Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Núm. único de radicación: 500012333000202300268-01 Actor: Defensoría del Pueblo - Dirección Nacional de Recursos y Acciones Judiciales Demandados: Departamento del Guaviare – Secretaría de Educación Departamental y Municipio de San José del Guaviare – Secretaría de Educación Municipal Vinculadas: Nación – Ministerio de Educación Nacional;
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF; Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV e Institución Educativa Guacamayas Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra un auto que decretó una medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional contra el auto de 2 de noviembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Meta, por medio del cual se decretó una medida cautelar de oficio.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. La Directora Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF; el Municipio de San José del Guaviare y el 2 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento del Guaviare – Secretaría de Educación Departamental con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a, b, d, e, g, h, j, l y m1 del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…]
PRIMERO. Ordenar a la Alcaldía, con acompañamiento de la Gobernación, realizar los estudios pertinentes para la ejecución del programa de construcción de una fuente de suministro de agua en la Institución educativa Guacamayas, que garantice el acceso del agua potable, con vigilancia del Ministerio de Educación y el ICBF; en aras de garantizar los derechos colectivos a contar con el servicio público esencial del agua potable.
SEGUNDO. Ordenar a la Alcaldía, con acompañamiento de la Gobernación, realizar los estudios pertinentes para la ejecución del programa dirigido a ejecutar las reparaciones, adecuaciones y mejoras que se requieren en el centro educativo en cuestión, con el fin de que se garantice la prestación idónea y de calidad de la Educación, y, en consecuencia, se garantice el desarrollo integral, la dignidad humana y la vida en condiciones dignas.
TERCERO. Ordenar a las accionadas, que brinden una adecuada asistencia y atención a la comunidad estudiantil del centro Educativo Guacamayas, en atención a los estudios que se realicen, para brindar ayudas humanitarias en los componentes de alimentación y alojamiento temporal a estas familias.
CUARTO. Ordenar a las entidades que hacen parte del SNARIV, brindar la asistencia y atención integral, en aras de garantizar la salud, la educación, la seguridad y una vida digna a aquellos estudiantes reconocidos como víctimas del conflicto armado; y en su defecto, realizar los registros correspondientes en el RUV- Registro único de Víctimas, tras realizar los estudios requeridos en la ley.
QUINTO. Ordenar a las entidades accionadas, realizar un estudio de enfoque diferencial en el cual se tenga en cuenta a la población en situación de desplazamiento y ejecutar los planes o programas dirigidos a preservar la seguridad en el centro educativo.
SEXTO. Ordenar la creación del comité de seguimiento y verificación del fallo de acción popular de conformidad ala artículo 34 de la Ley 472 de 1998 “Artículo 34. Sentencia: ( ) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del 1 “[…] ARTICULO 4o.
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; […] b) La moralidad administrativa; […] d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; […] e) La defensa del patrimonio público; […] g) La seguridad y salubridad públicas; […] h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; […] m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]”3. Presupuestos fácticos 3. La parte actora manifestó que los derechos e intereses colectivos indicados supra fueron vulnerados, en síntesis, por la falta de suministro de agua potable; las condiciones precarias en las que se encuentran los pozos sépticos, la infraestructura general y el mobiliario de la Institución Educativa Guacamayas; así como la falta de seguridad de los niños, niñas y adolescentes del Municipio de San José del Guaviare en razón al reclutamiento de grupos armados. 4.
Aseguró que la Institución presta el servicio público de educación de manera presencial y en modalidad de internado. 5. Manifestó que ha remitido múltiples solicitudes a la Secretaría de Educación Departamental en las cuales expusieron las circunstancias que presenta la Institución. 6. Señaló que el pozo reservorio de agua se encuentra en mal estado; por lo tanto, ha sido causa de enfermedades como “[…] laceraciones en la piel, infecciones estomacales y fúngicas en los aparatos reproductores […]”. 7.
Al respecto, el Departamento se comprometió a realizar el pago pertinente mientras que la comunidad se hizo responsable de cotizar los costos que corresponden a dicha gestión. Asimismo, la entidad territorial de orden departamental tenía previsto un proyecto destinado a contratar estudios, diseños y construcción de un sistema alternativo de suministro de agua; sin embargo, incluyó que el Municipio era el responsable de garantizar la prestación del servicio de agua potable y saneamiento. 8.
Indicó que la gran mayoría de los estudiantes son víctimas del conflicto armado, por lo cual son sujetos de especial protección; además, se encuentran en peligro debido a que organizaciones armadas ilegales han estado reclutando menores de edad, sobre todo en del sector rural del Municipio de San José del 3 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Archivo denominado: ED_DEMANDA03ESCRITOACC(.pdf) NroActua 2. Páginas 11-12. 4 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Guaviare como las veredas Charras, Guacamayas, Santa Helena, Cachicamo y Nueva Tolima. 9. Advirtió que el internado de la Institución está proyectado para albergar 120 estudiantes, circunstancia que no ocurre por la falta de condiciones apropiadas como falta de colchones y camas para su estadía, el mal estado de techos y pisos, inseguridad por ausencia de rejas en las ventanas de los dormitorios. 10.
Sobre la dotación de elementos para la Institución, añadió que el Departamento del Guaviare promovió un proyecto que se encuentra en proceso de viabilidad ante el Departamento Administrativo de Planeación de Guaviare en aras de realizar la búsqueda de fuentes de financiación; sin embargo, se hizo entrega de útiles escolares a estudiantes de primaria de instituciones adscritas y priorizadas en el proyecto de dotación de útiles, dentro de las cuales se encuentra la Institución Educativa Guacamayas. 11.
Resaltó que el Fondo de Financiamiento de Infraestructura del Ministerio de Educación Nacional fue quien construyó y entregó la residencia escolar de sede educativa Guacamayas sin las condiciones de seguridad apropiadas. La solicitud de medida cautelar 12. La parte actora solicitó que se decretara las siguientes medidas cautelares: “[…] V.- MEDIDAS CAUTELARES. […]
PRIMERO. Ordenar a las entidades accionadas la adopción de medidas urgentes para garantizar el suministro inmediato y continuo de agua potable [a] la Institución educativa Guacamayas del municipio de San José del Guaviare, de manera transitoria, a través de tanques de almacenamiento de agua de polietileno de 500 a 1000 litros, hasta tanto se ejecuten los programas de un proyecto destinado a la contratación de estudios, diseños y construcción de un sistema alternativo de suministro de agua.
SEGUNDO. Ordenar a las entidades accionadas implementar medidas de urgencia para la adecuación segura e idónea de la infraestructura de la Institución educativa Guacamayas.
TERCERO. Ordenar a la Alcaldía, con acompañamiento de la Gobernación, proporcionar asistencia médica a la comunidad estudiantil, por las enfermedades generadas por la contaminación del pozo reservorio de agua, fuente de suministro de agua del centro educativo. 5 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO. Ordenar a la Alcaldía, con acompañamiento de la Gobernación, implementar medidas de seguridad y convivencia, en aras de garantizar la protección e integridad física de la comunidad estudiantil […]”4.
Auto de 2 de noviembre de 2023 13. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Meta profirió auto de 2 de noviembre de 2023, en el que resolvió, entre otras cosas, lo siguiente: “[…]
OCTAVO: CONCEDER medida cautelar de urgencia, en consecuencia, ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL; del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-; de la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS -UARIV-; al DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL; al MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, que realicen una visita a la Institución Educativa Guacamayas, ubicada en la Vereda Guacamayas jurisdicción del Municipio de San José del Guaviare, con el fin de que constaten las condiciones actuales de la misma y, de acuerdo con lo evidenciado, se tomen los correctivos urgentes y provisionales a que haya lugar, para lo cual se les concede el término de una (1) semana contado a partir de la notificación personal de esta providencia. Efectuada la visita, se deberá informar dentro de los cuatro (4) días siguientes, cuáles son las medidas o correctivos provisionales que se adoptarán para paliar la crisis denunciada por la Defensoría del Pueblo […]”5. 14.
Para tomar la mencionada decisión, el Tribunal consideró que era necesario decretar la medida por las faltas que aquejan a la comunidad estudiantil de la Institución Educativa Guacamayas, relacionadas con la falta de suministro de agua potable, la falta de dotación necesaria para los internos, la falta de dotación de útiles escolares para los menores víctimas del conflicto armado, la deficiencia en la seguridad de la infraestructura de la residencia escolar, el deterioro de la infraestructura y el peligro de reclutamiento ilegal por parte de grupos armados. 15.
Reiteró que el asunto tiene especial relevancia por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, los menores merecen acceder a los servicios educativos en condiciones dignas. Asimismo, se avizoró que de no otorgarse la medida cautelar se podría causar un perjuicio irremediable a la población afectada. 4 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Archivo denominado: ED_DEMANDA03ESCRITOACC(.pdf) NroActua 2. Páginas 12-13. 5 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_AUTOADMITE3_5000123(.pdf) NroActua 2. Página 10. 6 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación 16.
La Nación - Ministerio de Educación Nacional6 afirmó que la entidad no tiene la competencia para ejecutar obras de infraestructura, así como para celebración de contratos de obra o requerimientos de personal para tal fin, función que está a cargo de las entidades territoriales. 17. Presentó reparo frente a que, a su juicio, tampoco tiene competencia para garantizar suministro de agua potable, ni de adoptar medidas sanitarias en las instituciones educativas. 18.
Adujo que su competencia radica en ejercer inspección y vigilancia al servicio de educación participando en su dirección, financiación y administración. 19. Indicó que el artículo 148 de la Ley 115 de 8 de febrero de 19947 dispuso que le corresponden cuatro macro funciones: i) de política y planeación; ii) de inspección y vigilancia; iii) de administración; y iv) normativas.
De lo anterior resaltó que, desde la vigencia de dicha Ley, el servicio de educación es competencia del nivel departamental o municipal, siendo esta última la encargada de organizar, ejecutar y vigilar el servicio educativo. Asimismo, los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 715 de 20018 efectúan una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación entre la Nación y las entidades territoriales 20.
Adujo que el objeto misional del Ministerio no es prestar servicios sino son funciones de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control; dentro de las cuales se encuentra definir políticas públicas para el sector educación; por ejemplo, la política de jornada única, para la cual es necesario fortalecer la infraestructura educativa y, en consecuencia, se creó el CONPES 3831 de 3 de junio de 20159.
Concesión de los recursos 21. El Magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Meta profirió auto de 30 de noviembre de 2023, en el que resolvió conceder, en efecto devolutivo, la medida cautelar solicitada por la accionante. 6 Mediante apoderado judicial. 7 “[…] Por la cual se expide la ley general de educación […]”. 8 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”. 9 “[…] Declaración de Importancia Estratégica del Plan Nacional de Infraestructura Educativa para la Implementación de la Jornada Única Escolar […]”. 7 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE SALA 22. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas; v) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional en materia de infraestructura y educación; vi) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la competencia de los departamentos y municipios no certificados en materia educativa; y vii) el análisis del caso concreto.
Competencia 23. Vistos los artículos 125, literal “h” del numeral 210; 150 y 244 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201111, en concordancia con el artículo 26 de la Ley 472, esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional contra el auto de 2 de noviembre de 2023, proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Meta, que decretó una medida cautelar. 24.
Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201212, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante. Problema jurídico 25. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, si la orden judicial relacionada con visitar la Institución Educativa Guacamayas, ubicada en la Vereda Guacamayas jurisdicción del Municipio de San José del Guaviare, se ajusta a las competencias de la entidad apelante a quien se le impartió esa orden. 10 “[…] Artículo 125.
De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar.
En primera instancia esta decisión será de ponente […]”. 11 Por la cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 12 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 8 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
En este orden de ideas, la Sala establecerá si se debe confirmar, modificar o revocar el auto de 2 de noviembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta. Marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 27. Vistos los artículos 25 y 26 de la Ley 472, sobre las medidas cautelares en las acciones populares; y el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437, sobre procedencia de medidas cautelares. 28.
Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado, respecto de las cuales no opera el principio de taxatividad. En particular, de manera enunciativa, la norma indica que se podrán decretar las siguientes: 28.1.
Ordenar la cesación inmediata de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando. 28.2. Ordenar que se ejecuten los actos necesarios cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. 28.3. Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. 28.4.
Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo. 29. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso y, cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.
Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa de la parte demandada. 30. El artículo 26 de la Ley 472 establece que el auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente a la parte demandada con la admisión 9 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación, los cuales se deben conceder en efecto devolutivo.
La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: i) evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; ii) evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; y iii) evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir una eventual sentencia desfavorable. 31.
La parte que invoque las causales citadas supra tiene la carga de demostrarlas. 32. El artículo 229 de la Ley 1437 establece que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en esa normativa. 33.
Teniendo en cuenta la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sección Primera del Consejo de Estado13 se pronunció acerca de la armonización e interpretación de estas, así: “[…] Para el efecto, en auto de 26 de abril de 201314, la Sala consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que éste deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.
Tal es el caso del tipo de medidas a las que estaría autorizado adoptar el juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se hubiese causado. Al respecto, manifestó que la Ley 472 resulta ser más garantista que lo dispuesto en el Capítulo XI del CPACA, pues en esta última disposición las opciones del juez se restringen a las medidas cautelares enlistadas en el artículo 230, a diferencia de la Ley 472 que otorga amplias facultades para ello […]”. 34.
Atendiendo lo anterior, se entiende que, en materia de medidas cautelares, la Ley 1437 no derogó la Ley 472; por el contrario, ambas leyes deben interpretarse y aplicarse de manera armónica, de tal forma que se garantice la protección de los derechos e intereses colectivos en el marco de los principios que rigen a la acción popular. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 2 de agosto de 2017 proferido en el proceso NUR 130012333000201500052-01, C.P. María Elizabeth García González.
Asimismo, se pueden consultar las siguientes providencias: Auto de 11 de abril de 2018 proferido en el proceso NUR 250002341000201501977-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Autos de 18 de mayo de 2018 proferido en los procesos NUR 250002341000201601314-02 (AP) y 2500023410002016- 01314-02 (AP), C.P. María Elizabeth García González. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 26 de abril de 2013 proferido en el proceso NUR 050012333000201200614-01, C.P. María Elizabeth García González. 10 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.
Ahora bien, en relación con los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 25 de la Ley 472 establece que las medidas cautelares deben decretarse de forma motivada, con el objeto de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. 36. A su turno, el artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 36.1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 36.2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 36.3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 36.4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 36.5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 37.
Adicionalmente, es importante resaltar que el parágrafo del artículo 230 de la Ley 1437, establece que, en aquellos eventos en que la medida cautelar implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto, en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 11 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
Lo anterior, sin perjuicio de lo indicado en esta providencia sobre la ausencia del principio de taxatividad en las medidas cautelares que se pueden decretar en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 39. Por último, el artículo 231 de la Ley 1437, sobre requisitos para decretar las medidas cautelares, establece que estas serán procedentes cuando concurran los siguientes supuestos: i) que la demanda esté fundada razonablemente en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 40.
Además, deben cumplirse una de las siguientes condiciones: i) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable; o ii) que existan motivos serios para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales sobre la competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional en materia de infraestructura y educación 41.
Vistos los artículos: i) 35615, inciso cuarto16; y 35717 de la Constitución Política, sobre financiación de los servicios de la educación preescolar, primaria, secundaria y media, la distribución de los recursos y competencias a los departamentos, distritos y municipios, a través del Sistema General de Participaciones; ii) 148 de la Ley 115 de 8 de febrero de 199418, en especial los literales “b” y “d”, sobre las funciones del Ministerio de Educación Nacional; iii) 2 del Decreto 5012 de 28 de diciembre de 200919, en especial, los numerales 2.4, 2.11 y 2.15, sobre las funciones del Ministerio de Educación Nacional; y iv) 5, numerales 5.9, 5.10, 5.11, 5.13, y 5.21; y 15, numeral 15.2, de la Ley 715 de 21 15 Modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo núm. 1 de 2001. 16 Modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2007. 17 Modificado por el artículo 4 del Acto Legislativo 4 de 2007. 18 “Por la cual se expide la ley general de educación”. 19 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias”. 12 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de diciembre de 200120, sobre las competencias de la Nación en materia de educación y sobre la destinación de los recursos del SGP en el sector educativo. 42.
El artículo 356 de la Constitución Política establece la distribución de los recursos y competencias entre la Nación, los departamentos, distritos y municipios, a través del Sistema General de Participaciones. Específicamente, el inciso cuarto del artículo 356 señala que los recursos del Sistema General de Participaciones se destinarán, entre otros, a la financiación de los servicios de la educación preescolar, primaria, secundaria y media. 43.
La norma constitucional establece adicionalmente que, teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y subsidiariedad, corresponderá a la ley señalar los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como de competencia de los departamentos, distritos y municipios. 44.
Se trata de recursos que, en el marco de la prestación del servicio educativo y en los términos del numeral 15.2 del artículo 15 de la Ley 715, podrán ser destinados a, entre otras actividades, la “[…] [c]onstrucción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas […]”. 45.
En relación con las funciones del Ministerio de Educación Nacional, el artículo 148 de la Ley 115 establece que corresponde a dicho ministerio, entre otras, en el marco del servicio público educativo, las funciones de “política y planeación”, “inspección y vigilancia”, “administración” y se le otorgan funciones “normativas”. 46. Por un lado, el Ministerio, en el marco de las funciones de “inspección y vigilancia”, debe: i) velar por el cumplimiento de la ley y de los reglamentos sobre educación; ii) asesorar y apoyar a los departamentos, a los distritos y a los municipios en el desarrollo de los procesos curriculares pedagógicos; iii) evaluar en forma permanente la prestación del servicio educativo; iv) fijar los criterios para evaluar el rendimiento escolar de los educandos y para su promoción a niveles superiores, y v) cumplir y hacer cumplir lo establecido por el Escalafón Nacional Docente y por el Estatuto Docente, de acuerdo con lo establecido en la presente ley. 20 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”. 13 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.
Por el otro, en el marco de las funciones de “administración”, se establece que el Ministerio tiene las funciones de: i) dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la ley; ii) coordinar a través de las Secretarías de Educación, o de los organismos que hagan sus veces, la ejecución de los planes de desarrollo educativo en los departamentos, distritos y municipios; iii) establecer el sistema descentralizado de información para la adecuada planeación y administración de la educación y para ofrecer información oportuna a la sociedad y a los padres de familia para que puedan elegir la mejor educación para sus hijos; y iv) coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público en todo el territorio nacional. 48.
Lo anterior se encuentra ratificado en el Decreto núm. 5012 de 2019 que, en sus artículos 1 y 2 establecen, en lo pertinente, por un lado, en relación con los objetivos del Ministerio, los siguientes: “[…] ARTÍCULO 1°. Objetivo. El Ministerio de Educación Nacional, tendrá como objetivos los siguientes: 1.1. Establecer las políticas y los lineamientos para dotar al sector educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema. 1.2.
Diseñar estándares que definan el nivel fundamental de calidad de la educación que garantice la formación de las personas en convivencia pacífica, participación y responsabilidad democrática, así como en valoración e integración de las diferencias para una cultura de derechos humanos y ciudadanía en la práctica del trabajo y la recreación para lograr el mejoramiento social, cultural, científico y la protección del ambiente 1.3.
Garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior. 1.4.
Generar directrices, efectuar seguimiento y apoyar a las Entidades Territoriales para una adecuada gestión de los recursos humanos del sector educativo, en función de las políticas nacionales de ampliación de cobertura, mejoramiento de la calidad y la eficiencia del servicio educativo y la pertinencia. […] 1.6. Velar por la calidad de la educación, mediante el ejercicio de las funciones de regulación, inspección, vigilancia y evaluación, con el fin de lograr la formación moral, espiritual, afectiva, intelectual y física de los colombianos. 1.7.
Implementar mecanismos de descentralización, dotando el sector de los elementos que apoyen la ejecución de las estrategias y metas de cobertura, calidad, pertinencia y eficiencia […]”. 49. Y, por el otro, en relación con las funciones, establece lo siguiente: 14 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 2.4.
Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiariedad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. […] 2.11.
Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las entidades territoriales y de la comunidad educativa. […] 2.15. Suspender la capacidad legal de las autoridades territoriales para la administración del servicio público educativo y designar de forma temporal un administrador especial de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 715 de 2001 […]”. 50.
El artículo 5 de la Ley 715, sobre las competencias de la Nación en materia de educación, establece, que “[…] [s]in perjuicio de las establecidas en otras normas legales, corresponde a la Nación [entre otras] ejercer las siguientes competencias relacionadas con la prestación del servicio público de la educación en sus niveles preescolar, básico y medio, en el área urbana y rural […]”: i) evaluar la gestión financiera, técnica y administrativa del sector educativo en las entidades territoriales y el impacto de su actividad en la sociedad, facultad que se podrá delegar en los departamentos, con respecto a los municipios no certificados; ii) “[…] [p]restar asistencia técnica y administrativa a las entidades territoriales, cuando a ello haya lugar […]”; iii) “[…] [v]igilar el cumplimiento de las políticas nacionales y las normas del sector en los distritos, departamentos, municipios, resguardos indígenas y/o entidades territoriales indígenas […]”, facultad que puede ser delegada en los departamentos, con respecto a los municipios no certificados; y iv) podrá distribuir los recursos para educación del Sistema General de Participaciones, conforme a los criterios establecidos en la ley y realizar las acciones necesarias para mejorar la administración de los recursos del Sistema General de Participaciones. 51.
Esta Sección en sentencia de 15 de septiembre de 201621, consideró que, en principio, la Nación no tiene la potestad para financiar ni invertir en materia de infraestructura, en la medida en que sus funciones se orientan a la “[…] emisión de políticas, objetivos, normas técnicas y pedagógicas, mecanismos de 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia del 15 de septiembre de 2016;
C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 050012331000201301988-01. 15 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evaluación y la expedición de programas educativos […]”; es decir “[…] su actuar se circunscribe a la organización y vigilancia del sistema educativo y su personal docente […]”, por ello, en este caso resulta procedente el estudio de las competencias de los entes territoriales en materia de infraestructura educativa.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los departamentos y municipios no certificados en materia educativa 52. Vistos los artículos 6, 8 y 41 de la Ley 715, sobre competencia de los departamentos y de los municipios no certificados en materia educativa; y sobre la certificación y asignación de los recursos. 53.
Las competencias de los departamentos, en relación con el sector educativo y, en especial, en relación con los municipios no certificados, son las siguientes: “[…] ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: […] 6.2.
Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.2. Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado, atendiendo los criterios establecidos en la presente ley. 6.2.3.
Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. 6.2.4.
Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación. Los costos amparados con estos recursos no podrán generar gastos permanentes a cargo al Sistema General de Participaciones. 6.2.5.
Mantener la cobertura actual y propender a su ampliación. 6.2.6. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los docentes directivos, de conformidad con las normas vigentes. 16 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.2.7.
Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, en ejercicio de la delegación que para tal fin realice el Presidente de la República. 6.2.8. Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas, cuando a ello haya lugar. 6.2.9. Promover la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad. 6.2.10.
Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos, de acuerdo con las necesidades del servicio, de conformidad con el reglamento. […] 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción […]”. 54. En relación con los Municipios no certificados, el artículo 8 establece que a estos se les asignarán las siguientes funciones: i) administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad; ii) trasladar plazas y docentes entre sus instituciones educativas, mediante acto administrativo debidamente motivado; iii) podrán participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del Estado y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación, con la claridad de que los costos amparados por estos recursos no podrán generar gastos permanentes para el Sistema General de Participaciones; y iv) suministrar la información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento. 55.
Esta Sección, en sentencia de 15 de septiembre de 2016, indicada supra, consideró, en relación con la prestación del servicio de educación, en el caso de los municipios no certificados y en relación con la inversión en infraestructura: i) que, en principio, el Ministerio de Educación no tiene la potestad para financiar ni invertir en forma directa en materia de infraestructura educativa y que su función se circunscribe principalmente al establecimiento de políticas públicas y a la organización y vigilancia del sistema educativo y su personal docente; ii) en el caso de los municipios no certificados, la normativa permite que estos participen con recursos propios en inversiones de infraestructura, mas no establece que sea una obligación que deba ser asumida únicamente por dichas entidades en forma absoluta; y iii) que “[…] los [d]epartamentos [tienen] funciones expresas en cuanto al soporte que deben dar a los Municipios no certificados, entre las cuales se encuentra no solo la de administrar y distribuir entre los Municipios de su jurisdicción los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones 17 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co destinados a la educación, sino la de intervenir con recursos propios (de los Departamentos) en las inversiones de infraestructura de educación de las entidades territoriales no certificadas, pues su función es prestar asistencia financiera a los Municipios cuando haya lugar y este, es claramente el caso […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas 56. Visto el artículo 209 de la Constitución Política, “[ ] las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado [ ]”. 57.
Se trata de un principio que fue desarrollado por la Ley 489 de 29 de diciembre de 199822, que en su artículo 6 estableció lo siguiente: “[ ] Artículo 6. Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares [ ]”. 58. Asimismo, el numeral 10 del artículo 3 de la Ley 1437 establece que, “[…] [e]n virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares […]”. 59.
Los artículos 41, 42 y 44 de la Ley 489, regulan los sectores administrativos23 y la orientación, control, coordinación y evaluación de los sectores, al señalar lo siguiente: “[ ] Articulo 41. Orientación y control. La orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y entidades administrativas corresponde al Presidente de la República y en su respectivo nivel, a los ministros, los directores de departamento administrativo, los superintendentes, los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta de cualquier nivel administrativo. 22 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 23 El artículo 42 de la Ley 489, sobre los sectores administrativos, establece que: “[…] [e]l Sector Administrativo está integrado por el Ministerio o Departamento Administrativo, las superintendencias y demás entidades que la ley defina como adscritas o vinculadas a aquéllos según correspondiere a cada área […]”. 18 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el orden nacional, los ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordinan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que les estén adscritas o vinculadas o integren el Sector Administrativo correspondiente.
Artículo 44. Orientación y coordinación sectorial. La orientación del ejercicio de las funciones a cargo de los organismos y entidades que conforman un Sector Administrativo está a cargo del Ministro o Director del Departamento Administrativo a cuyo despacho se encuentran adscritos o vinculados, sin perjuicio de las potestades de decisión, que de acuerdo con la ley y los actos de creación o de reestructuración, les correspondan [ ]”. 60.
Sobre el particular, la Corte Constitucional al referirse a las facultades de supervisión, coordinación y orientación de las autoridades administrativas, las circunscribe en el marco del control administrativo que ejercen para constatar la armonía de las decisiones de los órganos de las entidades con las políticas administrativas generales adoptadas por el sector24. 61.
Asimismo, esta Corporación25 ha considerado que la coordinación “[ ] es la concertación de medios y esfuerzos para llevar a cabo de manera coherente una acción común, y se presenta cuando por disposición constitucional o legal hay competencias comunes entre dos o más autoridades públicas [ ]”. Análisis del caso concreto 62. De conformidad con el marco normativo expuesto en la parte considerativa de esta providencia: la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 63.
El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto de 2 de noviembre de 202326, decretó la medida cautelar solicitada por la parte actora. En ese sentido, ordenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF, a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas -UARIV, a la Secretaría de Educación del Departamento del Guaviare y a la Secretaría de Educación del Municipio de San José del Guaviare que, en el término de una (1) semana contada a partir de la notificación personal de la respectiva providencia, realicen una visita a la Institución Educativa Guacamayas para constatar las condiciones 24 Corte Constitucional.
Sentencia C-727 del 21 de junio de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil; concepto 2226 de 8 de junio de 2016; número único de radicación 110010306000201500137-00; C.P. Germán Alberto Bula Escobar. 26 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_AUTOADMITE3_5000123(.pdf) NroActua 2. 19 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuales de la misma y, de acuerdo con lo evidenciado, en los cuatro (4) días siguientes a la visita, se determinen cuáles son las medidas o correctivos urgentes y provisionales a que haya lugar para solventar la situación puntual. 64.
El recurso de apelación presentado por la Nación – Ministerio de Educación Nacional27 contra el auto se fundamenta en la falta de competencia del Ministerio para cumplir con la medida cautelar ordenada, teniendo en cuenta la responsabilidad prevalente del municipio en materia del servicio público de educación. 65. La Sala procederá a analizar los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en términos de la competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional en el caso concreto.
Análisis del material probatorio allegado al expediente 66. Copia del Oficio de 9 de mayo de 2023 suscrito por el Líder de Cobertura de la Secretaría de Educación Departamental, en el que se indicó28: “[…] Durante los primeros días del mes de mayo del presente, se han presentado a la oficina de cobertura educativa, madres de familiar a buscar cupos escolares en las instituciones educativas de San José del Guaviare, ellas provenientes del sector rural del municipio de San José del Guaviare; al indagarles sobre el porqué del traslado del sector rural al urbano, manifestaron que personas pertenecientes a grupos armados estaban reclutando a menores para ingresar a esas organizaciones armadas ilegales […]”. 67.
Copia de dictamen médico núm. 139472 de 17 de marzo de 202229 expedido en el Hospital San José del Guaviare en el cual relaciona que una menor presenta infección fúngica. 68. Fotografías de afectaciones dermatológicas30. 69. Copia de Oficio 20230060181130741 de 28 de marzo de 202331, expedido por el Defensor Regional del Guaviare, en el cual solicitó al Secretario de 27 Cfr. Índice 2 SAMAI.
Archivo denominado: ED_049RECURSODPTOANTIOQ(.pdf) NroActua 2. 28 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2. Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Página 34. 29 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2. Carpeta: 03.Anexos 30 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2.
Carpeta: 03.Anexos 31 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2. Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Página 23. 20 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Educación Departamental dar solución a la queja presentada por la comunidad de la Vereda Guacamayas debido a que el agua consumida en la residencia escolar “[…] proviene de un pozo reservorio con aguas estancadas y de mal olor […]”. 70.
Copia de Oficio 20230060181487971 de 24 de abril de 202332, expedido por el Defensor Regional del Guaviare, mediante el cual reiteró la solicitud al Secretario de Educación Departamental de dar solución a la queja presentada por la comunidad de la Vereda Guacamayas debido a que “[…] no cuentan con agua potable [y] tienen que consumir agua de un pozo reservorio en mal estado, agua que está trayendo enfermedades a estudiantes por lo que solicitan de manera urgente la construcción de un perforado […]”. 71.
Copia de Oficio de 25 de abril de 202333, suscrito por el Consejo Estudiantil de la Institución Educativa Guacamayas, a través del cual solicitó al Secretario de Educación Departamental que se realice: i) un pozo perforado en el menor tiempo posible; ii) dotación de camas, colchonetas y armarios para los 120 internos que tiene proyectada la residencia escolar; y iii) dotación de útiles escolares y uniformes para los inscritos en el Registro Único de Víctimas. 72.
Copia de Oficio de 28 de abril de 202334, suscrito por el Secretario de Educación Departamental, mediante el cual dio respuesta a las peticiones e informó que el Departamento del Guaviare adquirió el compromiso de realizar el pago del mantenimiento del pozo reservorio existente y la comunidad se hizo responsable de cotizar dicho trabajo con la maquinaria que se encontraba en el sector, en ese sentido, “[…] una vez el señor presidente de la JAC en compañía de la contralora estudiantil informaron el costo del mantenimiento requerido, se dio cumplimiento al compromiso adquirido, con la entrega de los recursos necesarios para tal fin […]”.
Frente a la construcción de un pozo perforado informó que, a largo plazo, realizará un proyecto para contratar los estudios, diseños y construcción de uno de esos sistemas. Finalmente señaló que debían adelantarse los trámites ante el Municipio como responsable directo de prestar servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. 32 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2. Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Página 25. 33 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2.
Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Páginas 27-28. 34 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2. Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Páginas 29-30. 21 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73.
Copia de Oficio de 8 de mayo de 202335, suscrito por el Secretario de Educación Departamental, mediante el cual dio respuesta a la Defensoría Regional de Guaviare reiterando lo anterior e informando que se encuentra en la búsqueda de financiación para la entrega de dotación dirigida a los estudiantes internos, la dotación de útiles escolares ya la realizó a los estudiantes de primaria de la Institución. 74.
Copia de Acta de Asignación de Consumo36, expedida por el Departamento del Guaviare, con el listado de los útiles escolares adquiridos. 75. Copia de Oficio de 18 de julio de 202337, suscrito por el Secretario de Educación Departamental, mediante el cual reiteró sus respuestas anteriores y manifestó que dicha oficina cuenta con plantas de tratamiento para potabilizar el agua, en virtud del Contrato 627 de 2022, cuyo objeto es “[…] MEJORAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA FISICA A TRAVÉS DE LA CONSTRUCCIÓN DE SISTEMA DE TRATAMIENTO DE AGUA POTABLE EN LOS INTERNADOS DE DIFERENTES I.E. DEL DPTO GUAVIARE […]”, se están construyendo 15 plantas en diferentes sedes incluyendo la de Guacamayas. 76.
En el mismo documento se informó que “[…] el Fondo de Financiamiento de infraestructura del Ministerio de Educación Nacional construyó y entregó la residencia escolar de la Sede Educativa Guacamayas, sin embargo, este proyecto no contempló la instalación de rejas de seguridad sobre las ventanas de los dormitorios; razón por la cual, la comunidad educativa decidió no hacer uso de este edificio hasta que se garantice la instalación de las rejas en mención […]”; sin embargo, la Secretaría de Educación Departamental estructuró el proyecto, asignó los recursos requeridos para dicha instalación y se encontraba girando los recursos a los Fondos de Servicios Educativos de la Institución Educativa Guacamayas. 77.
Copia de Oficio de 24 de julio de 202338, suscrito por el Secretario de Educación y Cultura del Municipio de San José del Guaviare, mediante el cual 35 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2.
Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Páginas 31-33. 36 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2. Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Página 34. 37 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00.
Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2. Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Páginas 42-44. 38 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2. Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf.
Páginas 45-46. 22 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co señaló que: i) el Municipio no está certificado en educación; ii) el pozo perforado se realizará por ejecución del Convenio Interadministrativo 003 de 2023 celebrado entre el Municipio y la empresa Empoaguas ESP; y iii) la Institución Educativa Guacamayas se benefició de la dotación de mobiliario escolar, dotación tecnológica y suministro de pinturas mediante la ejecución de los contratos 374-2021, 364-2022 y 389-2022. 78.
Copia del Convenio Interadministrativo 003 de 202339 celebrado entre el Municipio de San José del Guaviare y la Empresa de Servicio de Acueducto y Alcantarillado de San José del Guaviare Empoaguas ESP, cuyo objeto es “[…] SUSCRIBIR UN CONVENIO INTERADMINISTRATIVO ENTRE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE Y LA EMPRESA EMPOAGUAS E.S.P. PARA LA OPTIMIZACIÓN, AMPLIACIÓN Y MEJORAMIENTO DE ACUEDUCTOS Y SISTEMAS DE ABASTECIMIENTO RURALES […]”. 79.
Copia del acta de inicio del Convenio Interadministrativo 003 de 202340 suscrita el 4 de julio de 2023. 80. La Sala considera que, en este estado inicial del proceso y sin que esto implique prejuzgamiento, con las pruebas allegadas al expediente es posible concluir que las necesidades de la Institución Educativa Guacamayas se han expuesto reiteradamente a las autoridades; sin embargo, permanecen las circunstancias que mantienen la situación de riesgo de la comunidad estudiantil, por lo cual es necesario adelantar medidas que permitan su protección provisional.
Sobre la competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, en el caso concreto 81. La Sala considera que la medida cautelar no constituye una atribución de responsabilidad en el marco de la presente acción popular, como lo expone el Ministerio de Educación Nacional, sino que atiende a la previsión contenida en el literal “d” del artículo 25 de la Ley 472 según la cual el juez podrá, de oficio o a solicitud de parte, decretar debidamente motivadas las medidas cautelares que 39 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2. Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Páginas 50-64. 40 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Núm. de radicación 500012333000202300268-00. Archivo denominado: 2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_TRAZABILIDADREPARTO(.pdf) NroActua 2.
Carpeta: 02.EXPEDIENTE.pdf. Página 65. 23 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado y, en especial, “[…] ordenar […] los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”. 82.
En relación con esta clase de medidas, la Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto de 11 de abril de 201841, precisó lo siguiente: “[…] Ahora, en relación con la medida cautelar enunciada en el literal d) del artículo 25 de la Ley 472, la Sala advierte que esta busca, a través de un estudio técnico, establecer la naturaleza de un daño, con el fin de determinar qué medidas son las más idóneas para mitigarlo de forma urgente.
De lo anterior, resulta claro para la Sala que la finalidad de dicha medida es la de hacer cesar el daño que se hubiese causado, para lo cual resulta necesario practicar un estudio técnico que identifique su naturaleza y las medidas para repelerlo. Siendo ello así, es evidente que para que proceda su práctica es necesaria la existencia material y real del daño […]” (Destacado fuera del original). 83.
En ese orden y conforme lo explicado, la orden impartida por el Tribunal a título de medida cautelar se encuentra justificada en este caso concreto porque, por un lado, atienden a una situación probada, relativa a, según lo explicó la parte accionante, la certeza sobre la existencia de un riesgo para los miembros de la comunidad de la Institución Educativa Guacamayas, consistente, entre otras, en la posibilidad de ser reclutados por grupos armados o de presentar enfermedades por consumo de agua no potable; y, por el otro, la ausencia de estudios sobre análisis de amenaza que permita determinar las características y efectos de las circunstancias expuestas en la presente acción popular. 84.
En ese sentido, se cumplen los presupuestos para el decreto de la medida cautelar en los términos del literal “d” del artículo 25 ibidem porque, en este estado del proceso y sin que implique prejuzgamiento, se encuentra probada la existencia del riesgo y la ausencia de estudios u actuaciones que permitan la adopción de medidas preventivas, mientras se determinan las definitivas que se deban adoptar para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos de la comunidad de la Institución Educativa Guacamayas del Municipio de San José del Guaviare.
Y es que, se reitera, la medida en este caso fue adoptada por el Tribunal con el propósito de lograr que se “[…] constaten las condiciones actuales de la Institución Educativa Guacamayas y, de acuerdo con lo evidenciado, se tomen los correctivos urgentes y provisionales a que haya 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto de 11 de abril de 2018 proferido en el proceso identificado con NUR. 850012333000201700230-01. C.P. doctora María Elizabeth García González. 24 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lugar, mientras el asunto llega a la etapa de pacto de cumplimiento; escenario en el cual se atenderán las posiciones de las partes en litigio y se definirá lo que en derecho corresponda […]”. 85.
Por el otro, las órdenes impartidas no se constituyen en órdenes definitivas sino que tiene como propósito, en forma provisional, garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos producto de la amenaza material y actual que representa la situación bajo estudio; medida que para la Sala se considera proporcional e idónea y que encuentra sustento en las competencias que asisten al Ministerio de Educación Nacional en materia de vigilancia e inspección, las cuales se explicaron en el marco normativo referido supra.
En efecto, la Nación – Ministerio de Educación Nacional tiene competencias en materia de infraestructura, mantenimiento y funcionamiento de las instituciones educativas. 86. Lo anterior, se desprende de lo dispuesto en el numeral 15.2 del artículo 15 de la Ley 715, que prevé que los recursos de la participación para educación del Sistema General de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los estándares técnicos y administrativos, en actividades como las mencionadas.
Asimismo, la Nación - Ministerio de Educación Nacional tiene la función de inspección y vigilancia, específicamente para “[…] [e]valuar en forma permanente la prestación del servicio educativo […]”, por lo que en esta materia tiene a cargo competencias en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto del municipio. 87.
Asimismo, teniendo en cuenta lo analizado en el marco normativo sobre competencias de los municipios en materia de infraestructura y mejoras de establecimientos educativos, le asiste razón al Ministerio de Educación Nacional en cuanto afirma que al Municipio de San José del Guaviare le asisten competencias para cumplir la orden decretada como medida cautelar, correspondiente a “[…] reali[zar] una visita con la finalidad de que se constaten las condiciones actuales de la Institución Educativa Guacamayas y, de acuerdo con lo evidenciado, se tomen los correctivos urgentes y provisionales a que haya lugar […]”, toda vez que los municipios son responsables de invertir en infraestructura, calidad y dotación en el área de su jurisdicción; sin embargo, la Nación y las distintas entidades territoriales comparten funciones en la administración y gestión del servicio de educación con el fin de garantizar óptimas condiciones para su prestación. 25 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 88.
En esa misma línea, la Sala considera que el Ministerio de Educación Nacional es la entidad rectora de la política pública educativa y constituye la cabeza del sector. Asimismo, a esta se le han asignado funciones de coordinación en el sector educativo, que buscan, entre otras, no solo el establecimiento de políticas públicas sobre la materia, sino la articulación del sector y el cumplimiento de la función de vigilancia y control de la prestación del servicio de educación en todo el territorio nacional.
Adicionalmente, el Ministerio tiene como función orientar y asesorar a las entidades territoriales en la ejecución de las acciones que les corresponde realizar para garantizar la adecuada prestación del servicio público. 89. Ello implica que, aun cuando al Ministerio de Educación Nacional no le corresponden en este caso precisas funciones en materia de infraestructura ni mucho menos la obligación de “garantizar” en forma directa el “[…] suministro inmediato y continuo de agua potable […] [ni] la adecuación segura e idónea de la infraestructura […]” de la Institución Educativa Guacamayas, en tanto se trata de una obligación que se encuentra principalmente en cabeza de los entes territoriales, conforme se explicó supra, lo cierto es que sí le asiste al Ministerio la labor vigilancia, control y asistencia a los entes territoriales, con el objeto de generar un escenario de coordinación que materialice el cumplimiento de la orden contenida en la medida cautelar y a ese ámbito debe circunscribirse el entendimiento de la medida ordenada por el Tribunal.
Conclusiones de la Sala 90. La Sala considera que con el material probatorio allegado al expediente en esta etapa del proceso y, sin que ello implique prejuzgamiento, es posible concluir que existe una amenaza al derecho colectivo. Además, que a la Nación – Ministerio de Educación Nacional le asisten competencias, en los términos del literal “d” del artículo 25 de la Ley 472, en relación con la orden citada previamente. 91.
En este orden de ideas, sin que esta decisión implique prejuzgamiento, la Sala modificará el auto de 2 de noviembre de 2023 proferido por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Meta, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia, en el sentido de señalar que la medida cautelar ordenada debe ser cumplida por la Nación – Ministerio de Educación Nacional y las demás entidades, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. 26 Número único de radicación: 500012333000202300268-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal octavo de la parte resolutiva del auto 2 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará así:
OCTAVO: CONCEDER medida cautelar de urgencia, en consecuencia, ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL; al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF; a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS -UARIV; al DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL; y al MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL, que, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, realicen una visita a la Institución Educativa Guacamayas, ubicada en la Vereda Guacamayas jurisdicción del Municipio de San José del Guaviare, con el fin de que constaten las condiciones actuales de la misma y, de acuerdo con lo evidenciado, se tomen los correctivos urgentes y provisionales a que haya lugar, para lo cual se les concede el término de una (1) semana contado a partir de la notificación personal de esta providencia. Efectuada la visita, se deberá informar dentro de los cuatro (4) días siguientes, cuáles son las medidas o correctivos provisionales que se adoptarán para paliar la crisis denunciada por la Defensoría del Pueblo.
SEGUNDO: CONFIRMAR, en lo demás, el auto de 2 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Tribunal Administrativo del Meta, dejando las correspondientes anotaciones de ley. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que el anterior auto fue leído, discutido y aprobado por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.