SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil veintitrés (2023) SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala de Conjueces el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada contra la decisión de primera instancia proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda de Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 30 de septiembre de 2019 mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
Pretensiones de la demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó I) Se inaplique para el caso de su poderdante por ilegal la expresión “surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2015” contenida en el artículo 21 del Decreto 1105 del 26 de mayo de 2015, así como el artículo 4º del mismo, que señala: equivalente al 30% “del salario básico”; ii) Se dé el mismo trato salarial a los funcionarios de la Rama Judicial, sea que pertenezcan al régimen de acogidos o no acogidos;
III) Que se ordene que los servidores pertenecientes al régimen de no acogidos, tengan idénticas prerrogativas salariales que los que pertenecen al régimen de no acogidos; en efecto, se les reconozca el 30% de su salario como prima especial la cual se aplicará como un plus o adición a su salario; iv) Se inapliquen para el caso de su poderdante los decretos dictados entre 1994 y 2001, que establecieron el régimen salarial y prestacional, por las razones expuestas; v) Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 2266 del 7 de abril de 2015, así como del acto administrativo ficto al no haber sido resuelto el recurso de apelación interpuesto contra el mismo; vi) Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se reconozca, liquide y pague a la demandante el valor del 30% dejados de pagar desde el 19 de septiembre de 1994 y el 14 de marzo de 2001 por concepto de Prima Especial, con impacto prestacional; vii) El pago de los correspondientes intereses; viii) La actualización e indexación de dichos valores Fundamentos de hecho.
Tomando los relevantes se pueden sintetizar así: La demandante laboró como Directora Seccional de Administración Judicial Bogotá- Cundinamarca entre el 19 de septiembre de 1994 y el 14 de marzo de 2001. La Prima especial que se reclama en la demanda cobija a la demandante por expresa disposición del artículo 84 y e parágrafo del artículo 102 de la Ley 270 de 1996, que estableció la equivalencia entre el cargo de Dirección Seccional de Administración Judicial al de Magistrado de Tribunal.
El Gobierno Nacional expidió los Decretos que desarrollaron la Ley 4ª de 1992 de aumento de salarial para los funcionarios judiciales a partir del 1º de enero de 1993 al 2001, los cuales al unísono establecieron que se considera como prima, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de Tribunales Supriores de Distrito, entre otros cargos (…) de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial: Director Administrativo y Director Seccional.
Con las anteriores disposiciones el Gobierno Nacional, disminuyó y desmejoró la condición salarial de sus destinatarios, al restar la prima especial del salario y quitándole al porcentaje de prima, su carácter salarial. El 9 de abril de 2015 la demandante presentó derecho de petición ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a efectos de que se le reconociera y pagara el 30% de prima especial, en los términos de la sentencia de esta Corporación de 29 de abril de 2014 que declaró la nulidad de los Decretos que fijaron el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, entre 1993 y 2007.
Frente a la decisión dada a la petición incoada, se interpuso recurso de Apelación el que nunca fue resuelto. Debido a lo anterior se produjo el acto administrativo ficto producto del silencio administrativo que guardó la administración frente al recurso de apelación. Normas violadas y concepto de violación En general señala como violadas: Constitucionales: los artículos 2, 13, 23, 25, 29 53, 55, 58, 150 ord. 19, lit. e); y, 215 inciso 9º;
Legales: Decreto 717 de 1978 artículo 12 Ley 4ª de 1992, artículos 2, 19 y 14 Ley 270 d 1996 artículo 152 numeral 7º Ley 482 de 1998 sobre presupuesto Código Sustantivo del Trabajo. Artículos14 y 127 Ley 44 de 1980, 33 de 1985 y 50 de 1990 Decretos 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978. En cuanto al concepto de violación, empieza manifestando que con anterioridad a la expedición de la Ley 4ª de 1992, a todos los funcionarios judiciales se les tenía en cuenta como factor salarial por mandato expreso del artículo 12 del decreto 717 de 1978 que como contraprestación de sus servicios prestados recibían de forma mensual; el artículo 2º de la ley 4ª de 1992 previó que la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores a que se refiere el artículo 1º de la misma, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta la sujeción a los criterios: a) los derechos adquiridos; b) que todos los regímenes prestacionales y salariales que se establezcan contraviniendo las disposiciones contenidas en dicha Ley, carecerán de todo efecto; por su parte la Ley 270 estatutaria de la justicia puntualiza en su artículo 152, todo funcionario o empleado de la Rama Judicial tiene derecho de acuerdo con las disposiciones reglamentarias a recibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía que no puede ser disminuida de manera alguna.
De otro lado, las normas contenidas en el C.S. del T, tiene carácter de orden público e irrenunciabilidad, por mandato de su artículo14; por su parte el artículo 127 nos trae el concepto de salario. Que los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional en los artículos relacionados con la prima especial, violaron el artículo14 de la Ley 4ª de 1992.
En esencia, dice, que las facultades del Gobierno estaban limitadas por las condiciones impuestas por la Ley al reglamenta y que la potestad reglamentaria para el reconocimiento de dichos derechos entre 1993 y 2007 y hasta la fecha, ha constituido una contrariedad al deber que tiene el ejecutivo de velar “para la cumplida ejecución de las leyes”.
Invoca así mismo la violación del derecho al patrimonio de los funcionarios judiciales”, calificando los decretos de decretos expropiatorios, que involucran la responsabilidad patrimonial del Estado, violado el principio laboral de la “violación la prohibición de regresividad, ya que lejos de generar un incrementos en el salario de los funcionarios de la Rama Judicial, lo que hizo fue disminuirlos gradualmente desde el año 1993, hasta la fecha, con lo cual quebranta el ordenamiento jurídico constitucional y legal del País. Señala además, violada la Convención Americana de Derechos Humanos. Contestación de la demanda.
En contestación de la demanda, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial únicamente aceptó los hechos relacionados con la vinculación laboral de la demandante, así como los extremos temporales que se encuentren debidamente soportados en la Resolución 2396 del 13 de abril de 2015, así como el hecho relacionado con la presentación de la petición en sede administrativa, el cual culminó con la expedición de la Resolución que hoy es demandada, así como el trámite de conciliación. Como argumentos de la defensa expone 1) La Coexistencia de dos regímenes salariales aplicables a los servidores de la Rama Judicial, así: a) el contenido en el Decreto 51 de 1993 que mantuvo vigente el régimen de que venían disfrutando todos los servidores hasta el año1992, según el cual, la asignación mensual para los empleados de la Rama Judicial, se establece según el grado del cargo que ostentan y según lo establecido en la escala de remuneración que se fije anualmente en concordancia con el Decreto 903 de 1992; y, b) Fijado por el Decreto 57 del mismo año que previó a partir del 1o de enero de 1993, la existencia de un Nuevo régimen de aplicación obligatoria para quienes se vinculen con posterioridad a su promulgación, pero optativo para quienes ya venía vinculados a la Entidad, en respeto a los derechos adquiridos, de ahí deviene que hay personal antiguo que se acogió al régimen Nuevo, son los denominados “acogidos” y los que continuaron con el que se venía aplicando antes de la expedición del Decreto 57 de 1993, denominados “no acogidos”; los dos definidos claramente en los Decretos que año tras año expide el Gobierno Nacional para fijar la política correspondiente en disposiciones legales independientes y con destinación específica para cada régimen en particular.
Realiza un paralelo con el salario de cada uno y de allí deriva que cada régimen tiene su propio marco rector el cual en virtud del principio de favorabilidad e inescindibilidad de las leyes, debe ser aplicado en su integridad sin que sea posible tomar parte de uno y otro ordenamiento o descomponer las normas para escoger de ella algunos aspectos.
De los supuestos anteriores establece que la demandante pertenece al régimen aplicable al personal acogido. También trata de la Prima Especial del 30% a favor de los Magistrados de Tribunales y equivalentes pertenecientes al régimen de acogidos, Inicia diciendo que la prima especial se establecido conforme al texto del artículo 14 de la Ley de 1992, el cual transcribe, y en ejercicio de la potestad reglamentaria el Gobierno Nacional expidió los Decretos que anualmente contemplaron dicho pago.
Así también hace referencia a la prima especial como emolumento sin carácter salarial, en razón a que así lo indica el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, norma –dice- rea firmada por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 que declaró exequible la expresión “sin carácter salarial”. Además sostiene que el análisis de la sentencia que declare la nulidad de los Decretos que fijaron la prima especial entre los años 1993 a 2007, no se pronunció sobre si la prima especial constituye o no factor salarial, ni se pronunciara sobre Decretos expedidos con posterioridad.
Como excepciones propuso: Integración del litis consorte necesario Prescripción Ausencia de causa petendi La Innominada. Sentencia de primera instancia La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 30 de septiembre de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda. La sentencia circunscribió el problema jurídico al control de la legalidad de los actos demandados o si por el contrario se quiebra esa presunción de legalidad, al igual, decidir si la demandante tiene derecho al reajuste salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual con sus consecuencias prestacionales, además del reconocimiento de la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1988 como factor salarial durante el tiempo de su vinculación como Director Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca.
Para resolver el problema jurídico se fundamenta en el preámbulo de la Constitución Política que consagra los valores al trabajo y su artículo 1º (principio del Estado Social de Derecho), artículo 2º (Fines del Estado), 4º (excepción de inconstitucionalidad), 9º (Reconocimiento de los principios del derecho internacional), 13 (derecho a la igualdad), 25 (derecho al trabajo en condiciones dignas y justas), 29 (debido proceso), 53, principios mínimos fundamentales del derecho de los trabajadores), 58 (derechos adquiridos), 228 prevalencia del derecho sustancial, 229 (derecho de acceso a la justicia) y 230 (acatamiento al imperio de la Ley.
De igual manera cita el artículo 26 de la Convención Interamericana de los Derechos Humanos, debidamente aprobada por Colombia, Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, 2949, 1951 y 1858. Cita así mismo jurisprudencia de esta Corporación, en la que se han realizado pronunciamientos sobre los principios “a trabajo igual salario igual” e indubio pro operario”.
Luego realiza un análisis de la diferencia salarial de la prima de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el cuan –dice- autorizó al Gobierno Nacional para fijar la prima entre el 30 y el 60% del salario básico. Fue así como el Gobierno Nacional expidió una serie de decretos desde el año 1993 al 2007, en los cuales señalaba que la prima establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, estaba constituida por el 30% del salario básico, situación que dio paso para que la prima se tradujera en la disminución del salario al 70%, es decir que el otro 30% se debía entender como prima especial, situación que objeto de diversas demandas que culminaron con la expedición de las sentencias: i) del 2 de abril de 2009, donde la Corporación rectifica su jurisprudencia respecto de los aludidos decretos, cuando declara la nulidad del artículo 7º del Decreto 618 de 2007 y explica que la prima especial debe entenderse como un fenómeno retributivo del carácter adicional a la actividad laboral; es decir, precisa en esta oportunidad que la prima se debe entender como un incremento o adición a la remuneración o como un “plus” al ingreso laboral del empleado.
Continúa en su análisis el Ad quo, trayendo a su argumentación la sentencia proferida con posterioridad por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en sentencia del 19 de abril (sic) de 2014 mediante la cual se estudió demanda de nulidad contra algunos artículos de los Decretos expedidos entre 1993 y 2007 relacionados con la implementación de la prima especial, de la cual resalta algunos aspectos; entre otros el siguiente: “De acuerdo con los criterios establecidos en la Ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podía desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad. Ahora, pasando a la Bonificación por compensación señala la primera instancia que el Tribunal ha venido considerando desde la sentencia del 5 de mayo de 2010 radicado 25000232500020080068221 Actor: Antonio José Arciniegas, que la Bonificación por Compensación es salario, conforme a lo dispuesto en los Convenios 95 y 100 de la OIT sobre la protección del salario, 1949 y sobre igualdad de remuneración 1951, respectivamente.
Así mismo enriquece la decisión con aportes de diferentes decisiones emitidas en sede del control de convencionalidad por Tribunales Internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el cual –afirman dichas decisiones- debe ser ejercido por todos los jueces. El Magistrado integrante de Sala, doctor Javier Argote Royero aclaró su voto indicando concretamente que resulta evidente que la prima especial no tiene carácter salarial y al no ser factor salarial, aquella no puede ser sumada ni excluida para establecer la base sobre la cual se liquidan las prestaciones sociales.
Apoya su aclaración porque considera que hay alejamiento sobre os fundamentos o sobre la motivación que se hace en la parte considerativa de la sentencia, donde se advierte cosa no coincidente. El recurso de apelación. Inconformes con la decisión, la parte demandante en forma oportuna interpuso recurso de apelación el cual sustentó en los argumentos contenidos en las consideraciones de la sentencia de unificación jurisprudencial de esta Corporación SUJ-016-CE-S2-2019, radicado 2016-00041-02, tanto como para controvertir el reconocimiento de la Prima Especial para el caso particular de la demandante, como para sustentar lo relacionado con la prescripción de derechos, solicitando por tal motivo, se revoque la sentencia recurrida.
Trámite de segunda instancia Con fecha 22 de octubre de 2020, la Sub Sección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declaró impedida para conocer del asunto por tener interés directo en éste, pues revisados los hechos que dieron origen a la demanda, lo que persigue el actor es el reconocimiento de la Prima Especial y la Bonificación por Compensación, como factor salarial.
Tal impedimento fue declarado fundado mediante auto del 27 de mayo de 2021 por la Subsección B dela misma Sección, habiéndose declarado impedida al mismo tiempo, toda la Sección. Debido a la anterior situación, se efectuó sorteo de Conjueces el 6 de septiembre de 2021. El recurso de apelación fue admitido el 19 de noviembre de 2021. Con auto del 6 de abril de 2022 se declaró fundado el impedimento presentado por la Subsección B de la Sección Segunda.
Mediante auto del 23 de agosto de 2022 se ordenó correr traslado para alegar de conclusión. Presentaron su alegato de conclusión la parte demandante y demandada. Tanto la parte demandada como el Ministerio Público guardaron silencio. Alegatos en segunda instancia. En esta oportunidad, presentaron sus alegatos: La apoderada de la parte demandante, quien como primera medida aclara que lo que reclama la demandante es la reliquidación de sus prestaciones sociales correspondiente al 30% de su salario básico al que la Administración Judicial tomó como prima especial; y, como la norma creó dicha prima sin carácter salarial, pues a la demandante se le sustrajo ese porcentaje del salario y el mismo quedó excluido de la conformación de la base de liquidación de las señaladas prestaciones sociales, reiterando que la prima especial nunca le fue pagada su poderdante; en segundo plano, se refiere a la Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019, de 02 de septiembre de 2019.
Proceso radicado número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18), señalando que encuentra clara las primeras cinco reglas en fijadas en ésta, más no así en lo que se refiere a la sexta reglara respecto a la que afirma: “existen aspectos que merecen ser revisados para dar claridad, respecto a la forma de calcular la exigibilidad del derecho a la correcta liquidación de la citada prima especial sin carácter salarial”, Puntualizando concretamente: En el acápite IV.
PRESCRIPCIÓN DE LA PRIMA ESPECIAL se encuentran las siguientes consideraciones, que cito de manera integra a continuación: “En el caso sub lite se demandan los Actos Administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante los cuales se negó al demandante el reconocimiento y pago de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como una adición al salario básico, pues considera que ésta se tomó del salario básico disminuyéndolo en un 30%, situación que se vio así mismo reflejada en la liquidación 'de las prestaciones sociales, en razón a que las mismas no se están liquidando sobre el 100% del salario sino sobre un 70% del mismo.
Al tiempo que se solicitó la inaplicación para el caso concreto de los Decretos en que se fundan los Actos demandados, lo que conllevó que se acudiera al medio de control de Nulidad con Restablecimiento del Derecho. Se alude a lo anterior para dejar sentado que se está demandando la anulación de los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional mediante los cuales fijó el régimen salarial y prestacional dela Rama Judicial; indicando eso que durante el tiempo que estuvieron vigentes, dichos actos produjeron efectos jurídicos, siendo demandables por lo tanto, desde el momento de su expedición, fecha desde la cual debe empezarse a contar el fenómeno de prescripción, por cuanto es a través de estas normas que se constituyó el derecho.
Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tomó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4ª de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tenerse claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que lo creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentaria.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007 fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios, de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4ª de 1992 —acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4ª de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” La regla número cinco de la sentencia de unificación de SUJ-016-CE-S2-2019, de 02 de septiembre de 2019, que se fundamenta en los considerandos precedentes establece que: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerán hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Más adelante concluye: El proceso fue radicado el 11 de febrero de 2003 ante el Consejo de Estado con el No. 11001032500020030005701 (0121-2003) y ante dicha circunstancia cabe preguntarse si este hecho interrumpe la prescripción para todas las normas demandadas y además, como la decisión fue desfavorable a las pretensiones del demandante y el H. Consejo de Estado les otorgó a todas esas normas la seguridad jurídica de estar proferidas conforme a derecho, entonces la errada reglamentación de la prima especial sin carácter salarial en los Decretos demandados de los años 1993 a 2003, quedó amparada por un precedente jurisprudencial del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” Acotando: “la suscrita apoderada la regla de la sentencia de unificación debió tener una especie de transición porque creó en el año 2019, una ruptura abrupta de la confianza legítima de quienes reclamaron sus derechos dentro de los tres años siguientes a la promulgación de la sentencia de 29 de abril de 2014 (Proceso No. 1100103250002007- 0008700 (1686-07), que corrigió de manera definitiva la sentencia de 09 de marzo de 2006 proceso 11001032500020030005701 (0121-2003), solicitando en últimas, se aparte la Sala del precedente constituido en la sentencia de unificación citada para las personas que hicieron su reclamación en dentro de los tres años siguiente a cuando cobró ejecutoria la sentencia de nulidad expedida el 29 de abril de 2014.
El apoderado de la demandada por su parte, reitera su solicitud de revocatoria de la sentencia apelada aseverando que no hay lugar al reconocimiento de la prima especial para los Magistrados de Tribunal y equivalentes, teniendo en cuenta que tal y como lo manifestó el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019, del 02 de septiembre de 2019.
Proceso radicado número 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) por cuanto, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30%, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera que los ingresos laborales de sus destinatarios a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de tribunales y similares.
Expresado en otras palabras, el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homólogos es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral. Que por lo tanto, al haber sido dictada la sentencia recurrida con base en una sentencia de unificación que cuyo desarrollo es el Decreto 610 de 1998, conlleva a su revocatoria, ya que de reconocerse la Bonificación por Compensación, que elevó los salarios de Magistrados de Tribunal y homólogos al 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas cortes, como ya fue reconocida y, adicionalmente el 30% del salario como prima especial, superaría salarialmente lo que devengan por todo concepto estos últimos funcionarios.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público guardaron silencio. II. Consideraciones 1. Problema jurídico Se contrae a establecer: i) Si puede existir coexistencia entre la Prima Especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la Bonificación por Compensación establecida en el Decreto 610 de 1998; y, ii) si le asiste a la demandante el derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con el 30% del salario que se le dedujo dándosele el carácter de prima especial.
Con miras a resolver tales problemas jurídicos, resulta imprescindible para esta Sala observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un “precedente con carácter vinculante” si el caso a examinar está precedido de la misma situación fáctica y jurídica. 2.
Posición del Consejo de Estado, en relación con la interpretación y aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4ª/92 y Ley 332/96) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el gobierno nacional), así como la noción de prima, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, de la siguiente manera: «1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás».
(Subraya la Sala) De otro lado, la misma sentencia abordó el estudio del tope de la Bonificación por Compensación, determinando que en ningún caso podrá superar el 80% de lo que devengan los Magistrados de superior jerarquía, sobre este aspecto señaló: “II. DE LA PRIMA ESPECIAL LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Y LIMITES. Debe aclararse que si bien el análisis efectuado en este acápite no resuelve el caso concreto, su desarrollo es necesario a la luz de las reglas jurisprudenciales que se adoptarán con esta decisión, para el entendimiento general del tema que se aborda.
El Legislador en la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación entre funcionarios y empleados de la Rama Judicial, garantizando así el principio constitucional de igualdad. Para el efecto ordenó al Gobierno Nacional realizar los reajustes correspondientes a ese año y eliminar las descompensaciones en la escala de remuneración, lo que se cumplió a través del Decreto 610 de 1998 subrogado por el Decreto 1239 de 1998 mediante el cual se creó la bonificación por compensación. Este Decreto dispuso que el salario de los funcionarios de segundo nivel no puede ser inferior a un porcentaje de ingreso de los de primer nivel.
Dicha compensación se efectuó por medio de un sistema de anclaje, que se aplicó de manera escalonada a tres años, consistente en fijar el salario base de los funcionarios beneficiarios con un porcentaje del salario de los magistrados de alta corte, de tal manera que para el año 1999 correspondió al 60 %, para el 2000 al 70 % y para el 2001 en adelante al 80 %.
Consecuencia de lo anterior, según consideraciones de la Corte Constitucional, «La prima especial de la Ley 4a pasó a denominarse Bonificación por Compensación y se aclaró en el artículo 10 del Decreto 610 que solo ella constituía factor salarial para las pensiones, tal como y se había afirmado en la Ley 332 de 1996». Por ello, de ordenarse la reliquidación del salario básico y/o asignación básica de magistrados de tribunales y homólogos en un 30 %, se desbordaría el marco legal, en razón a que como se previó en el Decreto 610 de 1998, el mismo fue expedido en desarrollo de la Ley 4a de 1992, y en él se estableció la referida nivelación. De manera que los ingresos laborales de sus destinatarios a partir del año 2001 serían iguales al ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, con lo cual se encuentran ya ajustados y nivelados los salarios entre magistrados de altas cortes y magistrados de Tribunales y similares.
Expresado en otras palabras: el 80% de la bonificación por compensación para los magistrados y cargos homologados es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral”. De las expresiones contenidas en la sentencia de unificación se infiere con claridad meridiana la imposibilidad jurídica de pagar a un mismo funcionario la prima especial y adicionalmente, la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998 ya que en esas condiciones superarían el Salario de sus superiores funcionales que son los Magistrados de las Altas Cortes.
Téngase en cuenta que el Decreto 610 de 1998 estableció para sus destinatarios un tope del 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes; y, si a ese 80% se le suma el 30% superaría por contera en el 100% el salario de estos últimos, lo que traería como consecuencia el desequilibrio laboral entre los funcionarios ubicados en la cúspide o de primer nivel con relación a los del segundo nivel y ahí si se rompería el principio de igualdad, teniendo en cuenta la diferencia de jerarquía, de requisitos y de funciones entre unos y otros, así como el principio de que a trabajo igual corresponde un salario igual, contemplado por el artículo 143 del código sustantivo del trabajo, que busca evitar tratamientos desiguales; principio desarrollado por nuestra Corte Constitucional a través de la Sentencia T-018-1999 a través de la cual expresa que “señalado que el derecho a la igualdad, no plantea una igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, y que justifica un trato diferente sólo cuando se encuentran bajo distintas condiciones”, principio y jurisprudencia aplicable al sub lite, teniendo en cuenta que se trata de diferentes funcionarios, en diferentes niveles, con responsabilidades diferentes, requisitos diferentes para el desempeño del cargo, etc.
Pero como de acuerdo con esa jurisprudencia -se insiste de carácter obligatorio- la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 se estableció como un incremento sobre el salario básico y no como un porcentaje de este. En la medida entonces en que se hizo una interpretación que no se corresponde con la finalidad de la norma, se desconocieron derechos laborales de los servidores judiciales al disminuirse su asignación básica mensual en un treinta por ciento (30%), por lo que debe concluir la Sala que la demandante no es beneficiaria de esta prestación. No obstante, en aras de la garantía de la parte demandante y en respeto por la decisión recurrida dictada por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta colegiatura realizó un examen minucioso del expediente y verificó que no existe prueba alguna sobre, se reitera, los descuentos realizados por concepto de prima especial; esto, por cuanto la misma fue destinataria de la Bonificación por Compensación Quedando claro con lo expuesto, que no pueden coexistir al mismo tiempo i) la Bonificación por compensación, que corresponde a la nivelación de los funcionarios del segundo nivel, enlistados en el Decreto 610 de 1998 y 1239 del mismo año, al 80% de los funcionarios del primer nivel que son, entre otros, los Congresistas, los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, del Consejo de Estado y otros alto funcionarios del Estado; y, ii) adicionalmente la Prima Especial que correspondería a un agregado del salario ya nivelado al 80% de un 30% más que es porcentaje asignado por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 como la Prima Especial, ya que de esta, manera superaría en valor el salario de los funcionarios del segundo nivel a los del primer nivel, situación que desde todo punto de vista sería insostenible desde el ámbito laboral que los inferiores jerárquicamente superen a sus jerárquicamente superior, además que violaría el principio de proporcionalidad, y aquél universalmente conocido: “a trabajo igual – salario igual”.
Resuelto el primer problema jurídico, resolveremos seguidamente sobre la prescripción de derechos. 3. Posición del Consejo de Estado, en cuanto al fenómeno jurídico de la prescripción trienal. “En la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: «Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969».
En la citada sentencia de unificación –revestida de carácter vinculante- quedaron claros los planteamientos y reglas fijadas sobre: i) cuándo nació la exigibilidad del derecho, que no es otra que cuando se expidió tanto el Decreto primigenio para su implementación así como los Decretos que la desarrollaron año tras año. Ahora, el hecho que los referidos Decretos hayan sido demandados a través del medio de control denominado “nulidad objetiva” no significa ello que con la demanda se suspendió la vigencia de los Decretos por cuanto no hubo suspensión provisional de los mismos, amén que no se sabía cuál sería la decisión final; y, ii) cuando se interrumpió la prescripción, que se estimó cuando se radicó el reclamo por parte del funcionario.
A lo anterior se agrega que los Decretos fueron demandados casi diez (10) con posterioridad a su vivencia. Vale reseñar que esta sentencia de unificación fue objeto de aclaración y adición, a petición de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante auto del 7 de octubre de 2019 y precisamente uno de los temas objeto de este auto fue la prescripción, tema aclarado de la siguiente manera: Los errores que se corregirán están contenidos en el acápite V, página 42 de la sentencia (folio 446 vto.) que se repite en el acápite VII REGLAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL, numeral 7°, página 47 (folio 449) y en la parte resolutiva del fallo, numeral 7° del numeral PRIMERO, página 51 (folio 451) que señalan lo siguiente (se subrayan las palabras objeto de corrección): «En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004.
Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley. En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.
Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.» En consecuencia, los apartes con subrayas se corregirán en el sentido de indicar que no es el mes de septiembre sino el de octubre; y no es el día 25 sino 5 de octubre. Como consecuencia lo expuesto, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda demarcó así mismo cuándo ocurrió la exigibilidad del derecho que no es momento diferente a aquél en que nació a la vida jurídica el Decreto 4040 de 2004, cuya vigencia fue hasta el 11 de diciembre de 2011 con la declaratoria de su nulidad y, como quiera que fue este decreto el que creó la confusión y dualidad de regímenes, esta situación no se presentó obviamente antes de que el susodicho Decreto irrumpiera en la vida jurídica.
Sobre el tema, vale la pena traer a colación, que la Sentencia de Unificación referida ha sido objeto de interposición de múltiples acciones constitucionales de tutela, mismas que han sido resuelta por diferentes Salas de esta Corporación, las que se han pronunciado sobre la legalidad y constitucionalidad de la misma, menciono entre ella lo expresado en los siguientes apartes, por considerarlos de suma importancia para mayor comprensión y claridad del tema, así:.
Analizados los argumentos que se exponen para sostener que fueron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad cuya protección se impetra en las acciones de tutela acumuladas, se encuentra que ellos no están llamados a prosperar por las razones que a continuación se expresan En la sentencia de 29 de abril de 2014 se declaró la nulidad de los decretos relacionados con la prima especial de servicios que estableció el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 de manera específica para los funcionarios a que esa norma se refiere.
Como quiera que algunos de los decretos entonces demandados como violatorios de normas superiores fueron objeto de su derogatoria por actos administrativos posteriores, el Consejo de Estado en la sentencia de 29 de abril de 2014 expresó que "En efecto, es claro que un acto administrativo derogado sigue amparado con la presunción de legalidad, que sólo se desvirtúa con el pronunciamiento del juez de lo cual resulta que el orden vulnerado no se restablece con la derogatoria del acto -que solo surte efectos hacía el futuro-, sino con la declaración que el juez profiera sobre su legalidad, que tiene efectos ex tunc".
Esto pone de manifiesto que en el proceso de nulidad simple de los decretos a que ya se aludió, no se decidió sino sobre esa pretensión, que no se extendió a pronunciamiento sobre la prescripción del derecho a reclamar la prima especial que posteriormente se ejerciera ni por los demandantes de ahora ni por demandantes futuros pues ese no era el objeto del pronunciamiento judicial en la acción pública de nulidad simple que entonces se ejerció ante la jurisdicción contenciosa administrativa.
En la sentencia de 2 de septiembre de 2019 y, por consecuencia en el auto aclaratorio de la misma de 7 de octubre del mismo año que forma con aquella una unidad jurídica, se expresó que ella se profería para unificar jurisprudencia con respecto a la reclamación por algunos funcionarios judiciales en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4a de 1992.
De entrada, queda así establecido que esta sentencia de unificación es posterior a la sentencia de nulidad simple de 29 de abril de 2014 a que se hizo alusión en el numeral que antecede. Además, se pone de manifiesto que el objeto del pronunciamiento judicial en las dos sentencias acabadas de mencionar no es el mismo, por lo que si no existe esa identidad no es de recibo en un orden lógico que se admita que la segunda de las sentencias mencionadas desconoce la primera de ellas.
En la sentencia de 2 de septiembre de 2019, se recordó que a partir de la expedición de la Ley 332 del 19 de diciembre de 1996 el legislador se pronunció sobre el carácter salarial de la prima de servicios para los funcionarios a que hace relación el artículo 14 de la Ley 4a de 1992. A este respecto, se recuerda que en la sentencia C-270 de 1996 la Corte Constitucional declaró la exequiblidad del carácter no salarial de esa prima especial por cuanto según lo expresado en ese fallo que surge efectos erga omnes, "el legislador conserva una cierta libertad para establecer qué componentes constituyen o no salario; así como definir y desarrollar el concepto de salario pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnica y especial no constituyen factor salarial, no lesionan los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del deber de protección que el Estado Colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido con la comunidad internacional" Acorde con la sentencia de exequibilidad mencionada, en la sentencia de 2 de septiembre de 2019 se recordó que el carácter salarial de la prima especial de servicios debe "tenerse en cuenta para efectos de liquidar prestaciones pero únicamente respecto a la pensión de jubilación de los funcionarios señalados en la norma que a la fecha de su entrada en vigencia (la expedición de la Ley 332 de 1996), se encontraban vinculados al servicio o que se jubilaran con posterioridad a ésta" Se ocupó igualmente la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 de reiterar que la prima especial de servicios establecida por el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992 no forma parte de la asignación básica mensual de los servidores públicos a que esa norma se refiere sino que es adicional a ella, por lo que no forma parte de la misma ni de la remuneración mensual que así resulta equivalente aunque la expresión sea distinta a la asignación básica mensual de los funcionarios ya mencionados que resultaría disminuida si se le da otro entendimiento. 7.4.
En la misma sentencia se afirmó que la reclamación del pago de la prima especial de servicios por quienes tienen derecho a ella, se regula en lo atinente a la prescripción para reclamarla por lo dispuesto por los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. A este efecto en la sentencia de 2 de septiembre de 2019 se expresó que conforme a las normas acabadas de citar, "(i) el término de prescripción es de tres (3) años contados a partir de la exegibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho" Es decir, para que exista la prescripción es presupuesto ineludible que el derecho sea exigible, pues sin tal exigibilidad no podría jamás existir esa prescripción. Por ello, se expresa con acierto en la sentencia de 2 de septiembre de 2019 que "en el caso de la prima especial de servicios la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4a de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó previamente, esto es el Decreto 57 de 1993", el cual entró en vigencia el 7 de enero de ese año. En consecuencia, prosiguió así la sentencia de 2 de septiembre de 2019, expresando que "los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa". 7.5. En cuanto hace referencia a la bonificación por compensación, es incontrastable que como se afirma en la sentencia de 2 de septiembre de 2019 "la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 no fijó ninguna regla respecto a la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004, es decir antes de la coexistencia de las dos normas, que no permitía que el derecho fuera exigible porque se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era aplicable"' En la misma sentencia se recuerda que el fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 se produjo el 27 de enero de 2012, razón por la cual desde esa fecha "se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004", lo que explica de manera suficiente que las sentencias que resolvieron casos análogos decidieron que "no se aplicaría la prescripción trienal".
Por ello, en la sentencia de 2 de septiembre de 2019 se afirma que "lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004 procede decretarla. Durante este lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2 del Decreto 610 de 1998 tenían la oportunidad de interrumpirla.// En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre del 2004.
Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes de 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley". Por ello, prosigue la sentencia mencionada expresando que "en ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.
Esta excepción y como toda excepción, es de aplicación restrictiva.// Y para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones". 7.6. Conforme a lo expuesto en precedencia, es evidente que la Sala de Conjueces que profirió la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 no quebrantó el debido proceso de los actores ni de funcionarios indeterminados que en el futuro pudieran reclamar la prestación a que se refiere la prima especial de servicios creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, sino que, por el contrario, en punto que ofrecía divergencias de interpretación como las que dieron origen a las acciones de tutela acumuladas en cuanto a la existencia de la prescripción, era indispensable para hacer claridad en cuanto a la exigibilidad del derecho y la fecha a partir de la cual se empezaría el conteo del término establecido para su contabilización. Es decir, no se trata de un derecho laboral imprescriptible, exigible en cualquier tiempo a discreción del titular del derecho sino que exige la aplicación de las normas legales que rigen para el ejercicio válido de la reclamación o de la interrupción de la prescripción. Por esto, es evidente la trascendencia jurídica de haber analizado que esa prescripción tiene normas legales que la regulan, que así evitan que su reclamación quede a discreción de quien invoque ser titular del derecho.
Tales normas, como expresamente se dijo en esa sentencia son los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, en los cuales se señala que las acciones laborales respecto de entidades de derecho público prescriben en tres años y que pueden ser interrumpidas con una reclamación escrita ante la autoridad correspondiente. 7.7.
A las razones aducidas anteriormente se agrega que así demostrada conforme a los numerales precedentes la trascendencia jurídica y la necesidad de sentar jurisprudencia para otorgar seguridad jurídica, la Sala Segunda de Revisión de manera expresa y en torno a su competencia expresó que la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 se dictaría como en efecto fue dictada "teniendo en cuenta el contenido del Reglamento Interno del Consejo de Estado y del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011", en armonía con lo dispuesto en el artículo 10 del CPACA.
Queda entonces así demostrado que no es cierta la afirmación no demostrada por los actores de la supuesta carencia absoluta de competencia de la Sala para proferir la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 y la del Auto aclaratorio de 7 de octubre del mismo año que conforma una unidad jurídica inescindible de aquélla conforme a la ley.
Los argumentos expuestos en esta sentencia, aunados a los expresados en la sentencia cuyos apartes que resultan de interés para el caso se transcriben, constituyen razón suficiente para desestimar la petición de la demandante en cuanto solicita a esta colegiatura apartarse de la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019. Además, que ésta constituye precedente de forzosa aplicación de acuerdo a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia de exequibilidad del mismo.
Así pues, considera la Sala que no hay lugar a que se reliquiden las prestaciones sociales de la demandante con la inclusión de la Prima Especial ni con la Bonificación por Compensación, haciendo claridad así mismo en relación a los siguientes aspectos: Adicional, hace claridad esta Sala que esta bonificación no constituye factor salarial, teniendo en cuenta: Que así lo dispuso el párrafo 2º del referido Decreto 610 de 1994, que en su tenor literal expresa: “La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes”, norma sobre la cual se peticionó su inaplicación y, Porque de dársele alcance de factor salarial a la Bonificación por Compensación, superaría el 80% de lo percibido por todo concepto por los Magistrados de las Altas Cortes, ya que los componentes de la prima especial de éstos últimos no son constitutivos de factor salarial.
Con relación a este tema, ha sido también reiterada la jurisprudencia de esta Corporación proferida a través de su Sala de Conjueces, como se observa entre otras, en la siguiente: “No constitución de la Bonificación por Compensación como factor salarial En lo pertinente a la solicitud de la demandante para que la bonificación por compensación que hace parte de la remuneración mensual que percibe sea considerada como factor salarial para efectos prestacionales y frente a la cual la Administración Judicial sostiene que dicha bonificación sólo constituye factor salarial para efectos pensionales y no prestacionales tenemos: Sobre este aspecto, precisa recordar que esta Sección de manera reiterada ha reafirmado que la prima especial de servicios y la bonificación por compensación no son factores salariales para la liquidación de las prestaciones sociales, pero si es factor salarial para la liquidación de las pensiones de vejez e invalidez total o parcial.
En ese sentido le asiste razón a la demandada al oponerse a la pretensión de que la bonificación por compensación sea considerada factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de la demandada y no le asiste razón al Agente del Ministerio Público y parte demandante en razón a que como se ha manifestado tanto por la Corte Constitucional y por esta misma Sala, con la bonificación por compensación se nivela el salario de los Magistrados de Tribunales y homólogos entre ellos los Procuradores Judiciales II al 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, incluida la Prima Especial de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 dentro de la cual va incluida las cesantías de los Congresistas.
Luego, al establecer el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 que “Los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del congreso, sin que en ningún caso los supere …” indica esto que si la prima especial percibida por los Magistrados de las Altas Cortes es sin carácter salarial y la Bonificación por Compensación de los Magistrados de Tribunales Superiores, Procuradores Judiciales II y homólogos es del 80% de lo que por todo concepto perciben los primeros, incluida la prima especial, de asignarle a dicha bonificación el carácter salarial, superaría el 80% de lo que perciben los Magistrados de Altas Cortes, ya que se denota claramente la relación directa entre bonificación por compensación y la prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
Por ello el Decreto 610 señaló taxativamente que dicha bonificación por compensación sólo constituye factor salarial para determinar el valor de las pensiones de cualquier naturaleza. Ahora, la norma que instituyó la denominada bonificación por compensación no ha sido controvertida en momento alguno ante la jurisdicción de lo contenciosa administrativa en procura de su nulidad, ni en la demanda que se falla se propuso excepción alguna, hay que atender su plena vigencia, lo que de suyo supone encontrarse ajustada a la Constitución y a la Ley, por lo que se impone su aplicación por esta Sala, no habiéndose propuesto además solicitud de inaplicación o excepción alguna en su 0contra.
Lo anterior teniendo en cuenta además el mandato contenido del artículo 230 de la Constitución Política, según el cual los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la Ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho o la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial, así como en sujeción a lo previsto en la Ley 270 de 1996, razón por lo que le asiste la razón a la recurrente en su condición de demandada y no al Ministerio Público sobre el punto aquí tratado”.
Caso concreto En el presente caso está demostrado: Que la demandante Celinea Oróstegui de Jiménez trabajo como Directora Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca entre el 19 de diciembre de 1994 y 14 d maro de 2001 El régimen salarial aplicable al presente caso es el previsto por el Gobierno Nacional para la Rama Judicial.
Así mismo observa la Sala que la demandante es destinataria de la Bonificación por Compensación creada a través del Decreto 610 de 1998, norma ésta dictada en desarrollo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, cumpliéndose así con la nivelación del segundo nivel de funcionarios de la Rama Judicial y la Procuraduría elevando el monto de sus salarios al 80% de lo devengado por los Magistrados de Altas Cortes, equiparación que equivale a la prima especial.
La demandante presentó a través de apoderado, derecho de petición con el fin de que se reconozca y pague el 30% adicional al salario como prima especial y además, se le liquiden sus prestaciones sociales en ese mismo porcentaje durante el tiempo de vinculación en el cargo antes señalado. En esas condiciones, teniendo en cuenta que la demandante es destinataria de la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998, que elevó los salarios de los Magistrados de Tribunal, entre otros, al 80% de lo que por todo concepto devengan los Magistrados de las Altas Cortes y que de adicionarle el 30% a esa cifra superaría el salario que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, lo cual rompería con los principios de proporcionalidad, igualdad y el referido en el Pacto de San José de Costa Rica que señala: “a trabajo igual – salario igual” principio éste que de accederse a las pretensiones se vería comprometido como quiera que hablamos de diferentes rangos en la escala laboral entre el demandante y los Magistrados de Altas Cortes, entendido éstos como niveles jerárquicos; los cuales comportan diferentes funciones, diferentes grados de responsabilidad, diferentes requisitos y calidades para desempeñar uno y otra dignidad, así como que incluirles estos conceptos en la liquidación de sus prestaciones sociales resulta además desproporcionado; razón por lo que la Sala mantendrá la legalidad de del acto demandado, en cuanto se refiere a la no reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la Bonificación por Compensación y la Prima Especial.
No obstante, sería el momento de realizar la equiparación para establecer si los pagos realizados por concepto de la referida Bonificación por compensación, tanto en salarios como prestaciones sociales, si cumplieron con el topo del 80% que es el mandato legal y ordenar su reliquidación en el evento que éstos sean inferiores, de no observarse que la petición inicial se radicó en el año 2015, superando con creces el fenómeno jurídico de la prescripción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. REVÓCASE la sentencia apelada y en su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Notificada la presente providencia, vuelva el expediente a la Corporación de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ponente (Firmado electrónicamente) JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Conjuez Ausente con excusa JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.