CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Tres (03) de Julio de Dos Mil Veinticinco (2025). Radicado: 25000-23-42-000-2019-01270-01 (4726-2024) 1 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado: Nación - Contraloría General de la República.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Prima técnica y prima de alta gestión. Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala de Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra la sentencia de fecha Veintiocho (28) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda3. 1.1. Pretensiones. El señor Héctor Mario Londoño Ríos, actuando por intermedio de apoderado judicial, acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de solicitar que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 2019IE0030828 del 4 de abril de 2019, expedido por la Contraloría General de la República, a través del cual se negó la solicitud elevada mediante petición radicada bajo el número 2019ER0029808 del 27 de marzo de 2019. 1 Expediente híbrido (Samai y físico) 2 Magistrados: Luis Gilberto Ortegón Ortegón, José Rodrigo Romero Romero y Alberto Espinosa Bolaños. 3 Folios 2 a 30 del expediente físico. 2 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República.
Igualmente, solicitó la nulidad parcial del artículo 5.º de los Decretos 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017 y 344 de 2018, en cuanto dispone que «la prima de alta gestión de qué trata este artículo no constituye factor salarial para ningún efecto legal». A título de restablecimiento del derecho, solicitó: • Que se declare la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 5.º de los mencionados decretos reglamentarios, en cuanto excluyen la prima de alta gestión como factor salarial. • Que se reconozca que tanto la prima de alta gestión como la prima técnica constituyen factores salariales, en razón de su habitual reconocimiento y pago mensual como contraprestación directa de los servicios prestados en el cargo de director grado 03 en la Contraloría General de la República, a partir del 20 de agosto de 2014. • Que se ordene la reliquidación y el pago de todos los factores salariales y prestaciones sociales desde la fecha antes indicada. • Que se disponga la reliquidación y el pago de los aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en pensiones, salud y riesgos laborales (ARL) correspondientes al período mencionado. • Que se condene a la entidad demandada al pago de los gastos procesales y agencias en derecho. 1.2 Hechos Según lo expuesto por el apoderado judicial de la parte actora, su poderdante, el señor Héctor Mario Londoño Ríos, se encuentra vinculado como empleado público a la Contraloría General de la República desde el 20 de agosto de 2014, y actualmente ocupa el cargo de director – Nivel Directivo grado 03, dentro del régimen especial de carrera administrativa de dicha entidad.
Manifestó que, desde la fecha de su nombramiento y hasta el momento, ha percibido de manera mensual, habitual, continua y permanente una suma equivalente al 50 % del salario básico mensual, a título de prima técnica y una suma equivalente al 20% del salario básico mensual, a título de prima de alta gestión, como parte integrante de la remuneración por los servicios prestados en el mencionado cargo. 3 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República.
No obstante, sostuvo que tanto la prima técnica como la prima de alta gestión que ha recibido con regularidad en el mismo periodo, no han sido reconocidas por la entidad demandada como factores salariales, a pesar de constituir, en su criterio, retribuciones directas derivadas de la prestación personal del servicio. Agregó que, como consecuencia de dicha omisión, se han visto afectados los pagos correspondientes a otros emolumentos legales, tales como la prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por servicios, cesantías e intereses a las cesantías, prima de navidad y los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral, los cuales —afirma— han sido liquidados de manera inferior a lo que legalmente correspondería, desde el 20 de agosto de 2014 hasta la fecha.
Indicó, además, que el 27 de marzo de 2019 elevó derecho de petición solicitando el reconocimiento de la naturaleza salarial de la prima técnica y la prima de alta gestión, así como la correspondiente reliquidación de salarios y prestaciones sociales causadas desde el inicio de su vinculación. Sin embargo, dicha solicitud fue resuelta de forma negativa por parte de la Contraloría General de la República. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones presuntamente vulneradas, la parte actora citó los artículos 13, 31 y 42 del Decreto Ley 1042 de 1978; el Decreto 720 de 1978; el Decreto Ley 268 de 2000; el artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992; así como los artículos 150, ordinal 19, literal e), y 189-10 de la Constitución Política, y el artículo 53 superior.
Como concepto de violación, sostuvo en primer lugar que los apartes acusados de los Decretos 1012 de 2013, 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017 y 344 de 2018 fueron expedidos con infracción directa por falta de aplicación de las disposiciones legales en las que debieron fundarse. Alegó igualmente que dichas normas fueron proferidas por el gobierno nacional sin competencia para ello, en contravención de la cláusula general de competencia del Congreso de la República.
Argumentó que los mencionados decretos vulneran el artículo 53 de la Constitución Política, así como los principios de primacía de la realidad sobre las formalidades, favorabilidad en materia laboral e igualdad material. A su juicio, al excluirse del concepto de salario las sumas recibidas habitualmente como prima técnica y prima 4 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. de alta gestión, se desconoce su verdadera naturaleza retributiva y se configura una falsa motivación por parte de la administración, que omitió valorar hechos relevantes que, de haberse considerado, habrían generado una decisión sustancialmente distinta.
Señaló que, pese a que en los decretos anuales de fijación salarial dichas primas son catalogadas como "no salariales", su reconocimiento mensual, habitual y periódico en favor de los funcionarios del nivel directivo de la Contraloría General de la República las convierte, en su criterio, en factores salariales para todos los efectos legales.
Añadió que al privar de dicha connotación salarial a tales conceptos, el gobierno nacional no solo desconoció el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978, sino que incurrió en un abuso de poder al arrogarse competencias exclusivas del legislador, con infracción del artículo 150 ordinal 19 literal e) superior. Finalmente, manifestó que la actuación de la administración constituye una vulneración del principio de favorabilidad laboral, al preferir aplicar los artículos 5 y 6 de los decretos acusados —más gravosos para el trabajador— en lugar de acoger los mandatos contenidos en el ordenamiento legal vigente y en los pronunciamientos jurisprudenciales que desarrollan el concepto de salario y los factores que lo integran, contrariando así los criterios previstos en la Ley 4.ª de 1992 para la determinación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. 2.
Contestación de la demanda4. La Nación – Contraloría General de la República, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que esta no permite asumir válidamente la existencia de un ataque específico y debidamente sustentado contra los actos acusados. Señaló que, aunque en la demanda se hace mención al principio constitucional de favorabilidad, dicha invocación resulta insuficiente para controvertir la presunción de legalidad que ampara la respuesta emitida al derecho de petición radicado bajo el número 2019ER0029808 del 27 de marzo de 2019.
Adujo que es infundada la pretensión del demandante en cuanto solicita al despacho judicial aplicar la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4 de la Constitución Política, toda vez que, a su juicio, la demanda se limita a equiparar los 4 Folios 77 a 96 del expediente físico. 5 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. conceptos de salario y factor salarial sin cumplir con los requisitos de claridad, certeza, precisión y suficiencia exigidos para exponer adecuadamente los fundamentos de la acción, tanto respecto de las normas constitucionales presuntamente vulneradas como en relación con los argumentos que sustenten los vicios alegados y la inconstitucionalidad que se atribuye a la normativa expedida por el gobierno nacional.
Con fundamento en lo anterior, propuso como excepciones de mérito las que denominó: i) falta de competencia; ii) falta de legitimación en la causa material por pasiva; iii) indebida escogencia del medio de control; iv) ausencia de causal para demandar – inepta demanda; v) inexistencia de daño antijurídico; vi) cobro de lo no debido; vii) doble presunción de legalidad y veracidad del acto acusado, con el consecuente traslado de la carga de la prueba al demandante; y viii) excepción genérica.
Cabe precisar que las excepciones previas i) falta de competencia; ii) falta de legitimación en la causa material por pasiva; iii) indebida escogencia del medio de control; y iv) ausencia de causal para demandar – inepta demanda, fueron desestimadas mediante auto del 3 de diciembre de 20215. 3. La sentencia de primera instancia6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia de primera instancia, negó las pretensiones de la demanda, como fundamento de su decisión, sostuvo que, no se configuró la excepción de inconstitucionalidad propuesta por el actor frente al artículo 5 de los Decretos 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017 y 344 de 2018, en tanto no se evidenció una contradicción manifiesta entre dichas disposiciones y las normas constitucionales invocadas como vulneradas, razón por la cual, el tribunal mantuvo la presunción de legalidad de aquellas.
Sostuvo, además que, la normatividad demandada fue expedida en ejercicio de las competencias conferidas al gobierno nacional por el artículo 189 numeral 11 y el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política, y en desarrollo de la Ley 4 de 1992, dentro del marco del régimen salarial y prestacional de los 5 Folios 128 a 130 del expediente físico. 6 Ver índice 0041 de Samai. 6 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. empleados públicos.
En ese sentido, precisó que la Corte Constitucional ya había avalado, en sede de control abstracto, normas que excluyen expresamente ciertos conceptos del régimen salarial, como ocurrió en las sentencias C-279 de 1996, C- 424 de 2006 y C-100 de 1996, entre otras. Adicionalmente, declaró probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, concretamente: la inexistencia de daño antijurídico, el cobro de lo no debido, y la doble presunción de legalidad y veracidad del acto administrativo demandado, por cuanto el actor no logró desvirtuar dichas presunciones ni demostrar el rompimiento de la legalidad del acto cuestionado.
En virtud de lo anterior, la primera instancia negó las pretensiones de la demanda al considerar que no se configuró una vulneración constitucional que justificara la inaplicación de la norma ni se acreditó un derecho cierto a reclamar. Finalmente, en aplicación del régimen normativo sobre costas procesales, se abstuvo de imponer condena en costas al no advertirse una actuación de mala fe ni una carencia manifiesta de fundamento legal en la demanda. 4.
El recurso de apelación7. Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que la sentencia apelada vulneró el debido proceso y desconoció los derechos constitucionales y legales del demandante, al no considerar de fondo los motivos de nulidad planteados ni el carácter retributivo de los pagos recibidos.
El apelante alegó que la decisión fue adoptada sin distinguir adecuadamente entre “prima técnica” y “prima técnica automática”, y sin realizar un análisis conforme a los límites constitucionales y legales de las facultades del gobierno nacional. En su criterio, la sentencia ignoró que la “prima técnica automática” y la “prima de alta gestión” constituían retribución directa del servicio prestado, lo que, en virtud del Convenio 095 de la OIT y del Decreto 1042 de 1978, les confería naturaleza salarial.
Señaló que, se incurrió en violación de los artículos 4, 29, 53, 58, 93 y 230 de la Constitución Política, al desconocer el principio de favorabilidad, la primacía de la realidad sobre las formalidades y los derechos adquiridos del demandante, quien 7 Índice 0044 de Samai. 7 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. percibió de manera habitual y periódica dichos pagos como contraprestación directa por su trabajo.
Criticó, que la sentencia no hubiera confrontado adecuadamente los decretos anuales expedidos por el gobierno nacional, que excluían las primas del salario, con las normas superiores vigentes que definen el concepto de salario en el ordenamiento jurídico colombiano. A juicio del recurrente, se prefirió aplicar normas expedidas por el Ejecutivo en exceso de competencia, sin atender lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978 y el artículo 1 del Convenio 095 de la OIT.
Asimismo, cuestionó que, el fallo ignorara el precedente jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el cual ha reconocido que los pagos efectuados en forma habitual y periódica, como retribución del servicio, deben considerarse salario, independientemente de su denominación. En consecuencia, solicitó la revocatoria integral de la sentencia y el reconocimiento de las pretensiones de la demanda. 5.
Trámite de segunda instancia Con auto de 7 de octubre de 20248, este despacho admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); y, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. 5.1 El ministerio público no rindió concepto9.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. 8 Índice 0003 de Samai. 9 Así se entiende de las antaciones de Samai y de la nota secretaríal de fecha 06 de noviembre de 2024. 8 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 110 del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo11, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2.
Problema jurídico. El problema jurídico se circunscribe a establecer si le asiste derecho al señor Héctor Mario Londoño Ríos, en su condición de director grado 03 adscrito a la Dirección de Recursos Financieros de la Contraloría General de la República, a que la prima técnica y la prima de alta gestión que ha percibido de forma habitual desde el 20 de agosto de 2014, sean reconocidas como factores salariales y, sí en consecuencia, debe ordenarse su inclusión en la base de cálculo para la reliquidación de sus prestaciones sociales y los correspondientes aportes al Sistema de Seguridad Social. 2.2.1.
Marco normativo sobre los conceptos de salario y prestaciones sociales La noción jurídica de salario ha sido delimitada tanto por el derecho internacional del trabajo como por el ordenamiento interno colombiano. En efecto, los Convenios 95 de 1949 y 100 de 1951 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), incorporados al derecho interno mediante la Ley 54 de 196212, establecen que se entiende por salario toda remuneración susceptible de ser valorada en dinero, que un empleador debe al trabajador como gratificación por los servicios prestados, independientemente de su forma, denominación o método de cálculo.
Tal definición ha sido acogida por esta subsección de la siguiente manera13: «A la luz del Convenio 095 de la OIT, el término “salario” significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.» -sic- 10 modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021 11 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 12 Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo, adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo en las Reuniones 14ª (1930), 23ª (1937), 30ª (1947), 40ª (1957) y 45ª (1961). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 19 de febrero de 2018, radicación número: 11001-03- 25-000-2011-00167-00(0580-11) CP.
Cesar Palomino Cortes. 9 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. En consonancia con lo anterior, el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia consagra como principio fundamental del trabajo la remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, principio que sirve de fundamento a la definición amplia y material del concepto de salario. «ARTICULO 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.» -sic- Por su parte, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6, parágrafo 1º, y el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo –este último, aunque diseñado para el régimen privado, sirve de criterio orientador–, coinciden en señalar que constituye salario no sólo la asignación ordinaria, sino también cualquier suma percibida habitual y permanentemente como contraprestación directa del servicio, incluyendo primas, bonificaciones, comisiones y pagos por trabajo suplementario.
El Decreto 1160 de 1947, por su parte consagra: « Artículo 6º.- De conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2567 de 31 de agosto de 1946, para liquidar el auxilio de cesantía a que tengan derecho los asalariados nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, municipales y particulares, se tomará como base el último sueldo o jornal devengado, a menos que el sueldo o jornal haya tenido modificaciones en los tres últimos meses, en cuyo caso la liquidación se hará por el promedio de lo devengado en los últimos doce (12) meses o en todo el tiempo de servicio, si éste fuere menor de doce (12) meses.
Parágrafo 1º.- Además, el cómputo se hará teniendo en cuenta no solo el salario fijo, sino todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones; pero no las sumas que ocasionalmente se den por mera liberalidad del patrono.» -subrayas de la Sala- 10 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República.
Así mismo, el citado artículo del Código Sustantivo del Trabajo establece: «ARTICULO 127. ELEMENTOS INTEGRANTES. <Artículo modificado por el artículo 14 del Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.» 2.2.2 Régimen salarial y prestacional de los empleados de la Contraloría General de la República Conforme a lo previsto por la Constitución Política de 1991, la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos se ejerce de manera conjunta entre el poder legislativo y el poder ejecutivo.
En este esquema: i) el Congreso de la República tiene la función de establecer los marcos generales y los parámetros normativos que delimitan la actuación del Ejecutivo en esta materia; y ii) corresponde al gobierno nacional ejercer la función reglamentaria, lo que implica la determinación directa de los salarios y prestaciones sociales de los empleados públicos, con sujeción a los criterios fijados previamente por el legislador14.
En ese contexto, y con fundamento en el marco constitucional previsto en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Carta Política15, el gobierno nacional expidió la Ley 4 de 199216, cuyo artículo 1 reguló lo relativo al régimen salarial y prestacional aplicable a los empleados públicos de la Contraloría General de la República, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 1º.- El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a. Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b. Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; […]».
(Negrilla de la Sala). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de fecha 5 de mayo de 2022, radicación número: 25000-23-42- 000-2018-01942-01 (3032-2021) CP. William Hernández Gómez. 15 ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 10. Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje.
Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; 16 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. 11 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República.
A su turno, el artículo 2 estableció límites precisos a la facultad reglamentaria del Ejecutivo en la determinación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 2º.- Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b. El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c. La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d. La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e. La utilización eficiente del recurso humano; f. La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; g. La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j. El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k. El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l. La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.
En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll. El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa.». (Negrilla de la Sala).
En tal virtud, como lo ha dicho esta subsección en otras oportunidades17, puede afirmarse que la Ley 4 de 1992, ostenta el carácter de ley marco, lo que confiere al gobierno nacional una potestad reglamentaria amplia. Esta facultad le permite adoptar regulaciones conforme a las dinámicas sociales del momento, con la única restricción de respetar los principios establecidos en dicha norma.
Dado que se trata de una competencia de origen constitucional, no se exige que la ley general detalle minuciosamente todos los aspectos del régimen a regular, sino que basta con que 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de fecha 5 de mayo de 2022, radicación número: 25000- 23-42-000-2018-01942-01 (3032-2021) CP.
William Hernández Gómez. 12 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. consagre lineamientos orientadores, como los previstos en el artículo 2.º de la misma ley. En desarrollo de esta disposición, se profirió la Ley 106 de 199318, mediante la cual se reguló, entre otros aspectos, la organización y el funcionamiento de la Contraloría General de la República.
En su artículo 113, dicha norma precisó lo relacionado con las prestaciones sociales de los empleados públicos de esa entidad, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 113.- De las Prestaciones Sociales de los Empleados de la Contraloría General de la República. Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: […] 5.
Prima Técnica Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-100 de 1996. El Contralor General de la República podrá asignar, previo señalamiento de los requisitos mínimos que deberán cumplirse, prima técnica a los funcionarios que desempeñen los cargos comprendidos en los niveles directivo-asesor, nivel ejecutivo y el nivel profesional.
La prima técnica será asignada por Resolución del Contralor General de la República. Criterios, Requisitos, Formalidades. 6. Prima de Alta Gestión. Numeral derogado por el Artículo 52 del Decreto 268 de 2000. Los funcionarios de la Contraloría General de la República vinculados en el nivel directivo-asesor grados 19 y 20, tendrán derecho a una prima de alta gestión en una suma equivalente hasta el veinte por ciento (20%) de la asignación básica mensual.
Para el Vicecontralor está prima será del treinta por ciento (30%) de la asignación básica mensual.» Posteriormente, se expidió el Decreto 270 de 200019, mediante el cual se estableció el sistema de remuneración aplicable a los empleos de la Contraloría General de la República. En lo referente a las primas técnica y de alta gestión, la norma dispuso que estas serían asignadas de manera exclusiva a los siguientes cargos de carrera: 18 Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el Sistema de Personal, se desarrolla la Carrera Administrativa Especial y se dictan otras disposiciones. 19 Por el cual se fija el sistema de remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República. 13 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. «Artículo 4º—Prima de alta gestión. Los siguientes empleos podrán percibir mensualmente una prima de alta gestión equivalente al 20% de la asignación básica mensual, la cual no constituye factor salarial para ningún efecto legal: - Contralor delegado. - Director de oficina. - Secretario privado. - Director. - Gerente.
Artículo 5º—Prima técnica. Los siguientes empleos tendrán derecho a percibir mensualmente una prima técnica automática equivalente al 50% de la asignación básica mensual, la cual no constituye factor salarial para ningún efecto legal: -Contralor delegado. -Director de oficina. -Secretario privado. -Director. -Gerente.» (negrilla de la Sala) Conforme a la secuencia normativa previamente expuesta, y tras el examen de los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional que fijan la escala de remuneración para las distintas categorías de empleo —entre ellos, los Decretos 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017, 344 de 2018, 1005 de 2019, 320 de 2020, 963 de 2021, 469 de 2022 y 901 de 2023, —, se advierte que, en cada vigencia se consagran las denominadas primas de alta gestión y técnica automática, dejando expresamente establecido que dichos emolumentos no constituyen factor salarial para ningún efecto legal.
En tal sentido, las primas técnicas automática y de alta gestión, previstas para ciertos cargos directivos de la Contraloría General de la República conforme al Decreto 270 de 200020, constituyen beneficios económicos sin naturaleza salarial, ya que, no retribuyen directamente la prestación del servicio, sino que reconocen el ejercicio de funciones de alto nivel, así lo ha sostenido esta Subsección21. «Así las cosas, se observa frente a la naturaleza de las primas técnica automática y de alta gestión, que ambas tienen su origen en el desempeño de los cargos comprendidos en los niveles directivo o asesor.
En tal virtud, a aquellos altos funcionarios de la Contraloría General de la República enunciados en el Decreto 270 de 2000 les asiste el derecho de devengar las primas (i) técnica automática, es decir, equivalente al 50% de la asignación básica mensual y (ii) de alta gestión, liquidada sobre el 20%, durante el tiempo que ocupen un empleo en plazas directivas, sin que comporten carácter salarial, de conformidad con dicha normativa.
Como consecuencia de lo anterior, las primas técnicas automática y de alta gestión, no constituyen factor salarial, por cuanto, no se crearon como contraprestación directa 20 Por el cual se fija el sistema de remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de fecha 11 de mayo de 2023, radicación número: 25000-23- 42-000-2018-02618-01 (2695-2021) CP.
Juan Enrique Bedoya Escobar. 14 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. del servicio, sino como beneficio del desempeño de los cargos que establece la Ley.» -sic- En conclusión, las primas técnicas automática y de alta gestión no integran el salario ni constituyen factor salarial, dado que su finalidad no es retribuir directamente la prestación del servicio, sino reconocer el ejercicio de funciones de dirección o asesoría dentro de la Contraloría General de la República, en los términos previstos por el ordenamiento jurídico vigente y conforme a la interpretación constante de esta Sección. 2.2.2.
Material probatorio - Copia de la solicitud presentada el 26 de marzo de 2019 por el señor Héctor Mario Londoño Ríos ante la Contraloría General de la República, mediante la cual solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad e ilegalidad de la expresión “la prima de alta gestión de qué trata el artículo no constituye factor salarial para ningún efecto legal”, contenida en el artículo 5 de los Decretos 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017 y 344 de 2018, así como en el numeral 6 del Decreto 182 de 2014.
Igualmente, solicitó se ordene la reliquidación de sus salarios y prestaciones sociales a partir del 20 de agosto de 2014 en adelante, incluyendo como base de cálculo tanto la prima técnica automática como la prima de alta gestión percibidas desde esa fecha22. - Copia del oficio No. 2019IE0030828 del 4 de abril de 2019, mediante el cual se dio respuesta al derecho de petición presentado, señalando que, conforme a lo dispuesto en los artículos 5 y 6 del Decreto 241 de 2016, las primas técnica y de alta gestión no constituyen factor salarial para ningún efecto legal, razón por la cual no procede la reliquidación de salarios, prestaciones sociales ni aportes al sistema de seguridad social, en tanto dichos emolumentos no pueden ser incluidos como base de cálculo.
Asimismo, se indicó que el reconocimiento de dichas primas durante vacancias temporales es una facultad discrecional de la Contraloría General de la República, lo que las aleja de cualquier carácter imperativo o automático23. 22 Folios 32 a 39 del expediente físico. 23 Folios 40 y 41 del expediente físico 15 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. - Copia del oficio No. 2019EE0045395, sin fecha, expedido por la Contraloría General de la República, mediante el cual se dio respuesta al correo electrónico del 12 de abril de 2019, informando sobre el trámite adelantado de manera electrónica respecto de la petición presentada24. - Copia de la Resolución Ordinaria No. ORD-81117-001500-2014N del 11 de agosto de 2014, expedida por la Contraloría General de la República, mediante la cual se nombró al señor Héctor Mario Londoño Ríos en período de prueba por el término de cuatro (4) meses, en el cargo de director, nivel Directivo, grado 03, adscrito a la Dirección de Recursos Financieros de la Gerencia Administrativa y Financiera25. - Copia del certificado expedido el 23 de abril de 2019, por el director de Gestión de Talento Humano de la Contraloría General de la República, en el cual se certifica que el señor Héctor Mario Londoño Ríos se desempeña como director, grado 03, en la Dirección de Recursos Financieros, conforme a lo dispuesto en los Decretos 182 del 7 de febrero de 2014, 1093 del 26 de mayo de 2015, 241 del 12 de febrero de 2016, 1010 del 9 de junio de 2017 y 344 del 19 de febrero de 201826. - Copia de la constancia de fecha 24 de abril de 2019, expedida por el director de Gestión de Talento Humano de la Contraloría General de la República, mediante la cual se hace constar que, el señor Héctor Mario Londoño Ríos se encuentra vinculado como empleado público de dicha entidad desde el 20 de agosto de 2014, en virtud del nombramiento efectuado mediante la Resolución No. ORD- 81117-0001500-2014 del 11 de agosto de 2014, ocupando el cargo de director —Nivel Directivo, Grado 03—, perteneciente al régimen especial de carrera administrativa, adscrito a la Dirección de Recursos Financieros27. - Copia de la Resolución No. ORD-81119-261-2015 del 13 de febrero de 2015, mediante la cual la Contraloría General de la República dispuso la inscripción del señor Héctor Mario Londoño Ríos en el Registro Público de Carrera Administrativa Especial de la entidad, en el cargo de director, nivel Directivo, 24 Folio 42 del expediente físico 25 Folio 43 del expediente físico. 26 Folio 46 del expediente físico. 27 Folio 47 del expediente físico. 16 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. grado 03, adscrito a la Dirección de Recursos Financieros, a partir del 2 de febrero de 201528. 2.2.3.
Caso concreto El demandante solicitó la nulidad del Oficio No. 2019IE0030828 del 4 de abril de 2019, expedido por la Contraloría General de la República, así como la nulidad parcial del artículo 5.º de los Decretos 182 de 2014, 1093 de 2015, 241 de 2016, 1010 de 2017 y 344 de 2018, en cuanto excluyen la prima técnica y de alta gestión como factor salarial.
La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, al considerar que, no se configuró la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 5.º de los decretos cuestionados, al no evidenciarse contradicción manifiesta con la Constitución. Resaltó que las normas fueron expedidas en ejercicio legítimo de la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, conforme a la Ley 4ª de 1992.
Adicionalmente, declaró probadas las excepciones de la entidad demandada y concluyó que no se acreditó derecho cierto a reclamar. No impuso condena en costas. Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que alegó la vulneración del debido proceso y el desconocimiento de los derechos constitucionales y legales de su representado, al no abordarse de fondo los motivos de nulidad ni reconocerse el carácter retributivo de los pagos efectuados.
Sostuvo que, el A-quo incurrió en una indebida interpretación al no diferenciar correctamente entre “prima técnica” y “prima técnica automática”, omitiendo un análisis conforme a los límites constitucionales y legales de las competencias del Gobierno Nacional. Afirmó que las primas en discusión —técnica automática y de alta gestión— constituían una retribución directa del servicio prestado, lo que les otorga naturaleza salarial conforme al Convenio 095 de la OIT y al Decreto 1042 de 1978.
Reprochó la transgresión de los artículos 4, 29, 53, 58, 93 y 230 de la Constitución Política, por desconocer principios como el de favorabilidad laboral, la primacía de 28 Folio 50 del expediente físico. 17 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. la realidad sobre las formas, y los derechos adquiridos derivados de la percepción habitual y periódica de dichos pagos.
Advirtió que la decisión apelada no confrontó adecuadamente los decretos anuales que excluyen las primas del salario con las normas superiores que definen este concepto, prefiriendo aplicar normas expedidas por el Ejecutivo en exceso de competencia, sin tener en cuenta lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, el artículo 42 del Decreto Ley 1042 de 1978 y el artículo 1 del Convenio 095 de la OIT.
Finalmente, criticó la omisión del precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que ha reconocido como salario todo pago habitual y periódico recibido como contraprestación directa del servicio, independientemente de su denominación. Por tanto, solicitó la revocatoria integral de la sentencia y el reconocimiento de las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, como se expuso en el acápite normativo, la Ley 4 de 1992 reviste el carácter de ley marco, lo cual otorga al gobierno nacional una potestad reglamentaria amplia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, con sujeción a los principios definidos en dicha ley. En desarrollo de esta facultad, se crearon las primas: técnica automática y de alta gestión para cargos de nivel directivo de la Contraloría, como incentivos económicos derivados del nivel jerárquico, y no como contraprestación directa del servicio.
En este sentido, el Decreto 270 de 2000, así como los decretos anuales que lo han desarrollado, dispusieron de manera expresa que tales primas no constituyen factor salarial para ningún efecto legal. Esta exclusión se fundamenta -como ya lo ha dicho esta Corporación en pronunciamientos previamente referidos- en que su finalidad no es retribuir directamente el trabajo prestado, sino reconocer el desempeño de funciones de dirección. Esta interpretación ha sido respaldada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha reiterado que la habitualidad en el pago no convierte automáticamente un emolumento en salario si existe una norma que lo excluye expresamente de esa categoría. Una interpretación distinta implicaría desconocer las atribuciones que la Constitución y la ley le otorgan al Ejecutivo, al cual corresponde definir el carácter salarial o no de los distintos componentes de la remuneración pública, de acuerdo 18 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. con los principios de racionalidad, eficiencia y disponibilidad presupuestal.
Así lo ratificó la Corte Constitucional en la Sentencia C-279 de 1996 (citada o referida también por la primera instancia) en la cual sostuvo que el legislador y el Ejecutivo conservan un margen legítimo para definir qué constituye salario. En consecuencia, el acto administrativo que negó el reconocimiento del carácter salarial de las primas cuestionadas no se encuentra viciado de nulidad, al haber sido expedido en cumplimiento de normas reglamentarias vigentes, dentro de las competencias otorgadas por la Ley 4 de 1992 y la Constitución Política.
Tampoco procede en este caso la excepción de inconstitucionalidad, ya que no se acreditó una contradicción directa y manifiesta entre los decretos y normas constitucionales o tratados internacionales. Dicha excepción no puede utilizarse para sustituir la voluntad normativa expresada válidamente por el legislador o el ejecutivo dentro de su órbita legal.
Se itera, esta Corporación29 en asuntos similares, ha sostenido que la Ley 4 de 1992, tiene naturaleza de ley marco, razón por la cual el ejecutivo cuenta con una potestad reglamentaria amplia, por lo que, puede regular el tema conforme lo considere siempre y cuando observe el límite que los principios contenidos en la norma imponen, de modo que, al ser una función de origen constitucional, la ley general no debe precisar exactamente todos los detalles del régimen objeto de regulación, sino que establece unos criterios previstos en el artículo 2 de la referida norma.
Aunado a lo anterior, no se evidencia, además, desconocimiento de la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, ya que las providencias invocadas por el apelante no se refieren específicamente a la naturaleza salarial de estas primas dentro del régimen aplicable a la Contraloría General de la República, sino a supuestos jurídicos distintos.
En cuanto a la alegada existencia de un derecho adquirido derivado de la percepción continuada de las primas, la Sala precisa que no se configura una situación jurídica consolidada, en tanto que dichos emolumentos fueron expresamente definidos desde su origen como no salariales, lo que excluye su 29 Así quedó expuesto en reciente pronunciamiento expedido por esta Subsección en sentencia del 27 de junio de 2025, con radicación 25000-23-42-000-2019-01271-01 (5914-2023). 19 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. inclusión en la base de liquidación de prestaciones.
Además, no se acreditó modificación alguna en su naturaleza jurídica durante el tiempo en que fueron percibidos. Por lo tanto, no se presenta una vulneración de principios constitucionales ni de normas laborales que justifique aplicar el principio de favorabilidad o in dubio pro operario, ya que, no hay duda sobre el contenido y aplicación de las normas pertinentes, ni se evidencia ambigüedad normativa que habilite una interpretación más benéfica al trabajador.
En suma, no se acreditó que el Gobierno Nacional hubiera excedido sus competencias ni se desvirtuó la presunción de legalidad del acto demandado. Tampoco se demostró la procedencia de la excepción de inconstitucionalidad. - Sobre la condena en costas No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, toda vez que, esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple resultado adverso del proceso30. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, al encontrar acreditado que las primas denominadas "técnica automática" y "de alta gestión", percibidas por el señor Héctor Mario Londoño Ríos durante su vinculación con la Contraloría General de la República, no constituyen factor salarial, en la medida en que fueron creadas mediante decretos del gobierno nacional en ejercicio de la facultad conferida por la Ley 4 de 1992, los cuales 30 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP.
Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000-33-33- 000-2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. 20 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República. expresamente señalaron su exclusión del salario para todo efecto legal.
En consecuencia, no hay lugar al reconocimiento de diferencias salariales ni prestaciones sociales derivadas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Veintiocho (28) de Mayo de Dos Mil Veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No se condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.
CUARTO: Por Secretaría, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada esta decisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) 21 Numero interno: 4726-2024 Demandante: Héctor Mario Londoño Ríos Demandado Nación - Contraloría General de la República.
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.