CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2022-04962-01 Referencia: Acción de tutela ACTORES: NERIS MARÍA VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. TESIS: REVOCA LA DECISIÓN DEL A QUO QUE ACCEDIÓ A LA SOLICITUD DE TUTELA Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO SOLICITADO.
NO SE CUMPLE CON EL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD. LA PARTE ACTORA CUENTA CON EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN EL CUAL ES PROCEDENTE PARA ESTUDIAR LA SENTENCIA OBJETO DE REPROCHE. DERECHOS FUNDAMENTALES: A LA IGUALDAD, AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide las impugnaciones presentadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE1 y el MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL2, este último vinculado como tercero con interés directo en las resultas del proceso, contra la sentencia de 20 de octubre de 2022, dictada por la SUBSECCIÓN “B” DE LA SECCIÓN TERCERA 1 En adelante el Tribunal 2 En adelante el Ministerio 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DEL CONSEJO DE ESTADO3, que amparó los derechos fundamentales de la parte actora. I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud Los señores NERIS MARÍA VILLADIEGO DE TOVAR, YOANA ESTEFANÍA TOVAR TOVAR, GLORÍA MARÍA OLIVERA RODRÍGUEZ, YONATAN, SINDY MARCELA y LEISMAN RAFAEL VILLADIEGO OLIVERA, NORMA ISABEL GARCÍA CHÁVEZ, ADRIANA MARÍA, JOEL DAVID y CAMILA ANDREA VILLADIEGO GARCÍA, ELEAZAR TOVAR BELTRÁN, NURIS DEL CARMEN FLÓREZ BLANCO, ALEXIS DE JESÚS, ANDRÉS FELIPE, JOSÉ FERNANDO, NIDIAN NILETH, NÉSTOR RAFAEL, YANIRIS MARGARITA TOVAR FLÓREZ, GUEDIS RAFAEL PEÑA SALAS, GRACIELA DEL CARMEN VILLADIEGO PEÑA, RENETH DAVID, BELKIN TALÍA RIVERO VILLADIEGO, DALGIS ROSA MÁRQUEZ TOVAR, HÉCTOR JOSÉ, FERNEY ALBERTO y LUIS ALFREDO 3 En adelante la Sección Tercera 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TOVAR MÁRQUEZ, obrando por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, precedente y reparación integral, los cuales, a su juicio, les fueron vulnerados por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE SINCELEJO4 y por el TRIBUNAL, al proferir las providencias de 27 de septiembre de 2019 y 27 de julio de 2022, respectivamente, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 70001-33-33-007-2015-00113-01.
I.2.- Hechos Refirieron que en la madrugada del 17 de enero de 2001, un grupo paramilitar de aproximadamente ochenta integrantes de las Autodefensas Unidas de Colombia incursionó en el corregimiento de Chengue del Municipio de Ovejas (Sucre) y perpetró una masacre 4 En adelante el Juzgado 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra veintinueve habitantes: VIDENCIO SEGURO QUINTANA BARRETO, PEDRO MANUEL BARRETO ARIAS, NESTOR MONTES MERIÑO, PEDRO ADÁN RAMIREZ, LUIS OSCAR HERNÁNDEZ PEREZ, ARQUIMEDES LÓPEZ OVIEDO, CRISTOBAL MERIÑO PÉREZ, RUSBEL MANUEL OVIEDO BARRETO, GIOVANNI BARRETO TAPIAS, LUIS ENRIQUE BUELVAS OLIVERA, CÉSAR SEGUNDO MERIÑO MERCADO, VIDENCIO QUINTANA MEZA, MARIO MANUEL QUINTANA BARRETO, DAIRO RAFAEL LÓPEZ MERIÑO, FRANCISCO SANTANDER LÓPEZ OVIEDO, JAIME RAFAEL MERIÑO RUIZ, LUIS MIGUEL ROMERO BERRIO, RAMON ANDRES MERIÑO MERCADO, MANUEL GUILLERMO RODRIGUEZ TORRES, JUAN CARLOS MARTÍNEZ OVIEDO, RAFAEL ROMERO MONTES, ELKIN DAVID MARTÍNEZ OVIEDO, ALEJANDRO RAFAEL MONTERROZA MERIÑO, NESTOR MERIÑO CARO, ASSAEL LÓPEZ OVIEDO, DAIRO RAFAEL MORALES DIAZ, JULIO CÉSAR LORA CANOLE, EDISON BERRIO SALAS, DELIS PELUFFO y JOSE MONTERROSA.
Afirmaron que el grupo paramilitar anunció que la próxima masacre se llevaría a cabo en los corregimientos de Salitral, Don Gabriel, La Ceiba y las veredas contiguas, por lo cual los sobrevivientes de 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Chengue se desplazaron al casco urbano del Municipio de Ovejas y tuvieron que dejar abandonadas sus pertenencias.
Sostuvieron que, por los mismos hechos, como habitantes de La Ceiba, Salitral, Don Gabriel y las veredas Los Números, El Tesoro y Buenos Aires también se desplazaron al municipio de Chalán, Sucre. Indicaron que la masacre de Chengue fue declarada delito de lesa humanidad por la FISCALÍA 46 DE LA UNIDAD NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS. Relataron que en su momento no presentaron demanda de reparación directa contra el Estado porque temían ser objeto de represalias y, además, porque para la época de los hechos la zona se mantuvo en disputa entre los grupos paramilitares y la guerrilla, lo cual generó graves violaciones a los derechos humanos. Manifestaron que el 19 de marzo de 2014 convocaron a la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA, a la ARMADA NACIONAL y a la POLICÍA NACIONAL para surtir audiencia de conciliación prejudicial, la cual se declaró fallida el 2 de mayo de 2014. 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señalaron que el 30 de abril de 2015 promovieron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA, la ARMADA NACIONAL y la POLICÍA NACIONAL, a la cual le fue asignado el número único de radicación 70001-33-33-007-2015-00113-00.
Relataron que la demanda le correspondió en primera instancia al JUZGADO que, el 17 de enero de 2017, celebró la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del CPACA, en la cual se refirió a la excepción de caducidad y la tuvo por no probada, teniendo en cuenta lo previsto en la sentencia SU-254 de 24 de abril de 2013, decisión que fue notificada a las partes e intervinientes sin que se interpusiera recurso alguno contra la misma, por lo cual quedó en firme.
Adujeron que mediante la citada sentencia de unificación SU-254 de 24 de abril de 2013, la Corte Constitucional dispuso, entre otras órdenes: “[…]VIGÉSIMO CUARTO. - DETERMINAR que, para efectos de la caducidad de futuros procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta […]”. Expresaron que el 27 de septiembre de 2019, el JUZGADO profirió sentencia de primera instancia en la que declaró la caducidad de la acción, bajo el argumento de que si bien era cierto que los hechos que generaron el daño, esto es, el desplazamiento forzado, ocurrieron el 17 de marzo de 2001, también lo era que en el 2006 los actores retornaron a sus viviendas sin demostrar circunstancias que les impidieran radicar la acción, por lo que la demanda de reparación directa podía ser presentada hasta el año 2008, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, toda vez que la sentencia SU-254 de 2013, dictada por la Corte Constitucional, no resultaba aplicable al caso porque la misma se refería a la oportunidad para solicitar la indemnización administrativa, mas no la judicial.
Precisaron que inconformes con la anterior decisión, interpusieron recurso de apelación que fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 27 de julio de 2022, confirmó la providencia de primera instancia y, además, aclaró que la sentencia SU-254 de 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2013 no resultaba aplicable al caso y que debían tenerse en cuenta las reglas fijadas en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la parte actora, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental y vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, precedente y reparación integral.
Alegaron que el Tribunal declaró la caducidad de la acción de reparación directa, a pesar de que en la audiencia inicial se tuviera por no probada esa excepción, desconociendo con ello que el auto proferido en la audiencia inicial hizo tránsito a cosa juzgada y quedó en firme, por cuanto las partes no interpusieron recursos en su contra. 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvieron que el TRIBUNAL accionado no argumentó ni motivó la decisión de revisar una providencia que había quedado en firme, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial aplicable, por lo que desconoció el principio de legalidad.
Señalaron que en el ordenamiento jurídico colombiano no existe norma alguna que autorice a los jueces a revisar decisiones que han adquirido firmeza, con excepción de la acción de tutela que solo procede una vez agotados los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial y, en este caso, la parte demandada en el proceso ordinario no presentó ningún recurso contra el auto que tuvo por no probada la excepción de caducidad, por lo que ni siquiera en sede de tutela podría revisarse la decisión. Precisaron que el TRIBUNAL no debió aplicar la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 dictada por el Consejo de Estado, habida cuenta que dicha providencia no había sido proferida para la fecha en la cual se celebró la audiencia inicial y se resolvieron los aspectos atinentes a la caducidad, fundamentándose en la sentencia SU-254 de 2013, lo cual consolidó una situación jurídica que no puede ser modificada por una jurisprudencia sobreviniente. 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmaron que las sentencias de unificación de la Corte Constitucional son vinculantes para todas las autoridades judiciales, por lo que las actuaciones y providencias que se adoptan fundamentadas en estas son inmutables y deben aplicarse de forma preferente, tesis que ha sido aceptada por el Consejo de Estado.
Indicaron que únicamente resulta viable aplicar las nuevas posturas jurisprudenciales ante situaciones que no se han consolidado, en salvaguarda de los derechos y principios a la igualdad, buena fe, confianza legítima, seguridad jurídica, debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues de lo contrario se sorprendería a las partes con cambios intempestivos de criterio, máxime si se tiene en cuenta que en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 dictada por el Consejo de Estado, no se precisó si sus efectos aplicarían también a situaciones jurídicas ya consolidadas.
Señalaron que el Consejo de Estado ha aplicado de forma uniforme lo previsto en la sentencia SU-254 de 2013, en relación con el término de caducidad de la acción de reparación directa en casos de desplazamiento forzado, siempre que se acredite que los demandantes estuvieran inscritos en el Registro Único de Víctimas 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la fecha en que quedó en firme la sentencia, como sucedió en su caso. I.4.- Pretensiones La parte actora solicitó la protección de sus derechos fundamentales invocados y, en consecuencia: “[…] 1. Se protejan los derechos fundamentales de los actores a la Igualdad, Debido Proceso, Acceso Efectivo a la Administración de Justicia, Seguridad Jurídica, Confianza Legítima, precedente y Reparación Integral, los cuales les fueron vulnerados dentro del proceso de Reparación Directa, tramitado bajo radicado 70001333300720150011300 con ocasión de la decisión judicial adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE contenida en su providencia de fecha 27 de julio del año 2022, mediante la cual confirmo la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJO que declaro prosperada la caducidad de la acción en ese medio de control. 2.
Como consecuencia de la declaratoria de dicha protección, se deje parcialmente sin efecto la providencia de fecha 27 de julio del 2022, dictada por el TRIBUINAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE y la sentencia de fecha 27 de septiembre del 2019 del JUZGADO SEPTIMO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJO y en efecto se deje en firme el auto dictado dentro de la audiencia celebrada el día 5 de julio del año 2017, mediante el cual el mismo Despacho judicial declaró no prosperada la excepción de caducidad dentro del medio de reparación directa con radicado anteriormente señalado. 3.
Se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE, proferir una nueva providencia, mediante la cual declarare no prosperada la Excepción de caducidad y proceda a tasar los perjuicios inmateriales y materiales irrogados a los actores por el desplazamiento forzado sufrido, teniendo en cuenta que tanto 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el daño como su imputación ya se encuentran debidamente acreditado dentro del proceso de reparación directa […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El Juzgado rindió informe mediante el cual solicitó que se desestimen las pretensiones de la solicitud de amparo.
Indicó que de conformidad con lo previsto en el CPACA y en las normas vigentes al momento de proferirse el fallo de primera instancia, existían tres momentos procesales en los cuales el juez podía declarar la caducidad de la acción: (i) al decidir la admisión de la demanda, pues esta puede ser rechazada por esa razón; (ii) en la audiencia inicial, al resolverse las excepciones previas; y (iii) finalmente, al momento de proferirse sentencia, de encontrarse probada esa excepción. En ese sentido, la ley permite que sea declarada en la sentencia si se acreditó durante el proceso, como sucedió en el caso de marras.
I.6.- Intervinientes 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.6.1.- El Ministerio de Defensa solicitó denegar las pretensiones de la acción de tutela, toda vez que la sentencia objeto de reproche se encuentra ajustada a derecho, a las pruebas allegadas y debidamente valoradas, así como a la jurisprudencia vigente al momento de proferir fallo, esto es, la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado, lo cual no amerita la intervención del juez constitucional.
Agregó que la caducidad es un requisito indispensable para que prospere una acción judicial y que se relaciona con el orden público y la seguridad jurídica, por lo que puede ser declarado de oficio por el juez natural en caso de encontrarse acreditada. Sostuvo que previo a que se dictara la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, no había un criterio unificado en el Consejo de Estado en relación con la caducidad en casos de delitos de lesa humanidad, pero al proferirse dicha providencia, la misma debía ser de obligatorio cumplimiento para las autoridades judiciales.
Afirmó que la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, aplica efectivamente el artículo 164 del CAPCA, que no ha sido declarado 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inconstitucional y señala que se debe contabilizar la caducidad de la acción desde el momento en que es posible advertir la participación del Estado en los hechos, con lo cual se salvaguarda lo que se pretendía con la imprescriptibilidad penal por delitos de lesa humanidad, postura que fue avalada por la Corte Constitucional mediante sentencia SU-312 de 2020.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Tercera mediante providencia de 20 de octubre de 2022, concedió la solicitud de amparo y, en consecuencia, dejó sin efectos la sentencia de segunda instancia y le ordenó al TRIBUNAL que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de esa providencia, profiriera una sentencia de reemplazo.
Sostuvo que en la providencia objeto de reproche, el Tribunal accionado afirmó que la SU-254 de 2013 no era aplicable al caso porque la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió una sentencia de unificación posterior que sí resultaba vinculante. Afirmó que el problema jurídico que se planteó en la sentencia de 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unificación de 29 de enero de 2020 dictada por el Consejo de Estado, se centró en unificar el criterio frente a la posibilidad de extender los efectos de la imprescriptibilidad de la acción penal para delitos de lesa humanidad, a los casos en los que se debatía la responsabilidad administrativa y patrimonial del Estado por medio de la acción de reparación directa.
Señaló que el Tribunal no tuvo en cuenta las reglas jurisprudenciales previstas en la sentencia SU-254 de 2013, en relación con la contabilización del término de caducidad de las acciones judiciales que pretendan la reparación integral de las víctimas de desplazamiento forzado; sin embargo, afirmó que ello no reñía con la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, dictada por el Consejo de Estado, pues contrario a lo manifestado por la parte actora, sí resultaba aplicable de forma inmediata en los casos que se encuentran en trámite y frente a los cuales no se haya proferido una providencia que diera por terminado el proceso, pues este último fallo lo que hizo fue dar aplicación a una disposición legal que señala el término para interponer la acción de reparación directa.
Manifestó que no abordaría de fondo el cargo según el cual el auto 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferido en la audiencia inicial en el que se declaró que no estaba probada la excepción de caducidad hizo tránsito a cosa juzgada, ya que no tenía vocación de prosperidad, pues fue una decisión que se adoptó en una etapa temprana del proceso judicial y era completamente viable y jurídicamente posible que las autoridades judiciales modificaran sus decisiones previas, con posterioridad en la sentencia, la cual era la que hacía tránsito a cosa juzgada por resolver definitivamente el asunto.
III.
FUNDAMENTOS DE LAS IMPUGNACIONES III.1. El MINISTERIO impugnó la decisión de primer grado y solicitó que se revoque, toda vez que entre las diferentes subsecciones que integran la Sala de la Sección Tercera no existía una posición unificada respecto al término para demandar cuando se invoca un delito de lesa humanidad o un crimen de guerra, por lo cual para el efecto se fijó un criterio mediante la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 y a partir del momento en que la misma fue emitida debía ser el precedente vinculante y aplicable en la materia. 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Expuso que en reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela con supuestos fácticos y jurídicos idénticos al del presente asunto, se aclaró que la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, era la interpretación vigente y vinculante para cuando fue dictada la providencia objetada, por lo cual no resultaba procedente aplicar pronunciamientos anteriores a dicha sentencia de unificación, pues, justamente, la finalidad de la misma era definir criterios claros y únicos frente a la forma de contabilizar el término de caducidad del medio de control de reparación directa en casos de delitos de lesa humanidad y, de conformidad con el artículo 237-1 de la Constitución Política, resultaba de obligatoria observancia para los jueces y tribunales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo en la materia.
Sostuvo que las reglas jurisprudenciales contenidas en la SU 254 de 2013 en relación con la caducidad de la acción fueron aplicadas en debida forma, máxime aún, teniendo en cuenta que la Corte Constitucional en la Sentencia SU-312 de 2020, reconoció que no tenía una posición uniforme sobre el término de caducidad del medio de control de reparación directa frente a delitos de lesa humanidad, 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co genocidio y crímenes de guerra, por lo que procedería a “[…] unificar la jurisprudencia en los términos del artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 […]” y la Sala Plena acogió la interpretación de unificación del Consejo de Estado al considerar que “[…] es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional, incluso en casos en los que el daño que se pretenda reparar sea causado por un delito de lesa humanidad, un crimen de guerra o genocidio […]”.
Afirmó que la autoridad judicial accionada aplicó lo dispuesto en el artículo 164 numeral 2 del CPACA, norma que se encuentra vigente, en concordancia, además, con la SU de 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado y en el mismo sentido lo indicó la SU- 312 de 2020 de la Corte Constitucional, razón por la cual debía revocarse el fallo de tutela de primera instancia, al encontrarse que la providencia cuestionada se encuentra ajustada a derecho.
III.2. El TRIBUNAL también impugnó la sentencia de primer grado, argumentando que en la providencia cuestionada sí se había tenido en cuenta la sentencia de unificación SU-254 de 2013, en la cual el problema jurídico tratado difería del asunto de marras, toda vez que en la misma se definió el problema jurídico así: “[…] se presenta 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración del derecho a la indemnización administrativa y a la reparación integral de los accionantes, por parte de la antigua Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-, hoy transformada en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de conformidad con la Constitución Política de 1991, los estándares mínimos de derecho internacional en materia de reparación a víctimas, y el nuevo marco jurídico e institucional creado por la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios, especialmente el Decreto 4800 de 2011”, que no de entidades como el Ministerio de Defensa - Armada Nacional - Policía Nacional y mucho menos, se trata, de manera directa, lo relacionado con la indemnización de perjuicios por desplazamiento forzado vía judicial […]”.
Afirmó que si bien parecía sentarse una subregla en tal aspecto, la misma debía entenderse en relación con el tema tratado en la citada sentencia de la Honorable Corte Constitucional, esto es, la indemnización administrativa y el régimen de transición que estableció el artículo 155 del Decreto 4800 de 2011, lo cual no coincidía con las pretensiones analizadas en la providencia cuestionada. 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que debido a la anterior disanalogía en el caso controvertido, se imponía aplicar la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, dictada por el Consejo de Estado, pues unificó la jurisprudencia de la Sección Tercera, en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pudiera solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: “[…] i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial; y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley […]”.
Señaló que el asunto tratado en la sentencia cuestionada es el mismo, pues la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 trata de manera directa el tema de la caducidad en asuntos considerados 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de lesa humanidad y era la interpretación vigente y vinculante al momento de dictarse la providencia cuestionada, por lo cual, su aplicación resultaba, además de obligatoria, totalmente pertinente, de manera que al aplicarse estrictamente su contenido, no podía predicarse vulneración de precedente alguno. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 27 de julio de 2022, proferida por el Tribunal, mediante la cual confirmó la decisión de declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 26 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70001-33-33-007-2015-00113-00, incoado contra la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA, a la ARMADA NACIONAL y la POLICÍA NACIONAL. Los disensos de la parte actora radican en que, a su juicio, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, precedente y reparación integral.
Lo anterior, por cuanto mediante la providencia controvertida declaró probada la excepción de caducidad en virtud de lo dispuesto en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 dictada por el Consejo de Estado, desconociendo que la accionada ya se había pronunciado frente a la configuración de dicha excepción en la audiencia inicial celebrada en los términos del artículo 180 del CPACA, conforme lo establece el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia que se encontraba vigente para ese momento, esto es, la SU-254 de 2013. 27 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN TERCERA que, mediante sentencia de 20 de octubre de 2022, concedió la solicitud de amparo y, en consecuencia, dejó sin efectos el fallo dictado por el TRIBUNAL y le ordenó que dentro de los diez días siguientes profiriera una sentencia de reemplazo, al considerar que no tuvo en cuenta las reglas jurisprudenciales previstas en la sentencia SU-254 de 2013 en relación con la contabilización del término de caducidad de las acciones judiciales que pretenden la reparación integral de las víctimas de desplazamiento forzado, lo cual no reñía con la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, dictada por el Consejo de Estado, que sí resultaba aplicable de forma inmediata en los casos que se encuentran en trámite y frente a los cuales no se haya proferido una providencia que diera por terminado el proceso, pues este último fallo lo que hizo fue dar aplicación a una disposición legal que señala el término para interponer la acción de reparación directa.
Igualmente sostuvo que no abordaría el estudio del cargo según el cual el auto proferido en la audiencia inicial en el que se declaró que no estaba probada la excepción de caducidad hizo tránsito a cosa juzgada, ya que no tenía vocación de prosperidad, pues fue una 28 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión que se adoptó en una etapa temprana del proceso judicial y era completamente viable y jurídicamente posible que las autoridades judiciales modificaran sus decisiones previas. La impugnación de la parte demandada y del tercero interesado está estructurada sobre una reiteración de argumentos que coinciden en que el problema jurídico resuelto indiscutiblemente difería del planteado en el asunto que originó la presente controversia, toda vez que en la sentencia SU-254 de 2013, alegada como desconocida, se abordó el estudio de una solicitud de indemnización administrativa y reparación integral presentada después de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011 y las eventuales demandas de reparación directa que se pudieran proponer en razón de esa situación. Afirmaron que, en ese sentido, contrario a lo señalado por el Juez de primer grado, la autoridad judicial accionada no podía desconocer la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por el Consejo de Estado, toda vez que se trataba de la interpretación vigente y vinculante para cuando fue dictada la sentencia controvertida, la cual resulta obligatoria para los jueces y tribunales de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad 29 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con el artículo 237-1 de la Constitución Política, que establece que el Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, y el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021. De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, especialmente, el requisito de la subsidiariedad.
La Sala destaca que uno de los requisitos generales para que proceda la acción de tutela contra providencia judicial es que la parte actora haya agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial que tiene a su alcance para debatir sus inconformidades, a excepción de que trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Lo anterior, porque dado el carácter subsidiario de la acción de tutela esta no puede ser ejercida para sustituir los procedimientos 30 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinarios, así como tampoco, ser utilizada como una instancia adicional de estos5.
En el presente caso, la parte actora sostiene que debió aplicarse la jurisprudencia dispuesta para el momento en que se celebró la audiencia inicial dentro del proceso de reparación directa y no la que estaba vigente al momento de proferirse la sentencia para estudiar la caducidad, en la medida que “ […] declaró probada la excepción de caducidad en virtud de lo dispuesto en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 dictada por el Consejo de Estado, desconociendo que la accionada ya se había pronunciado frente a la configuración de dicha excepción en la audiencia inicial celebrada en virtud del artículo 180 del CPACA, en los términos de los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia vigente para ese momento, esto es, la SU-254 de 2013 […]”, posición que si bien fue adoptada en sentencia de unificación, no tenía que aplicarse en su caso particular para efectos de determinar tal fenómeno. 5 Ver sentencia T-510 de 2006. 31 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia no cumple el presupuesto de procedibilidad de la subsidiariedad, habida cuenta que los argumentos expuestos por la parte actora se pueden debatir mediante el recurso extraordinario de revisión, establecido en el artículo 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA-.
En efecto, cuando lo que se alega es que el juez se apartó del precedente o de la jurisprudencia en vigor en relación con la contabilización del término de caducidad para el momento de la presentación de la demanda, el mecanismo idóneo para cuestionar dicha situación es el recurso extraordinario de revisión, bajo la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, “[…] existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”.
Frente a la procedencia del recurso extraordinario de revisión y, particularmente, en lo que respecta a la causal aludida, la Sala 32 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Especial de Decisión núm. 6, en sentencia de 1o de agosto de 20176, sostuvo que era procedente tal mecanismo cuando se resuelve la excepción de caducidad de la acción con fundamento en una posición jurisprudencial posterior a la fecha de presentación de la demanda.
En efecto: “[…] En este punto, la Sala precisa que se aparta de la postura adoptada en el fallo de segunda instancia por parte de la Sección Tercera de esta Corporación –de tener por caducada la acción-, puesto que resolvió aplicarle a este caso una posición posterior bajo la cual el registro presupuestal no es una condición para su perfeccionamiento, sino que es un requisito necesario para su ejecución, con la consideración de que “la caducidad de la acción comporta un presupuesto objetivo que debe sustraerse al vaivén de los cambios jurisprudenciales, por lo que es claro que el término comenzó a contabilizarse a partir del perfeccionamiento del contrato, en los términos del artículo 41 de la Ley 80 de 1993”. […] En este contexto, para esta Sala de Decisión, cuando se hace el estudio de la caducidad de la acción, debe hacerse con fundamento en las normas –así como su interpretación- vigentes para la época en que se presentó la demanda, sin que sea permitido aplicar cambios jurisprudenciales posteriores, más aún cuando afectan el ejercicio de la acción. […] Entonces, toda vez que en este caso no había operado la caducidad de la acción y por tanto la demanda fue presentada en tiempo, se encuentra fundada la causal de nulidad originada en la sentencia […]».
(Resaltado fuera del texto). 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm 6, expediente identificado con número único de radicación 2016-03181-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 33 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo, esta Sección en sentencia de tutela de 26 de septiembre de 20197, se manifestó sobre la procedencia de dicho recurso extraordinario en el evento en el que se pretenda controvertir el fallo que ha declarado la caducidad de la acción, apartándose del precedente o de la jurisprudencia en vigor en relación con la contabilización del término de caducidad para el momento de la presentación de la demanda, lo cual a todas luces hace ineficaz o improcedente la acción de tutela para estudiar tal inconformidad, dada la existencia de otro mecanismo de defensa idóneo.
En efecto, en esa oportunidad la Sala adujo: “[…] En este punto de examen sobre la subsidiariedad, y relación con la procedencia del recurso de revisión, la Sala debe aclarar que no toda alegación en la que se cuestione la sentencia que declaró la caducidad de la acción se enmarca en una causal propia de este medio de defensa extraordinario, en razón a que el planteamiento contra ese fallo debe sustentarse en una irregularidad que tenga el alcance de declarar su invalidez, puesto que no cualquier reclamo adquiere connotaciones habilitantes, sumado a que el demandante debe identificar ante el juez extraordinario la causal que la origine.
Sobre el particular esta Corporación8 precisó: “[…] Igualmente, junto a este criterio, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional. Es decir, que la 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, expediente identificado con el número único de radicación 2019-02393-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 22 Sentencia de 2 de febrero de 2016.
Expediente identificado con el número único de radicación 2015- 02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 34 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación al debido proceso constitucional en la sentencia es causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede dar origen a la configuración de la causal de revisión en comento.
Así lo entendió una de las Salas Especiales de Decisión al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29.” 9 El juez, cuando aplica directamente el artículo 29 constitucional, no está creando una causal, como algunos podrían alegarlo, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial solo es el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso. […]” De manera que no procede este recurso por el hecho de que el fallador solo hasta la sentencia hubiera declarado la caducidad de la acción, bien porque la encontró apenas acreditada10 ante la evidencia probatoria que informa al juez de los hechos que sustentan la demanda o porque la excepción sustentada en este motivo de caducidad se hubiera decidido hasta esa oportunidad procesal.
En estos casos, el recurso extraordinario no sería escenario para subsanar la incuria de las partes al ejercitar la acción o reclamar un pronunciamiento previo al fallo, en tanto 9 Consejo de Estado. Sala Especial núm. 26, expediente identificado con el número único de radicación 2011-01639-00 C.P Olga Mélida Valle de la Hoz. En dicha sala, se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido.
Radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01 (Rev. 157). Demandante: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali. 10 Al respecto la Sección Segunda, Subsección “B” en sentencia del 11 de abril de 2018, expediente identificado con el número único de radicación 2013-00182-00, señaló: “[…] el hecho que el proceso promovido […] no hubiera terminado con una decisión de fondo a sus pretensiones, porque los jueces de instancia, al verificar uno de los presupuestos de procedibilidad de la, entonces, acción de nulidad y restablecimiento del derecho, hubieren encontrado que no se cumplía con haberse presentado la demanda en tiempo y hubieran declarado probada la excepción de caducidad de la acción, es un aspecto que no puede considerarse invalidante de una decisión judicial, en la que, por lo demás, es deber del juzgador verificar el cumplimiento de tales presupuestos y dictar una sentencia, congruente y coherente con la controversia planteada, resolviendo todos los aspectos puestos a su consideración, incluidas las excepciones propuestas por la parte demandada, conforme lo disponía el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo. […]” C.P. Cesar Palomino Cortés. 35 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, en estos eventos, las partes controvierten el conteo, sin que ello sea susceptible de recurso extraordinario. A pesar de lo anterior, esta Corporación jurisprudencialmente ha definido algunos precisos eventos en los cuales este medio extraordinario sí sería procedente para controvertir el fallo que ha declarado la caducidad de la acción, y ocurre cuando: i) el juez se apartó del precedente o de la jurisprudencia en vigor en relación con la contabilización del término de caducidad11 para el momento de la presentación de la demanda, y ii) cuando pese a la declaratoria de caducidad de la acción, el juez hubiese adoptado una decisión de fondo, lo que podría enmarcarse en una presunta falta de competencia para pronunciarse sobre el objeto de la litis. […]” (Negrillas del texto original).
De lo anterior, se evidencia que la razón que invoca la parte actora como constitutiva de la presunta vulneración de sus derechos fundamentales invocados, habilita el ejercicio del recurso extraordinario de revisión, pues su reproche radica en que el Tribunal al momento de confirmar la sentencia de primer grado y declarar la caducidad de la acción de reparación directa, dejó de lado la posición jurisprudencial establecida sobre la materia por la Corte Constitucional que fue adoptada en la audiencia inicial de que trata 11 Al respecto se precisó: “[…] los recurrentes no expresaron los motivos por los cuales consideran que en el caso concreto la Subsección de la Sección Tercera que dictó la sentencia de segunda instancia se apartó del “precedente” o por lo menos de la jurisprudencia en vigor, en relación con la contabilización del término de caducidad de la acción, carga argumentativa que les asistía si pretendían demostrar que, ante la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia correspondía conocer del caso a la Sala Plena bien de la Sección Tercera o del Consejo de Estado, porque hubiese contabilizado en forma diferente el término de caducidad de la acción. […]” Consejo de Estado – Sala Veintisiete Especial de Decisión. Sentencia del 1° de agosto de 2017.
Actor: Embosques y Otros. C.P. Roció Araujo Oñate. 36 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 180 del CPACA, en la cual se declaró no probada la excepción de caducidad y basó su decisión en una posterior que, a su juicio, no le era aplicable.
En el caso bajo estudio, la Sala advierte que contrario a lo manifestado por el juez de primer grado, la parte actora no ha agotado el recurso extraordinario de revisión siendo este el mecanismo idóneo para plantear la inconformidad que pretende sea desatada en esta acción constitucional, por lo que es evidente la improcedencia de esta última.
Ahora, con el fin de analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala se remite a lo dispuesto por la Corte Constitucional12: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder.
Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.
(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 37 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso.
Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable. […]”13 En el caso sub examine, no se advierte la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, aspecto sobre el cual la parte actora tampoco hizo mención alguna.
Por lo precedente, la Sala concluye que el asunto objeto de estudio carece del requisito general de subsidiariedad, por lo que revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará improcedente el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: 13 Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 7 de diciembre de 2001, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 38 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2022-04962-01 ACTORES: NERIS VILLADIEGO DE TOVAR Y OTROS.
Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: REVOCAR la sentencia impugnada y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 16 de diciembre de 2022. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.