CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Fiscal delegado ante los jueces penales. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: reliquidación de prestaciones con el 100 % de la remuneración mensual. Subtema 2: reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial, prescripción trienal. Subtema 3: aportes al sistema general de seguridad social en pensiones. Irrenunciabilidad e imprescriptibilidad de aportes.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 30 de septiembre de 2022, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Adiela Espinosa Reyes, en condición de fiscal delegada ante los jueces penales municipales, solicita la reliquidación de las prestaciones con el 100 % de la remuneración mensual y el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico.
La entidad demandada se opone al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que no fue reconocida para los fiscales. El tribunal reconoce la prima y ordena su pago a partir del 17 de abril de 2014, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. La Fiscalía General de la Nación apela la sentencia para que se revoque la orden de reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial, con el argumento de que a partir del año 2003 estas se liquidaron con el 100 % del salario base.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Adiela Espinosa Reyes, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 3 de septiembre de 2018, con las siguientes: Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.
Pretensiones (i) Revocar y dejar sin efecto el Oficio número 20175640019061 del 2 de mayo de 2017, expedido por la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual negó el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, así como la reliquidación de todas las prestaciones sociales durante el tiempo que se redujo el salario básico en 30 % para darle la denominación de prima especial.
(ii) Revocar y dejar sin efecto la Resolución 2-2514 del 18 de agosto de 20171, expedida por la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, que resolvió en forma negativa el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior. (iii) A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reconocer, reliquidar y pagar todas las prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud, pensiones, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos y derechos laborales causados y los que se causen, teniendo como base para la liquidación el 100 % del sueldo básico mensual, con la inclusión del 30% de la asignación básica mensual que la entidad consideraba prima especial sin carácter salarial.
(iv) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar las diferencias salariales, laborales y prestacionales durante el tiempo en que la Fiscalía tomó como base de liquidación el 70 % del salario básico y el valor que resulte de liquidar con el 100 % que resulta de adicionar el porcentaje que se pagaba como prima especial, así como todas las prestaciones sociales y demás derechos laborales y prestaciones sobre los que tenga incidencia y los que se causen en el futuro.
(v) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar mensualmente, desde la vinculación como fiscal y hasta que se dé cumplimiento a la sentencia y en adelante, la prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30 % de la remuneración básica, como agregado, adición, incremento o sobresueldo a la remuneración mensual.
(vi) Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a la demandante desde su vinculación como fiscal, hasta el cumplimiento de la sentencia y en adelante, el 30 % del sueldo básico que hasta ahora no se ha pagado por haberse considerado como prima especial, cuando en realidad formaba parte de la remuneración mensual.
(vii) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas de acuerdo con IPC y que reconozca los intereses de conformidad con el artículo 192 del CPACA2. 1 SAMAI, índice 00004, ED_C1_001 DEMANDA - PODER-SUSTITUCION - PODER Y ANEXOS NroActua 4, folio 44 al 57. 2 SAMAI, índice 00004, ED_C1_11 DEMANDA - SUBSANACION DEMANDA(.pdf) NroActua 4.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente3: (i) Prestó servicios como fiscal delegada en la Fiscalía General de la Nación, en diferentes despachos, cargo que continuaba ejerciendo al momento de presentación de la demanda.
(ii) La Subdirección de Apoyo a la Gestión de la Fiscalía General de la Nación descontó del salario básico el 30 % de la liquidación de todas las prestaciones sociales, al darle la denominación de «prima especial sin carácter salarial». En tal sentido, la Fiscalía General de la Nación restó a los salarios devengados hasta el año 2010 el 30 % para imputarlo como prima especial.
A partir de ese año, la entidad dejó de pagar el 30 % por concepto de prima especial. (iii) «Así las cosas, se desprende de Io narrado en hechos precedentes que la Fiscalía General de la Nación, durante el tiempo de vinculación de mi mandante le restó a su salario hasta el año 2010, el 30 % para imputarlo como Prima Especial sin carácter salarial creada por el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, por lo cual no le paga efectivamente su salario completo y le resta el 30 % a la liquidación de todas sus prestaciones sociales.
Y, a partir del 2010 en adelante, dejó de incluir y pagar el 30% adicional por concepto de lo que en derecho corresponde como prima especial». (iv) La entidad fraccionó la remuneración básica en dos partes: «i) Un 70% que imputa como sueldo básico mensual y, b) un 30% que le da el carácter de “prima especial de servicio sin carácter salarial; siendo que este porcentaje que la Fiscalía atribuye como Prima Especial, en realidad es un porcentaje que forma parte del salario básico de cada servidor.
Luego entones, actualmente la Fiscalía General de las Nación, ni siquiera está pagando a sus Fiscales y demás servidores públicos que tienen derecho a la Prima Especial establecida por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el 30% adicional». (v) El 17 de abril de 2017 le solicitó a la Fiscalía General de la Nación, Subdirección de Apoyo a la Gestión, el reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión del 30 % extraído del salario, así como la adición del 30 % adicional que sí corresponde a prima especial4.
(vi) Mediante Oficio número 20175640019061 del 2 de mayo de 20175, expedido por la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de Bogotá, se negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las 3 SAMAI, índice 00004, ED_C1_11 DEMANDA - SUBSANACION DEMANDA(.pdf) NroActua 4. 4 SAMAI, índice 00004, ED_C1_001 DEMANDA - PODER-SUSTITUCION - PODER Y ANEXOS - DOCUMENTO RESERVADO (.pdf) NroActua 4, folio 8 al 12. 5 SAMAI, índice 00004, ED_C1_001 DEMANDA - PODER-SUSTITUCION - PODER Y ANEXOS - DOCUMENTO RESERVADO (.pdf) NroActua 4, folio 13 al 32.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 prestaciones. La actora interpuso recurso de apelación que fue resuelto mediante la Resolución 2-2514 del 18 de agosto de 2017 en el sentido de confirmar la negativa.
(vii) El 16 de mayo de 2018 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001. La Procuraduría 50 Judicial II para Asuntos Administrativos declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 18 de julio de 2018, por falta de ánimo conciliatorio de las partes6. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo y artículos 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 209; Ley 4 de 1992, artículos 2, 10 y 14; Ley 332 de 1996 y Ley 270 de 1996, artículo 152-7. 4. En el concepto de violación, la demandante expuso que los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la prima especial incurren en falsa motivación al afirmar que los decretos dictados por el Gobierno nacional se expidieron con sujeción a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, pues lo que realmente establecen es una reducción del salario básico, al señalar que el 70 % constituye sueldo básico y el 30 % prima especial. 5.
Asimismo, consideró que se debe aplicar la regla prevista en la sentencia del 2 de abril de 2009, que analizó la legalidad de las «normas» expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que fraccionaban indebidamente el salario básico, en razón a que el problema jurídico a resolver en este caso versa sobre la liquidación y pago de la prima especial del 30 % establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 2.2.
Contestación de la demanda 6. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «prescripción y cumplimiento de un deber legal». Advirtió que los artículos que contenían la prima del 30 % en los decretos salariales de los años 1993 a 2002 fueron anulados, porque los fiscales de la Fiscalía General de la Nación no son beneficiarios de dicha prima por voluntad del legislador, por lo que el Gobierno nacional se excedió en su potestad reglamentaria al incluirlos como destinatarios de ese emolumento. 7.
Asimismo, señala que operó el fenómeno de la prescripción trienal previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, respecto de las mesadas correspondientes al período comprendido entre 1994 y 2014, toda vez que la reclamación administrativa fue presentada el 17 de abril de 2017. 8. Afirmó que la normativa que reconocía la prima a los fiscales fue anulada en su totalidad y no de manera parcial, como sucedió con los decretos salariales de la Rama Judicial, motivo por el que el Gobierno nacional, al expedir los decretos salariales de 6 SAMAI, índice 00004, ED_C1_001 DEMANDA - PODER-SUSTITUCION - PODER Y ANEXOS - DOCUMENTO RESERVADO (.pdf) NroActua 4, folio 59 al 63.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación a partir del año 2003, no incluyó la prima del 30 %, dando a entender que para la liquidación de las prestaciones sociales se tomó como base el 100% del sueldo básico. 9.
Señaló que no hay lugar al pago de la prima del 30 % a los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, pues no se puede reconocer un derecho que nace de la ilegalidad, bajo el argumento de que deben prevalecer los principios de prohibición de regresividad y favorabilidad7. 2.3. Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 30 de septiembre de 20228, resolvió:
PRIMERO: Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas el día 02 de septiembre de 2019 y el 15 de diciembre de 2020, por las razones expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción de las sumas reclamadas por la señora Adiela Espinosa Reyes anteriores al 17 de abril de 2014, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. 20175640019061 del 02 de mayo de 2017 y la Resolución No. 2 2514 del 18 de agosto de 2017, en cuanto negaron a la señora Adiela Espinosa Reyes el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias salariales derivadas de su calidad de beneficiaria de la prima especial de servicios, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: CONDENAR a la Nación - Fiscalía General de la Nación a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora Adiela Espinosa Reyes retroactivamente la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: 4.1. La diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación, con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales desde el 17 de abril de 2014 y hasta tanto se pague efectivamente esta providencia. 4.2.
Las prestaciones sociales liquidadas sobre el 100% del salario y la prima especial de servicios, que corresponde a un 30% adicional desde el pago de esta sentencia y hasta tanto funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 frente a la Fiscalía General de la Nación. Debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO: La Nación - Fiscalía General de la Nación dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7 SAMAI, índice 00004, ED_C1_17 CONTESTACION DE LA DEMANDA - FISCALIA GENERAL CON PODER Y ANEXOS (.pdf) NroActua 4. 8 SAMAI, índice 00004, ED_C1_26 FALLO(.pdf) NroActua 4.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 SEXTO: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo.
SEPTIMO: En firme la presente decisión, procédase por Secretaría a la devolución a la parte demandante de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso a que hubiere lugar, y al archivo del expediente. 11. Al realizar el análisis de legalidad de los actos demandados, el tribunal citó apartes de la sentencia del 15 de diciembre de 2020, en la que esta Sección estableció que la prima especial es un incremento del salario básico de los servidores beneficiarios, por lo que resulta procedente el pago de las diferencias de lo dejado de pagar por ese concepto. 12.
En atención a dicho antecedente, consideró que la demandante tiene derecho a la prima especial y al reconocimiento y pago de las diferencias causadas por su inclusión como factor adicional al sueldo básico, al encontrar acreditado que se vinculó a la Fiscalía General de la Nación desde el 29 de diciembre de 1997 como fiscal ante los jueces de la república, por lo que se encuentra en el supuesto previsto en la sentencia citada, según la cual «los servidores de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se vincularon a la entidad con posterioridad, tienen el derecho a percibir la señalada prima especial como un incremento en su salario básico». 13.
Concluyó que operó la prescripción trienal de los derechos laborales causados antes del 17 de abril de 2014, porque la petición de reconocimiento y pago de la prima especial fue presentada el 17 de abril de 2017. En punto a la liquidación de las prestaciones con la inclusión de la prima especial, indicó que «serán liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin sumar o restar el 30 % equivalente a la prima especial, toda vez que, de conformidad con lo precisado en el marco normativo, dicha prestación social no tiene carácter salarial.
En consecuencia, se reconocerán, reliquidarán y pagarán a la demandante las diferencias entre lo recibido y lo dejado de percibir desde el 17 de abril de 2014 hasta la fecha de pago de esta sentencia». 2.4. Recurso de apelación 14. La apoderada de la entidad demandada afirmó que de las pruebas que obran en el expediente se puede observar que desde el año 2003, la liquidación de las prestaciones sociales se realizó con el 100 % de la remuneración, sin descontar el 30 % por concepto de prima especial, por lo que no le asiste derecho a la demandante a la reliquidación de las prestaciones sociales ordenada por el tribunal. 15.
Advirtió que al revisar los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional para fijar el régimen salarial de la Fiscalía General de la Nación desde el año 2003 en adelante, es claro que estos no incluyen la prima especial del 30 %, en consecuencia, no descuenta del salario básico ese porcentaje ni lo paga como adición. 16. Consideró que el a quo interpretó erróneamente la sentencia del 15 de diciembre de 2020, pues los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron y/o se vincularon al régimen salarial previsto en el Decreto 53 de 1993 y quienes se Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 vincularon a la entidad con posterioridad tienen derecho, desde 1998 hasta 2002, a la liquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % del salario básico y/o asignación básica, sin restar el 30 % por concepto de prima especial.
En este orden, sin perjuicio del fenómeno prescriptivo que haya podido tener ocurrencia, tal reliquidación sería viable desde el año 1998 hasta el 2003, puesto que fue a partir del año 2004 cuando la demandada dejó de pagarle el porcentaje bajo la denominación de «prima especial». 17. Concluyó que la sentencia condenó al reconocimiento de la prima hasta cuando funja como fiscal delegada ante los jueces del circuito o en uno de los cargos destinatarios del derecho aquí reconocido, sin tener en cuenta que con ocasión del Decreto 272 de 2021, la Fiscalía está pagando y reconociendo la prima especial desde el 1 de enero de 2021, en cuantía equivalente al 30 %, motivo por el cual, en caso de confirmarse la condena, deberá ordenarse hasta el 31 de diciembre de 20209. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 18. Mediante auto del 25 de enero de 2024, esta Subsección declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados integrantes de la Subsección A en esa época, al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en calidad de funcionaros de la Rama Judicial, circunstancia que generaba interés directo en el proceso10. 19.
Los magistrados integrantes de esta Subsección presentaron manifestación de impedimento, con sustento en el artículo 141-1 del CGP, esto es, tener interés directo en el proceso, porque fueron beneficiarios de la prima especial en condición de magistrados de tribunal y secretario general del Consejo de Estado. 20. Con posterioridad, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección Segunda, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 53 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado), realizó la designación de conjueces e integró la lista correspondiente en sesión del 23 de enero de 202511. 21.
La integración de la lista de conjueces motivó la realización del sorteo para el reparto de los expedientes, el cual se llevó a cabo el 11 de febrero de 2025, tal y como consta en el índice 17 del sistema de gestión judicial SAMAI. 9 SAMAI, índice 00004, ED_C1_28 RECURSO APELACION - FISCALIA GENERAL INTERPONE RECURSO DE APELACION CON INFORME PASO AL DESPACHO(.pdf) NroActua 4. 10 Samai, ínidce 9. 11 DECISIÓN POR CONJUECES.
Cuando por discrepancias con el proyecto original hubiere más de dos tesis en discusión y ninguna alcanzare el mínimo de votos requerido, se sortearán conjueces hasta obtener la mayoría necesaria.
PARÁGRAFO. (Adicionado Acuerdo No. 088 de 2019) INTEGRACIÓN DE LAS LISTAS DE CONJUECES. En enero de cada año, las salas y secciones del Consejo de Estado formarán listas de conjueces, que corresponderán al doble del número de magistrados que las integren. Cuando las listas de conjueces resulten insuficientes, las salas y secciones podrán aumentarlas.
En el acta respectiva se dejará constancia sobre los motivos que justifican la designación de conjueces adicionales, situación que será comunicada al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. El sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala, y su remuneración estará sometida a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno nacional.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 22. Mediante auto del 5 de marzo de 202512, el conjuez designado por sorteo para tramitar el presente asunto resolvió devolver el expediente al despacho de origen en los términos del artículo 116 del CPACA13, según el cual «los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento que dé lugar al nombramiento de estos». 23.
Frente a la configuración del supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA sobre la «posesión y duración del cargo de Conjuez», es del caso precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país en asuntos relacionados con el reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 24.
Asimismo, la mayoría de los integrantes de la Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron declarar infundado el impedimento manifestado por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber14: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el supuesto descrito en la causal;
(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 25. En este orden, la Sala procede a dictar sentencia por encontrarse acreditado el supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA, derivado de la modificación de la integración de la Sección, en la que los nuevos magistrados desplazan a los conjueces cuando «no se les predique causal de impedimento o impedimento que dé lugar al nombramiento de estos».
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 26. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación 12 Índice 18 del sistema de gestión judicial SAMAI. 13 Posesión y duración del cargo de Conjuez.
Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. // Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. // Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, expedientes 1774-2024, 5436-2023 y 1286-2024.
En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, expedientes 4042-2023 y 4079- 2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 27. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada15, que circunscriben el análisis únicamente a los reparos concretos formulados por el apelante, la Sala procede a solucionar los siguientes problemas jurídicos: 28. ¿La demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante el ejercicio del cargo de fiscal delegado con la inclusión del 30 % que presuntamente se descontaba de la asignación básica por concepto de prima especial? 29.
¿El pago de la prima especial reconocida a favor de la demandante procede hasta el año 2021, fecha en la que la Fiscalía presuntamente empezó a pagar dicho factor como una adición o agregado a la remuneración básica mensual? 3.3. Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 30. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60 % del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 31.
El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, y previó a favor de las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993, la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran por esa escala salarial. 32.
La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 33.
La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 15 CGP, artículo 320 y 328. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto.
En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 34. De acuerdo con este marco normativo, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020, fijó las siguientes reglas frente a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos16: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 35. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;
La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; 16 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018). Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno Nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 36. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202217, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, al considerar que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».
Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:
ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).
Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.4.
Caso concreto 37. El tribunal consideró que la prima especial «no había sido correctamente liquidada en sus ingresos mensuales al desatender la jurisprudencia que para la época ya existía y aplicar de manera incorrecta el artículo 14 de la Ley 4 de 1992», por lo que ordenó, a título de restablecimiento del derecho, entre otros, la reliquidación de las prestaciones «sobre la base de todo el salario básico, sin sumar o restar el 30% equivalente a la prima especial, toda vez que se insiste, de conformidad con Io 17 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018).
Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 precisado en el acápite de marco normativo, en que dicha prestación social NO tiene carácter salarial (…)». 38.
Sobre el particular, la entidad demandada afirma que liquidó y pagó las prestaciones sociales sobre el 100 % del salario básico, comoquiera que desde el año 2003 no se pagaba ese factor prestacional, aunado al hecho de que con la expedición del Decreto 272 de 2021, paga la prima especial como una adición de la remuneración mensual. 39.
Frente al argumento de la entidad apelante, resulta oportuno señalar que la sentencia de la Sala de Conjueces SUJ-023-CE-S2-2020 consideró que los «empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial». 40.
De acuerdo con el marco legal y jurisprudencial citado, la Sala procede a verificar el extremo temporal hasta el que debió ordenarse el reconocimiento y pago de la prima especial y si dicho reconocimiento genera la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de ese porcentaje adicional, orden que la entidad demandada cuestiona con el argumento de que dichas prestaciones han sido liquidadas con el 100 % del salario mensual desde el año 2003. 41.
Está demostrado con la Resolución 0-0467 del 2 de mayo de 2001, el nombramiento que le hizo el Fiscal General de la Nación a la demandante en el cargo de fiscal delegada ante los jueces municipales y promiscuos de la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá, del que tomó posesión el 16 de mayo de 2001 ante el director seccional administrativo y financiero de Bogotá, según consta en el acta de la fecha18. 42.
El documento de información laboral general expedido el 25 de febrero de 2022 por el profesional con funciones del Departamento de Administración de Personal de la Fiscalía General de la Nación19, evidencia que Adiela Espinosa Reyes desempeñó el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales en encargo, de manera interrumpida, desde el 29 de diciembre de 1997 y, en propiedad, desde el 2 de mayo de 2001, cargo del que tomó posesión el 16 de mayo siguiente.
Para la época de expedición del documento permanecía activa. 43. En cuanto a la información salarial, el documento referido señala los salarios correspondientes a las vigencias 2001 a 2021, en los que discrimina las sumas pagadas por concepto de sueldo y gastos de representación. Para las vigencias 2001 y 2002, además de los conceptos referidos se incluyeron unas sumas de dinero por de prima especial, así: Fecha Sueldo Gastos de representación Prima especial Total pagado 2001-05-16 $ 1.518.704 $ 506.236 $ 607.482 $ 2.632.422 2002-01-01 $ 1.591.147 $ 530.383 $ 636.459 $ 2.757.989 18 Folio 104 y vto, cuaderno ppal. 19 Folios 121 a 122 cuaderno ppal.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 2003-01-01 $ 2.155.369 $ 718.456 $ 0.00 $ 2.873.825 2004-01-01 $ 2.249.128 $ 749.709 $ 0.00 $ 2.998.837 2005-01-01 $ 2.372.830 $ 790.944 $ 0.00 $ 3.163.774 2006-01-01 $ 2.491.472 $ 830.491 $ 0.00 $ 3.321.963 2007-01-01 $ 2.603.589 $ 867.863 $ 0.00 $ 3.471.452 2008-01-01 $ 2.751.733 $ 917.245 $ 0.00 $ 3.668.978 2009-01-01 $ 3.004.068 $ 1.001.356 $ 0.00 $ 4.005.424 2010-01-01 $ 3.079.170 $ 1.026.390 $ 0.00 $ 4.105.560 2011-01-01 $ 3.176.780 $ 1.058.927 $ 0.00 $ 4.235.707 2012-01-01 $ 3.335.619 $ 1.111.873 $ 0.00 $ 4.447.492 2013-01-01 $ 3.450.365 $ 1.150.122 $ 0.00 $ 4.600.487 2014-07-01 $ 3.551.806 $ 1.183.936 $ 0.00 $ 4.735.742 2015-01-01 $ 3.717.321 $ 1.239.107 $ 0.00 $ 4.956.428 2016-01-01 $ 4.006.157 $ 1.335.386 $ 0.00 $ 5.341.543 2017-01-01 $ 4.276.574 $ 1.425.525 $ 0.00 $ 5.702.099 2018-01-01 $ 4.494.251 $ 1.498.084 $ 0.00 $ 5.992.335 2019-01-01 $ 4.696.493 $ 1.565.498 $ 0.00 $ 6.261.991 2020-01-01 $ 4.936.954 $ 1.645.651 $ 0.00 $ 6.582.605 2021-01-01 $ 5.065.808 $ 1.688.602 $ 2.026.323 $ 8.780.733 44.
De estos documentos es posible concluir lo siguiente: i) que para las vigencias 2001 y 2002 sí se reconocieron pagos por concepto de prima especial, equivalentes al 30 % de la remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional para el cargo de fiscal delegado ante los jueces municipales; ii) que a partir del año 2003 no se reconoció ni descontó porcentaje o suma por concepto de prima especial y, iii) que para la vigencia 2021 se pagó la prima especial como una adición a la remuneración. 45.
En punto al reconocimiento y pago de la prima especial durante la vigencia 2001, la Sala observa que la sumatoria de los conceptos pagados a la demandante incluye la prima especial por $607.482, equivalente al 30 % del 100 % de la remuneración que para el año 2001 fijó el Gobierno nacional en $ 2.632.422, suma que comprendía el sueldo, los gastos de representación y la prima referida. 46.
A la misma conclusión se llega respecto de la vigencia 2002, en relación con la cual se observa que se fijó una remuneración mensual de $2.757.989. Al revisar las sumas pagadas se incluyen valores por tres conceptos: sueldo, gastos de representación y prima especial, esta última por valor de $ 636.459, equivalente al 30 % del total del salario fijado por el Gobierno nacional para la referida anualidad. 47.
Ahora bien, la confrontación de las cifras devengadas por la actora por concepto de remuneración mensual en los años 2003 a 2021 y los decretos anuales que fijan la remuneración mensual de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación expedidos por el Gobierno nacional en esas vigencias20, evidencia la coincidencia del valor pagado a la demandante por concepto de remuneración mensual, así: Año No. Decreto Remuneración mensual Total: pagado 2001 2729 de 2001 $ 2.632.422 $ 2.632.422 2002 685 de 2002 $ 2.757.989 $ 2.757.989 2003 3549 de 2003 $ 2.873.825 $ 2.873.825 2004 4180 de 2004 $ 2.998.837 $ 2.998.837 20 Decreto 1035 de 2013, Decreto 019 de 2014, Decreto 1087 de 2015, Decreto 219 de 2016 y Decreto 989 de 2017.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 2005 943 de 2005 $ 3.163.774 $ 3.163.774 2006 396 de 2006 $ 3.321.963 $ 3.321.963 2007 625 de 2007 $ 3.471.452 $ 3.471.452 2008 665 de 2008 $ 3.668.978 $ 3.668.978 2009 730 de 2009 $ 4.005.424 $ 4.005.424 2010 1395 de 2010 $ 4.105.560 $ 4.105.560 2011 1047 de 2011 $ 4.235.007 $ 4.235.007 2012 875 de 2012 $ 4.447.493 $ 4.447.492 2013 1035 de 2013 $ 4.600.487 $ 4.600.487 2014 019 de 2014 $ 4.600.487 $ 4.735.742 2015 1087 de 2015 $ 4.956.428 $ 4.956.428 2016 219 de 2016 $ 5.341.543 $ 5.341.543 2017 989 de 2017 $ 5.702.098 $ 5.702.099 2018 343 de 2018 $ 5.992.335 $ 5.992.335 2019 996 de 2019 $ 6.261.991 $ 6.261.991 2020 300 de 2020 $ 6.582.605 $ 6.582.605 48.
Así, la Sala concluye que solo hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sociales solicitadas por la demandante en los años 2001 y 2002, porque a partir del año 2003 no obra prueba en el expediente que indique que la liquidación de aquellas se hubiera realizado sobre una base salarial inferior al 100 % de la remuneración mensual. 49.
Lo anterior, con la precisión que frente a la reliquidación de las prestaciones sobre el 100 % del salario mensual durante el periodo transcurrido entre los años 2001 y 2002 operó el fenómeno prescriptivo, pues la interrupción solo cobija las prestaciones causadas tres años antes de la presentación de la reclamación conforme al Decreto 1848 de 196921, esto es, el 17 de abril de 2014.
Por lo expuesto, la sentencia apelada será modificada. 50. En lo atinente al reconocimiento y pago de la prima especial como una adición de la remuneración mensual, los medios de prueba allegados evidencian que desde el año 2003 y hasta el 2020 no se pagó. Solo aparecen enlistados el salario y los gastos de representación, sin señalar cifra alguna por concepto de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996, aclarada por la Ley 476 de 1998. 51.
Aunado a lo anterior, se encuentra demostrado con la certificación de información general expedida el 25 de febrero de 202222 y la constancia de servicios prestados de la misma fecha23, que para el año 2021 la Fiscalía General de la Nación reconoció a la demandante la prima especial como un factor adicional a la remuneración mensual conforme con lo establecido en el Decreto 272 de 202124, expedido con fundamento en las sentencias dictadas por el Consejo de Estado, en los siguientes términos: 21 ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 22 Folio 120 cuaderno principal. 23 Folio 123 cuaderno principal. 24 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Que ante la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se establecerá la prima especial para los servidores de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acatando las sentencias de unificación antes citadas.
Que se debe tener en cuenta que la Ley 332 de 1996, establece que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituye factor salarial para cotizar al Sistema General de Pensiones y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, consagra que la base de cotización al Sistema General de Salud es la misma que la del Sistema general de Pensiones, razón por la cual la prima especial que se crea en el presente Decreto constituirá factor salarial para cotizar a ambos sistemas.
Que para los fines de este Decreto se cuenta con la viabilidad presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que el presente Decreto tendrá efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2021. 52. Por tanto, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia procede por el tiempo en que la demandante permanezca en el cargo, por tratarse de una prestación reconocida por la ley a favor del servidor que mantiene activo el vínculo legal y reglamentario que le concede el derecho.
En este orden, la entidad podrá descontar los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 a los servidores beneficiarios de ese emolumento en la Fiscalía General de la Nación. 53. En ese orden de ideas, comoquiera que se encuentra demostrado que la actora reclamó la prima especial a la entidad demandada el 17 de abril de 2017, tal y como consta en el sello de radicación, se puede establecer que operó el fenómeno de la prescripción frente a los derechos causados antes del 17 de abril de 201425. 54.
Por último, la Sala adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial26, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable27 e imprescriptible28. 3.5.
Conclusión 55. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que al no haber demostrado la señora Adiela Espinosa Reyes que la liquidación de sus prestaciones a partir del año 2003 se realizó con una base salarial inferior a la que por ley le corresponde, no resulta 25 Folios 142 a 143 cuaderno ppal. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014). 27 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».
Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 procedente la reliquidación de las prestaciones ordenada en la sentencia recurrida. Por lo tanto, la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de ingresos mensuales con la incidencia que tiene en las prestaciones sociales, solo procede por los años 2001 y 2002, con la precisión de que las obligaciones causadas antes del 17 de abril de 2014 se encuentran prescritas. 56.
Asimismo, la demandante tiene derecho el pago de las cotizaciones derivadas del reconocimiento de la prima especial como un valor agregado o adicional al 100 % del salario mensual, que forma parte «del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación»29. 57. En este orden, la sentencia apelada que accedió al reconocimiento de la prima especial y declaró la prescripción de las obligaciones causados antes del 17 de abril de 2014 será confirmada.
Se modificará el numeral cuarto para limitar el reconocimiento de las diferencias existentes entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de ingresos mensuales con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales solo para las vigencias 2001 y 2002, pero con la precisión de que las obligaciones causadas antes del 17 de abril de 2014 se encuentran prescritas.
Se adicionará en el sentido de ordenar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial. 4. Costas 58. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario30 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 59.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. 29 Ley 4 de 1992, artículo 14. 30 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 30 de septiembre de 2022, en cuanto accedió al reconocimiento de la prima especial pretendida en la demanda presentada por Adiela Espinosa Reyes contra la Fiscalía General de la Nación y declaró la prescripción de las obligaciones causadas antes del 17 de abril de 2014.
SEGUNDO. MODIFICAR el ordinal cuarto de la parte resolutiva, el cual quedará así: CUARTO.- Condenar a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reconocer a la demandante ADIELA ESPINOSA REYES, lo siguiente: 4.1. La diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación, con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales, solo por los años 2001 y 2002, sin que proceda pago alguno por este concepto debido a que las obligaciones causadas antes del 17 de abril de 2014 se encuentran prescritas. 4.2.
La prima especial correspondiente al 30 % del salario básico mensual, causada desde el 17 de abril de 2014, en adelante, y hasta cuando ejerza el cargo que le da derecho a recibirla, por no habérsele reconocido durante los extremos temporales laborados, computando para este ejercicio el 100 % que corresponde a la asignación básica mensual, con la precisión de ser factor salarial únicamente para la reliquidación de la pensión de jubilación durante toda la relación laboral.
La entidad podrá descontar los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 a los servidores beneficiarios de ese emolumento en la Fiscalía General de la Nación.
TERCERO. ADICIONAR la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con inclusión de la prima especial, así: QUINTO.- CONDENAR a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de ADIELA ESPINOSA REYES desde su vinculación en el cargo que le otorga el derecho a este reconocimiento y en adelante, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial.
CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia. Radicación: 25000-23-42-000-2018-01986-02 (2621-2023) Demandante: Adiela Espinosa Reyes Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 QUINTO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx