes especiales y exceptuados, salvo para quienes hubiesen consolidado su derecho pensional antes del 31 de julio de 2010. Si bien la accionante contaba con veinte años de servicio en 2007, aún no había cumplido el requisito de edad mínima de 50 años para consolidar su estatus jurídico pensional bajo el régimen especial, de modo que su derecho no estaba adquirido y solo subsistía como expectativa.
Esta circunstancia justificaba la aplicación del ingreso base de liquidación del régimen general. Ahora bien, la Sala advierte que la impugnación no plantea hechos novedosos frente a los ya debatidos en el proceso de lesividad ni introduce elementos adicionales que permitan afirmar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un error ostensible, flagrante o determinante en la aplicación de las normas que regulan el ingreso base de liquidación. Los argumentos de la parte actora insisten en que debía aplicarse la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, en lugar del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, pero el Tribunal explicó que, conforme al Acto Legislativo 01 de 2005, los regímenes especiales solo se mantenían para quienes consolidaran su derecho antes del 31 de julio de 2010, requisito que la accionante no cumplió. 12 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia En segundo lugar, la alegada vulneración del principio de favorabilidad no trasciende al plano constitucional, pues la controversia gira en torno a la selección del régimen aplicable entre normas legales y reglamentarias, sin que se demuestre la existencia de un perjuicio grave, cierto y actual en los derechos fundamentales de la accionante.
Por el contrario, se encuentra que la demandante sigue vinculada al INPEC y percibe su salario y prestaciones, de manera que lo discutido se limita al monto futuro de una prestación económica, lo cual no constituye por sí solo un perjuicio irremediable. En tercer lugar, el cargo relativo a la indebida resolución de excepciones procesales carece de entidad constitucional, ya que no se acreditó un error ostensible, flagrante y determinante en la aplicación de las normas procesales que pueda configurar una vía de hecho.
El Tribunal motivó adecuadamente su decisión y explicó por qué correspondía reliquidar la pensión bajo las reglas del régimen general, sin que se observe arbitrariedad o capricho en su proceder. En cuanto al alegado desconocimiento del precedente, la Sala constata que los fallos invocados por la actora corresponden a decisiones relevantes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pero no ostentan la naturaleza de sentencias de unificación que impongan un criterio vinculante.
Por el contrario, la providencia cuestionada se fundó en la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022 y en la del 2 de marzo de 2023, que fijaron reglas claras sobre la aplicación del artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 a los servidores del INPEC en régimen de transición que no consolidaron su derecho antes de 2010.
De este modo, la Sala comparte lo decidido en la primera instancia de tutela, al concluir que la acción carecía de relevancia constitucional frente a los defectos alegados, pues el debate planteado se orientó a reabrir una controversia de legalidad ya definida en sede ordinaria, sin que se acreditara un apartamiento manifiesto, arbitrario o irrazonable del precedente aplicable.
Tampoco se acreditó un perjuicio irremediable, dado que la actora permanece vinculada laboralmente al INPEC y percibe salario y prestaciones, por lo que la controversia se circunscribe al monto futuro de una prestación económica. En ese orden, la Sala concluye que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, pues pretende reabrir un debate de legalidad ya resuelto en sede ordinaria, sin que se evidencie desconocimiento del precedente vinculante ni afectación directa a los derechos fundamentales alegados.
En consecuencia, los argumentos 13 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia expuestos en la impugnación no logran desvirtuar que las instancias ordinarias agotaron su deber de examen jurídico dentro de los parámetros normativos y jurisprudenciales aplicables, razón por la cual no se configura la vulneración de los derechos fundamentales invocados ni se acreditan los presupuestos de procedencia excepcional del amparo contra providencias judiciales.
La acción de tutela, en consecuencia, no supera el umbral de procedencia excepcional frente a providencias judiciales, dado que no se demostró una vulneración directa y ostensible de los derechos fundamentales invocados. No está llamada a operar como instancia adicional ni como mecanismo para sustituir el criterio interpretativo del juez natural, salvo que se acredite un apartamiento manifiesto, irrazonable o arbitrario del ordenamiento jurídico, circunstancia que no se acreditó en este caso.
Además de lo expuesto, la acción de tutela tiene una pretensión, netamente económica referente a la reliquidación pensional, escapa de la órbita del juez de tutela, que debe verificar la vulneración o amenaza de derechos fundamentales. Por demás, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ese tipo de pretensiones "deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes"5.
Dicha circunstancia reitera que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, toda vez que se trata de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas6 Así las cosas, al no advertirse una actuación caprichosa, irrazonable o carente de sustento jurídico por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez de tutela intervenga para revisar o sustituir la interpretación adoptada por los jueces naturales.
La acción de tutela no constituye una tercera instancia ni un instrumento para desconocer la autonomía e independencia judicial. Por las razones expuestas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 11 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021. 6 Corte Constitucional Sentencia SU-134 de 2022.
MP José Fernando Reyes Cuartas 14 Radicación:11001-03-15-000-2025-03680-01 Accionante: Cecilia Gamboa Chacón Acción de tutela-Sentencia de segunda instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de julio de 2025 por el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección A, que declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Cecilia Gamboa Chacón contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Segunda-Subsección C.
SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia a las partes, por el medio más expedito posible.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO vf FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES