Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Derechos fundamentales de petición, a la igualdad, a la dignidad humana, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Diego de Jesús Ledesma Quintero contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y Energía, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y las Empresas Públicas de Medellín - EPM.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 3 de febrero de 20251, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, Diego de Jesús Ledesma Quintero pidió la protección de sus derechos fundamentales de petición, a la igualdad, la dignidad humana, el debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio del demandante, la vulneración de sus garantías superiores se presenta por la omisión de las autoridades accionadas en responder la petición que radicó el 9 de enero de 2025, orientada a que se diera respuesta y seguimiento al reclamo que formuló por el pago errado de unas facturas a las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. 2.
Pretensiones La parte actora formuló, textualmente, las siguientes pretensiones: Con fundamento en los hechos fácticos, de derecho, pruebas y anexos anteriormente mencionados en esta acción de tutela; respetuosamente solicito ante usted señor (a) Magistrado (s) lo siguiente: PRIMERA (01): ORDENAR A: República de Colombia. Doctor, Gustavo Francisco Petro Urrego.
Presidente de la República de Colombia. Dar respuesta al derecho de petición realizado el pasado 9 de enero de 2025, por el ciudadano; DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO. Argumentar correctamente que actos ha hecho para hacer seguimiento al cumplimento del derecho de petición hecho por el ciudadano, DEIGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO, ante ustedes como máxima autoridad en Colombia, el deber de cumplimento del servicio público las entidades Públicas.
SEGUNDA (02): ORDENAR A: Ministerio de Minas y Energía. República de Colombia. Dar respuesta al derecho de petición realizado el pasado 9 de enero de 2025, por el ciudadano; DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO. Manifestar correctamente que actos ha hecho para hacer seguimiento al cumplimento del derecho de petición hecho por el ciudadano, DIEGO 1 Índice 1 de Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE JESÚS LEDESMA QUINTERO, ante usted como autoridad en Colombia, en materia de energía, y el deber del buen cumplimento del servicio público de las entidades Públicas, caso puntual la empresa epm.
Ordenar iniciar proceso de investigación para revisar las facturas y el dinero de epm, propiamente para identificar sin ha habido casos semejantes al del ciudadano DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO y que los dineros pagados por usuarios por error sean devueltos a quien corresponde, que explique que hacen con el dinero que no se devuelven a los usuarios que pagan tarifas por error humano y epm no devuelve con el argumento que solo devuelven una vez por ser políticas de la empresa.
TERCERA (03): ORDENAR AL: Doctor Andrés Camacho Morales. Ministro de Minas y Energía. Dar respuesta al derecho de petición realizado el pasado 9 de enero de 2025, por el ciudadano; DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO. Argumentar correctamente que actos ha hecho para hacer seguimiento al cumplimento del derecho de petición hecho por el ciudadano, DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO, ante usted como autoridad que representa al Ministerio de Minas y Energía en Colombia, el deber del cumplimento del servicio público las entidades Públicas, como epm.
CUARTA (04): ORDENAR A LA: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG). Dar respuesta al derecho de petición realizado el pasado 9 de enero de 2025, por el ciudadano; DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO. Argumentar correctamente que actos ha hecho para hacer seguimiento al cumplimento del derecho de petición hecho por el ciudadano, DEIGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO, ante ustedes como autoridad adscrita al Ministerio de Minas y Energía en Colombia, el deber de cumplimento del servicio público las entidades Públicas.
QUINTA (05): ORDENAR A LA: Contraloría General de la Nación. Dar respuesta al derecho de petición realizado el pasado 9 de enero de 2025, por el ciudadano; DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO. Argumentar correctamente que actos ha hecho para hacer seguimiento al cumplimento del derecho de petición hecho por el ciudadano, DEIGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO, ante ustedes como autoridad en Colombia en referencia al control del dinero público que para tal caso es epm, y el deber del cumplimento del servicio público las entidades Públicas en materia de dineros.
Ordenar a la Contraloría General de la Nación, iniciar un proceso de investigación contra la empresa epm, para que mediante informe escrito y sustentado con pruebas manifieste que hacen con los dineros que los usuarios de epm pagan por error humano y no son devueltos y los que hacen más de un pago por error humano y no se les devuelve dicho dinero y su argumento es que no se devuelve por ser políticas de la empresa epm.
SEXTA (06): ORDENAR AL: Doctor, Carlos Hernán Rodríguez Becerra. Contralor General de la Nación. Dar respuesta al derecho de petición realizado el pasado 9 de enero de 2025, por el ciudadano; DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO. Argumentar, correctamente que actos ha hecho para hacer seguimiento al cumplimento del derecho de petición hecho por el ciudadano, DEIGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO, ante ustedes como autoridad en Colombia que controla el dinero público.
SEPTIMA (07): ORDENAR A LA. Procuraduría General de la Nación. Doctor, Gregorio Eljach Pacheco Gregorio Procurador General de la Nación. Dar respuesta al derecho de petición realizado el pasado 9 de enero de 2025, por el ciudadano; DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO. Argumentar, correctamente que actos ha hecho para hacer seguimiento al cumplimento del derecho de petición hecho por el ciudadano, DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO, ante ustedes como autoridad en Colombia en referencia a las conductas disciplinarias.
Ordenar a la Procuraduría General de la Nación iniciar investigación disciplinaria contra la persona encargada de no haber cumplido en dar una correcta respuesta al derecho de petición de el ciudadano, DIEGO DE JESÚS EDESMA QUINTERO. OCTAVA (08): ORDENAR A LA EMPRESA Y GERENTE. SEÑORES: EPM (Empresas Públicas de Medellín). Antioquia Colombia.
Jhon Alberto Maya Salazar. Gerente EPM. Dar respuesta en su totalidad al derecho de petición realizado el pasado 9 de enero de 2025, por el ciudadano; DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO. Ordenar a epm devolver el dinero de los dos pagos hechos por error humano de parte del ciudadano usuario de epm pago efectuado según soporte del 15 de diciembre de 2024 por valor de $202 164, contrato 8612216.
Ordenar a epm hacer la devolución del segundo pago por valor de $189 505= Ordenar a epm hacer la devolución total de los dos pagos de dinero por error humano de DIEGO DE JESÚS LEDESMA QUINTERO, por el valor total de trescientos noventa y un mil seiscientos sesenta y nueve pesos moneda colombiana ($391.669=). Ordenar a epm, cancelar los trescientos noventa y un mil seiscientos sesenta y nueve pesos moneda colombiana ($391.669=) a la cuenta de ahorros Bancolombia número 00188243649 y no que el dinero se deposite en la cuenta de la factura próxima del contrato 1177712 NOVENA (09): ORDENAR A: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DOCTORA: LUZ ADRIANA CAMARGO GARZÓN FISCAL GENERAL DE COLOMBIA.
Realizar la denuncia penal por los presuntos delitos Ley 599 del 24 de junio de 2000 Código Penal Colombiano “artículo 239 hurto)” el presunto delito como es el enriquecimiento ilícito artículo 412 de la Ley 599 del 24 de junio de 2000 Código Penal Colombiano. Ordenar enviar el Número Único de Noticia Criminal al correo electrónico verdadjusticiaylibertad7@gmail.com (Sic a toda la cita). 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: El 11 de diciembre de 2024 y el 2 de enero de 2025 el señor Diego de Jesús Ledesma Quintero pagó, por error propio, facturas del contrato No. 8612216 por valores de $202.164 y $189.505, respectivamente, a las Empresas Públicas de Medellín (en adelante EPM).
El actor afirma que El 9 de enero de 2025 radicó derecho de petición ante EPM2, en el que solicitó la devolución del dinero pagado por error. Indicó que el monto total de la devolución ascendía a $391.669 y que se debería abonar a su cuenta de ahorro personal. El 29 de enero de 20253, EPM le informó al actor que el valor de $202.164 sería trasladado a la cuenta correcta, contrato No. 1177712, por lo que dicha cuenta quedaría con un saldo a favor por ese monto.
En cuanto al segundo pago, dijo que no procedía la devolución ni el traslado, debido a que por políticas internas de la empresa solo era posible gestionar el traslado de uno de los pagos errados. Que uno de los deberes de los usuarios correspondía a validar los datos del pago con la finalidad de evitar algún inconveniente. 4. Fundamentos de la acción de tutela La parte demandante consideró que se le vulneraron sus derechos fundamentales de petición, a la igualdad, la dignidad humana, el debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Señaló que actuó en razón al principio de buena fe, establecido en el artículo 83 de la Constitución Política.
Sobre la vulneración al derecho fundamental de petición, señaló que la respuesta de EPM no fue de fondo, ni clara. Indicó que EPM reconoció que se realizaron dos pagos por error, pero que el hecho de solo realizar la devolución de uno de ellos vulneró su derecho fundamental a la igualdad y constituyó presuntamente los tipos penales de hurto y de enriquecimiento ilícito.
Manifestó que era ilegal y sin fundamento jurídico la aseveración de EPM referente a que sus políticas internas le impedían devolver el segundo pago realizado por error. Que la Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y Energía, la CREG, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tampoco contestaron el derecho de petición que también dijo haber formulado el 9 de enero de 2025.
Que, además, el Ministerio de Minas y Energía, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación debían iniciar investigaciones en razón a los hechos que motivan la tutela y la Fiscalía General de la Nación debía iniciar una denuncia penal. 5. Trámite procesal Por auto del 11 de febrero de 2025, el Despacho sustanciador requirió al accionante para que aportara la constancia de la radicación física o electrónica de la petición que dijo 2 Petición que recibió el número de radicado 20250120002837 3 Notificada al peticionario el 30 de enero de 2025 Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haber presentado ante las autoridades demandadas.
El 25 de febrero de 2025 la parte actora allegó memorial con el texto de la petición, pero no aportó constancia de la radicación y el despacho sustanciador admitió la demanda por auto del 27 de febrero de 2025, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados al presidente de la República, al ministro de minas y energía, el director de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, al contralor general de la República, al procurador general de la Nación, a la fiscal general de la Nación, al superintendente de servicios públicos domiciliarios y al gerente general de las Empresas Públicas de Medellín. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 3 de marzo de 20254. 6.
Intervenciones La apoderada de la dirección de soporte legal, procesos y reclamaciones de las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. pidió que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela o en su defecto se declarara su improcedencia. Indicó que el accionante presentó derecho de petición el 9 de enero de 2025 y fue resuelto el 29 de enero de 2024 de forma clara, de fondo y en término, pero lo que encuentra es que el demandante está en desacuerdo con su contenido.
Que en la respuesta explicó que solo se podía gestionar el traslado de uno de los pagos; pero para el segundo pago, dado que el error le es imputable al usuario este puede iniciar las acciones legales pertinentes ante la persona beneficiada por el pago errado, en los términos del artículo 23135 del Código Civil sobre pago de lo no debido.
Que el sustento de la respuesta al derecho de petición estaba basado en el concepto de la Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios «SSPD 962 pago errado de la factura de otro usuario» y los artículos 152, 153, 154 y siguientes de la Ley 142 de 19946. Que, en materia de servicios públicos, la ley y la jurisprudencia establecieron mecanismos administrativos y judiciales a los cuales deben acceder los usuarios cuando ven menoscabados sus derechos o intereses.
Que esos mecanismos «inician con la reclamación que debe presentarse ante la empresa prestadora y que culminan con las acciones administrativas tendientes a la nulidad y cesación de efectos de las decisiones y los actos emitidos por dicha empresa, medios que no fueron ejercidos por la parte actora en el presente caso, recurriendo de manera inmediata a la acción constitucional».
Señaló que el actor no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera viable la acción de tutela como mecanismo transitorio. La coordinadora del grupo de defensa judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó que se le desvinculara del trámite de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Subsidiariamente, pidió que se denegaran las pretensiones o se declarara improcedente. Que recibió la petición del señor Ledesma Mora y el 14 de enero de 2025, mediante el Oficio OFI25-00004318 / GFPU 13150001 la remitió por competencia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y le informó al actor de esa 4 Índice 14 de Samai. 5 «Artículo 2313.
Pago de lo no debido. Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado. Sin embargo, cuando una persona, a consecuencia de un error suyo, ha pagado una deuda ajena, no tendrá derecho de repetición contra el que, a consecuencia del pago, ha suprimido o cancelado un título necesario para el cobro de su crédito, pero podrá intentar contra el deudor las acciones del acreedor». 6 Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co remisión. La contralora delegada para el sector vivienda y saneamiento básico de la Contraloría General de la República pidió ser desvinculada del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva o que se denegaran las pretensiones de la acción de tutela.
Manifestó que el accionante no aportó prueba de alguna petición radicada ante la entidad, y que de la revisión de Sistema de Participación Ciudadana – Sipar no encontró registros de petición o denuncia respecto a los hechos narrados en la tutela. Que en el año 2023 el señor Ledesma Quintero había radicado otras peticiones, las cuales fueron debidamente contestadas.
Explicó que las funciones de la Contraloría están orientadas a vigilar la gestión fiscal de aquellos que administran los recursos públicos, es decir, verificar el correcto o irregular manejo de los bienes del Estado. La apoderada de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios solicitó que se denegara la acción de tutela de la referencia. Indicó que en el sistema de información de la entidad no reposaba ninguna petición, queja, reclamo o recurso registrado por parte del accionante.
Manifestó que según el artículo 154 de la Ley 142 de 1994, son competencia de la superintendencia los asuntos que vía recurso se presenten sobre «los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa, y todos los que se encuentren inmersos dentro del Contrato de Condiciones uniformes prescriptos por cada ente prestador y relacionados con los servicios públicos domiciliarios»; por lo tanto, lo concerniente al pago errado de una factura no es competencia de dicha entidad.
La apoderada de la Procuraduría General de la Nación pidió ser desvinculada del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que en su sistema de información y gestión documental no se encontró ninguna petición presentada por el accionante. Que, en todo caso, dentro de las funciones y competencias de la entidad no se estableció la de coadministrar, ni de emitir órdenes a diversas autoridades, como se pretende con la presente acción de tutela.
El asesor de la dirección ejecutiva y delegado para la representación judicial y extrajudicial de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por inexistencia de la vulneración por parte de la entidad. Señaló que en el sistema de información no había ninguna petición radicada por el actor y, en consecuencia, la entidad no había vulnerado ningún derecho fundamental del accionante.
La coordinadora de la unidad de conceptos y asuntos constitucionales de la Fiscalía General de la Nación pidió ser desvinculado del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva. Además, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o se denegaran las pretensiones. Explicó que la pretensión relacionada con realizar la denuncia penal por el presunto delito de enriquecimiento ilícito no debía ser atendida por la Fiscal General de la Nación, sino por la Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones -DAUITA.
Que la dirección de asuntos jurídicos remitió por competencia a esa Dirección la acción de tutela para proceder con su trámite según sus funciones. Que la acción de tutela es improcedente para presentar denuncias penales, pues la entidad tiene a disposición diversos canales de atención a los ciudadanos. Que la entidad no ha vulnerado ningún derecho fundamental del accionante, más aún cuando se constató en sus sistemas de información y no hay ninguna noticia criminal relacionada con los hechos descritos por él. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El jefe de mesa de creación de noticias criminales de la Fiscalía General de la Nación solicitó la desvinculación del trámite y que se declare la improcedencia de la acción de tutela.
Manifestó que, con la remisión por parte de la dirección de asuntos jurídicos, el 4 de marzo de 2025 creó la noticia criminal con radicado No. 0500160002482025148017 y que la misma ya fue notificada al señor Ledesma Quintero. El asistente de fiscal I de la Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones del Nivel Central de la Fiscalía General de la Nación pidió la desvinculación del presente trámite dado que con la creación de la noticia criminal se configuró un hecho superado por parte de la entidad.
El Ministerio de Minas y Energía no se pronunció pese a que, como se vio, fue debidamente notificado. II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión previa – sobre la legitimación en la causa por pasiva De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede contra cualquier autoridad y, excepcionalmente, contra particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991).
La Corte Constitucional8 ha señalado que la legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción de tutela y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte demostrada. En el caso concreto, la parte actora cuestiona la falta de respuesta de las entidades demandadas a la petición que, dice, presentó el 9 de enero de 2025, orientada a obtener un pronunciamiento frente al reclamo por el pago errado de unas facturas a EPM, así como las solicitudes de investigaciones al Ministerio de Minas y Energía, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República.
Y por último, la apertura de denuncia penal en la Fiscalía General de la Nación. Por un lado, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República pidieron ser desvinculados del trámite porque, de acuerdo con sus funciones, no tienen competencia para atender las pretensiones. Las dos entidades manifestaron que el accionante no había radicado ninguna petición en sus dependencias, por lo que no habían vulnerado ningún derecho fundamental.
Por otro lado, la Fiscalía General de la Nación pidió que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida que la pretensión respecto a dicha entidad debe ser resuelta por la Dirección de Atención al Usuario, Intervención Temprana y Asignaciones (DAUITA) y no por el despacho de la Fiscal General. También indicó que el accionante no había presentado ninguna petición ante la entidad, y que la acción de tutela no es el escenario para interponer denuncias penales.
La Presidencia de la República solicitó su desvinculación del trámite por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no fue la entidad generadora de la vulneración alegada. Señaló que al recibir la petición procedió a remitirla por competencia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en virtud del artículo 21 de la Ley 1755 de 2015. 7 Noticia criminal que fue asignada a la Fiscal 155 Local 8 Ver sentencias T-373 de 2015 y T-172 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala advierte que la vinculación de la Presidencia de la República está obedece a que es una de las autoridades respecto de las cuales se reprocha la vulneración del derecho fundamental de petición, lo que impone verificar si así ocurrió; en cuanto a las demás entidades, además de que las pretensiones también están relacionadas con el derecho de petición, su vinculación también obedece a las pretensiones dirigidas a la apertura de investigaciones y denuncias por estas entidades; por lo que, en el eventual caso en que se acceda a las pretensiones las órdenes a adoptar podrían afectarlas.
En consecuencia, la Sala denegará las solicitudes de desvinculación. 2. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar: (i) si la Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y Energía, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y las Empresas Públicas de Medellín vulneraron el derecho fundamental de petición del señor Ledesma Quintero por la falta de respuesta a la petición presentada el 9 de enero de 2025;
(ii) si la acción de tutela es procedente para ordenar investigaciones e iniciar denuncias penales; y, (iii) para ordenar el reembolso de lo pagado por error. La Sala anticipa que (i) amparará el derecho fundamental de petición del accionante porque el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no acreditó haber informado al demandante de la remisión, ni haber remitido de manera efectiva la petición al competente;
(ii) denegará las pretensiones relacionadas con el derecho de petición frente a EPM porque la entidad si contestó la petición y en cuanto a las demás autoridades, dado que el demandante no acreditó haber elevado petición ante ellas; y (iii) declarará improcedente las pretensiones de la tutela relacionadas con el reembolso de lo pagado a EPM y las actuaciones disciplinarias y penales pedidas por el demandante por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) generalidades de la acción de tutela, (ii) derecho fundamental de petición, (iii) la subsidiariedad, y finalmente (iv) analizará el caso concreto. 3. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga la parte demandante. 4.
Derecho fundamental de petición El artículo 23 de la Constitución Política prevé que el derecho de petición es fundamental y faculta a toda persona para presentar solicitudes respetuosas ante las autoridades y a obtener una respuesta oportuna, clara, precisa, de fondo y congruente con lo solicitado. El derecho a recibir una respuesta de fondo implica que la autoridad que recibió la solicitud, según su competencia, se pronuncie completa y detalladamente sobre todos Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los asuntos expuestos por el solicitante.
La autoridad no puede responder con evasivas o con razones que no guarden relación con los temas planteados en la solicitud. El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso; (ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico;
(iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar el destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante; (iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse.
El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición. Ahora, no puede perderse de vista que la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 951 de 2014, precisó que «la resolución de la solicitud no implica otorgar lo pedido por el interesado. Lo anterior, en razón de que existe una diferencia entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido, que consiste en que: “el derecho de petición se ejerce y agota en la solicitud y la respuesta»9.
Aun así, esa Corte ha aclarado que «una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante»10. 5. La subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable11.
Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 6. Análisis el caso concreto En el caso concreto, la inconformidad del demandante se centra en: (i) la presunta vulneración al derecho fundamental de petición por parte de las Empresas Públicas de Medellín, Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y Energía, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.;
(ii) que se ordene a EPM el reembolso de lo pagado por error; y, (iii) el Ministerio de Minas y Energía, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República inicien investigaciones por los hechos que dieron origen a la acción de tutela, así como de la Fiscalía General de la Nación active una denuncia penal. 6.1.
Sobre el derecho de petición Para determinar si la Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y Energía, la Comisión de Regulación de Energía y Gas, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Superintendencia 9 Reiterado en sentencia C-007 de 2017. 10 Corte Constitucional.
Sentencias T-561 de 2007 y T-556 de 2013. 11 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Servicios Públicos Domiciliarios y las Empresas Públicas de Medellín - EPM vulneraron los derechos fundamentales del señor Diego de Jesús Ledesma Quintero, la Sala empezará por referirse a los hechos probados: - El 9 de enero de 2025, el demandante elevó petición ante EPM para que le devolviera dos pagos que había realizado por error a otro número de contrato.
Pidió que el monto total de los pagos errados, es decir, $391.669, fuera devuelto a su cuenta personal de Bancolombia. Esta petición tuvo el radicado No. 20250120002837. - Mediante Oficio No. 20250130017043 del 29 de enero de 2025, EPM le informó al peticionario que realizaría el traslado del primer pago errado al contrato No. 1177712, por lo que dicho contrato quedaría con un saldo a favor por valor de $202.164.
En cuanto al segundo pago por valor de $189.505 le informó que por políticas internas de la empresa no se podía proceder con la devolución o el traslado al otro contrato. - También está probado que, la Presidencia de la República expidió el Oficio OFI25-00004311 / GFPU13150001 del 14 de enero de 2025 dirigido al señor Ledesma Quintero, en el que informaba de la remisión por competencia de su petición a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios por ser la facultada para conocer de fondo la petición. Así mismo, expidió el Oficio OFI25-00004318 / GFPU13150001, dirigido al Superintendente delegado para la Protección al Usuario y la Gestión en Territorio de la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios, donde le informaba la remisión de la petición en razón a sus funciones y competencias.
Sin embargo, La entidad no acreditó el envío de los oficios al peticionario ni a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. - Por su parte, la Contraloría General de la República, Superintendencia Servicios Públicos Domiciliarios, el Ministerio de Minas y Energía, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, y la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG, en sus contestaciones informaron que no habían recibido ningún tipo de petición sobre el asunto descrito en la acción de tutela.
A partir de lo anterior, la Sala encuentra que EPM el 30 de enero de 2025, envío al correo del actor (verdadjusticiaylibertad7@gmail.com) el Oficio No. 20250130017043. Ese oficio constituye una respuesta de fondo, clara y concreta frente a lo pedido pues, le explicó que el procedimiento de la entidad era realizar el traslado del primer pago errado al contrato correcto, es decir, al contrato que el accionante quería hacer el abono. En cuanto al segundo pago errado, le indicó que no era posible hacer el traslado o la devolución de dicho monto, por políticas internas de la entidad, sustentado en el concepto SSPD 962 «Pago errado de la factura de otro usuario» emitido por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y en los artículos 152, 153, 154 y subsiguientes de la Ley 142 de 1994.
De esta respuesta conoció el demandante, incluso con anterioridad a la presentación de la acción de tutela. Frente al particular, es necesario recordar los pronunciamientos de la Corte Constitucional, en relación con la diferencia entre el derecho de petición y el derecho a lo pedido12: «( ) no se debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental (…)».
En igual sentido, en sentencia T-051 de 2023 indicó: «14. Se ha precisado que la satisfacción del derecho de petición no depende de la respuesta favorable a lo solicitado, por lo que hay contestación incluso si la respuesta es en sentido negativo y se explican los motivos que conducen a ello. De ahí que se diferencie el derecho de petición del “derecho a lo pedido”13, que se usa para destacar que “el ámbito de protección constitucional de la petición se circunscribe al derecho a la solicitud y a tener una contestación para la misma, [y] en ningún caso implica otorgar la materia de la solicitud como tal”14». 12 Sentencia T-242 de 1993. 13 Sentencias T-242 de 1993, C-510 de 2004, T-867 de 2013, C-951 de 2014, T-058 de 2018 y T-424 de 2019. 14 Sentencias C-007 de 2017 y T-424 de 2019.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En lo que respecta al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República afirmó que a través del Oficio OFI25-00004318 / GFPU13150001 del 14 de enero de 2025, remitió por competencia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la petición del actor; en el mismo sentido señaló que a través del Oficio OFI25-00004311 / GFPU13150001 del 14 de enero de 2025 le informaba al peticionario de la remisión por competencia a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
La Sala evidencia que, si bien el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República expidió el Oficio OFI25-00004318 / GFPU13150001 del 14 de enero de 2025 dirigido a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que “en el ámbito de sus funciones y competencias, se evalué la solicitud presentad y se sirva ordenar a quien corresponda, evaluar el caso expuesto en el documento anexo, y tomar las acciones a que haya lugar, brindando una respuesta de fondo al solicitante dentro de los términos establecidos por la Ley 1755 de 2015” y que dice haber informado de la remisión al peticionario, lo cierto es que no acreditó el envío de los oficios al peticionario ni a la autoridad competente, por lo que no cumplió con lo previsto en el artículo 2115 de la Ley 1755 de 2015 y, en consecuencia amparará el derecho de petición únicamente para que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cumpla con la carga de acreditar esos envíos.
Lo anterior, teniendo en cuenta, que del Oficio OFI25-00004318 / GFPU13150001 del 14 de enero de 2025, se advierte que la remisión por competencia obedeció a las funciones de inspección y vigilancia de la que está envestida la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios16. De otra parte, la Sala encuentra que el accionante no acreditó que hubiese presentado peticiones ante la Contraloría General de la República, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Ministerio de Minas y Energía, la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Regulación de Energía y Gas.
Asimismo, dichas autoridades manifestaron en sus contestaciones no haber recibido peticiones promovidas por el accionante, salvo la Contraloría General de la República, que señaló haber recibido peticiones del accionante en el año 2023, las cuales no estaban relacionadas con este debate. Por lo tanto, la Sala encuentra que dichas entidades no pudieron vulnerar el derecho de petición del actor, por lo que se denegaran las pretensiones respecto de esas autoridades. 6.2 Improcedencia de la acción de tutela para obtener el reembolso de lo pagado Como se vio, EPM brindó una respuesta concreta, de fondo y clara a la reclamación promovida por el actor, pero el señor Ledesma Quintero continúa inconforme con la decisión adoptada por EPM y afirma que el hecho de solo realizar la devolución de uno de ellos vulneró su derecho fundamental a la igualdad y constituyó presuntamente los tipos penales de hurto y de enriquecimiento ilícito.
Manifestó que era ilegal y sin fundamento jurídico la aseveración de EPM referente a que sus políticas internas le impedían devolver el segundo pago realizado por error. Al respecto, la Sala encuentra que para plantear esos desacuerdos el demandante podía agotar, al menos, el recurso de reposición que tenía a su alcance conforme a lo previsto en el artículo 15417 de la Ley 142 de 1994, pues en la respuesta de EPM a la reclamación 15 «Artículo 21.
Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado, remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente, así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente». 16 Previstas en la Ley 142 de 1994 17 Artículo 154.
De los recursos. El recurso es un acto del suscriptor o usuario para obligar a la empresa a revisar ciertas decisiones que afectan la prestación del servicio o la ejecución del contrato. Contra los actos de negativa del contrato, suspensión, terminación, corte y facturación que realice la empresa proceden el recurso de reposición, y el de apelación en los casos en que expresamente lo consagre la ley.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no se advirtió la procedencia del recurso de apelación contra esa decisión y tampoco acreditó haber promovido el medio de control correspondiente para cuestionar la legalidad de esa decisión, por lo que esa pretensión no cumple con el requisito de subsidiariedad y será declarada improcedente. 6.3 Improcedencia de la acción de tutela para iniciar investigaciones o presentar denuncias penales Al analizar si la acción de tutela colma las exigencias generales de procedibilidad frente a las pretensiones relacionadas con las actuaciones disciplinarias y penales que el actor pide adelantar contra las autoridades accionadas, se advierte que no satisface el requisito de subsidiariedad, toda vez que el ordenamiento jurídico prevé otros instrumentos para que se surtan diligencias de esa naturaleza, como lo es la denuncia, la querella y la queja, de conformidad con los artículos 6918 de la Ley 906 de 2004 y del Código General Disciplinario, las cuales puede formular el demandante.
Además, debe advertirse que el amparo constitucional está instituido con la finalidad de proteger derechos fundamentales y no como un instrumento punitivo, máxime cuando para ello el ordenamiento jurídico contempla las instancias señaladas en el párrafo anterior. Así las cosas, la Sala: (i) amparará el derecho fundamental de petición del accionante;
(ii) le ordenará al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, cumpla con la carga de acreditar los envíos de los oficios OFI25-00004318 / GFPU13150001 y OFI25- 00004311 / GFPU13150001, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y al accionante;
(iii) denegará las pretensiones de la acción de tutela relacionadas con el derecho de petición respecto a la Contraloría General de la República, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Ministerio de Minas y Energía, la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Regulación de Energía y Gas; y (iv) declarará improcedente la tutela frente a las pretensiones relacionadas el reembolso de lo pagado por error y las relacionadas con iniciar investigaciones y denuncia penal, por incumplimiento del requisito de procedibilidad de subsidiariedad.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Denegar la desvinculación de la Presidencia de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, y la Fiscalía General de la Nación por las razones expuestas en esta providencia. No son procedentes los recursos contra los actos de suspensión, terminación y corte, si con ellos se pretende discutir un acto de facturación que no fue objeto de recurso oportuno. El recurso de reposición contra los actos que resuelvan las reclamaciones por facturación debe interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de conocimiento de la decisión. En ningún caso, proceden reclamaciones contra facturas que tuviesen más de cinco (5) meses de haber sido expedidas por las empresas de servicios públicos.
De los recursos de reposición y apelación contra los demás actos de la empresa que enumera el inciso primero de este artículo debe hacerse uso dentro de los cinco días siguientes a aquel en que la empresa ponga el acto en conocimiento del suscriptor o usuario, en la forma prevista en las condiciones uniformes del contrato. Estos recursos no requieren presentación personal ni intervención de abogado, aunque se emplee un mandatario.
Las empresas deberán disponer de formularios para facilitar la presentación de los recursos a los suscriptores o usuarios que deseen emplearlos. La apelación se presentará ante la superintendencia. 18 «La denuncia, querella o petición se hará verbalmente, o por escrito, o por cualquier medio técnico que permita la identificación del autor, dejando constancia del día y hora de su presentación y contendrá una relación detallada de los hechos que conozca el denunciante.
Este deberá manifestar, si le consta, que los mismos hechos ya han sido puestos en conocimiento de otro funcionario. Quien la reciba advertirá al denunciante que la falsa denuncia implica responsabilidad penal […]». Radicado: 11001-03-15-000-2025-00542-00 Demandante: Diego de Jesús Ledesma Quintero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Amparar el derecho fundamental de petición del demandante, conforme a la motivación y, en consecuencia: 3. Ordenar al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta decisión, cumpla con la carga de comunicar los Oficios OFI25-00004318 / GFPU13150001 y OFI25-00004311 / GFPU13150001, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y al accionante, si aún no lo ha hecho. 4.
Denegar las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Diego de Jesús Ledesma Quintero, respecto a la falta de respuesta a la petición por parte de EPM, la Contraloría General de la República, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, el Ministerio de Minas y Energía, la Procuraduría General de la Nación y la Comisión de Regulación de Energía y Gas, conforme a lo expuesto en esta providencia. 5.
Declarar improcedentes las pretensiones relacionadas con el reembolso de lo pagado y de iniciar investigaciones y denuncias penales, conforme a lo expuesto en esta providencia. 6. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 7. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 8.
Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador