CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04106-00 Accionante: Amparo Bustamante Quiceno Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Amparo Bustamante Quiceno, a través de apoderado judicial2, en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 6 de agosto de 20243 la tutelante interpuso acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados porque al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-42-000-2018-02780- 00, el 25 de enero de 2024 la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia del 25 de noviembre de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para, en su lugar, negar las pretensiones encaminadas a que se declarara que entre ella y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA existió una relación laboral. 2.

Hechos 2.1. Amparo Bustamante Quiceno interpuso demanda4 de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje – 1 Obra en el certificado 8CBDB798F044B6D3 C5D3C5DCB9583106 716378B908DC7E91 6B8CC988DCD13633, índice 2. 2 Obra en el certificado B742CDF0429AE686 D44743F56BBD1A3A E61F981D120FB889 099AADC29AD45BB1, índice 2. 3 Obra en el correo con certificado D55D50C0FF080847 2C2804095E9A4A6A AB6EB0B423E91FC0 B26646DE8F4F2856, índice 2. 4 Folios 152 – 196 del archivo 02.DemandaYAnexos del certificado C859166FA1938439 7404166F491CBAE2 3C988F0928DCA045 93B760A12A380025, índice 9. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04106-00 Accionante: Amparo Bustamante Quiceno Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia SENA con el fin de que se reconociera la existencia de una relación laboral entre ella y la entidad. 2.2.

El 25 de noviembre de 20215 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la existencia de una relación laboral entre la actora y el SENA, por el período comprendido entre el 11 de abril de 2008 y el 11 de diciembre de 2015 y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales correspondientes. 2.3.

La parte demandada interpuso recurso de apelación6, el cual fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado a través del fallo del 25 de enero de 20247, en el sentido de revocar la decisión de primera instancia, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. La providencia se fundamentó en que las pruebas aportadas al proceso no fueron suficientes para demostrar la influencia de la entidad sobre la ejecución de las labores contratadas ni la actividad de control, vigilancia, imposición y seguimiento sobre el desarrollo de las actividades, pues los cronogramas aportados no significaron necesariamente la configuración de la relación laboral, dado que dentro de la naturaleza de los contratos de prestación de servicios debe existir una relación de coordinación entre el contratante y la contratista, así como tampoco se ejerció una influencia determinante en la forma como se impartieron los contenidos de los cursos que dictó la actora, los cuales fueron previamente establecidos. 3.

Fundamentos de la acción de tutela La tutelante estima que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales, puesto que emitió una valoración probatoria errática al desconocer la existencia del vínculo laboral, precisó que el cargo de instructora que ella desempeñaba no es ocasional ni temporal, sino que se encuentra dentro del manual de funciones de la entidad como una actividad de carácter permanente y misional, así mismo, la actora cumplió con sus actividades de manera personal, subordinada y dependiente, lo cual se logró demostrar a través del cumplimiento de los horarios exigidos por la entidad y la intervención en la ejecución de sus tareas. 5 Obra en el archivo 39Sentencia del link aportado en el documento con certificado 5F8EA6644059AA1B A136EFA9929572E4 ADFDD8F1C42E2FB5 76835A8A487D4A79, índice 9. 6 Obra en el archivo 41RecursoApelacionSena, ibid. 7 Obra en el archivo 51.

Sentencia, ibid. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04106-00 Accionante: Amparo Bustamante Quiceno Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4. Pretensiones de la acción La parte accionante textualmente solicitó: “1o Que se TUTELE los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo, y acceso a la administración de justicia de la accionante, vulnerados por la sección segunda del Consejo de Estado, subsección “A”, al revocar la sentencia de primera instancia de fecha veinticinco (25) de noviembre de dos mil veintiunos (2.021), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, dentro de la demanda instaurada por la Señora Amparo Bustamante Quiceno, en contra del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, radicado 25000-23-42-000-2018-02780-00, que reconoció la existencia de una relación laboral entre mi poderdante y la entidad. 2.

Dejar sin efecto la sentencia de fecha 25 de enero de 2024, proferida por la sección segunda del Consejo de Estado, subsección “A”, radicado 25000-23- 42-000-2018-02780-01 (4441- 2022), dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho adelantado por la señora AMPARO BUSTAMANTE QUICENO, contra el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y en su lugar, se profiera una nueva sentencia, reconociendo la existencia de una relación de carácter laboral, conforme a los criterios y orientaciones que establezca el Juez Constitucional”8. 5.

Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 9 de agosto del 20249 el Despacho ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandada, a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en calidad de terceros con interés, al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca10. 5.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca11 solicitó que se negara el amparo en lo que a él respectaba, pues no existió una razón para responsabilizar a esta autoridad judicial por la supuesta vulneración alegada, toda vez que en su fallo de primera instancia había accedido parcialmente a las pretensiones, pero dicha decisión fue revocada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 8 Folios 1 – 2 del certificado 8CBDB798F044B6D3 C5D3C5DCB9583106 716378B908DC7E91 6B8CC988DCD13633, índice 2. 9 Obra en el certificado 5639FC56B1A0961A F768359AACA1B437 756649A05F3B3D4D 2C369CF10AB8F356, índice 5. 10 Los soportes de notificación obran en el índice 8. 11 Obra en el archivo OK2024-04106 OK Contesta vinculación – OPS del certificado 604229287472B545 D7387EBE80A77D76 7731E4E3DC3F4FC9 DB116DDCE959F8F3, índice 10. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04106-00 Accionante: Amparo Bustamante Quiceno Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 5.3.

El Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA12 esgrimió la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no tiene la función para ejecutar la acción que la demanda tuitiva solicita, pues no es la entidad competente para emitir providencias judiciales. 5.4. Los demás interesados guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1.

Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Amparo Bustamante Quiceno en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Cuestión previa Respecto de la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva esgrimida por el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, teniendo en cuenta que esta entidad actuó en el proceso ordinario como demandada, la Sala considerará como no configurada dicha excepción, toda vez que es evidente que a la entidad le asiste interés en las resultas de este asunto constitucional. 3.

Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 12 Obra en el certificado 0FBF3DBD8A7FB0E2 11851CFCBA418EBC 52EBE4B807AA2D19 F23004A741965116, índice 12. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04106-00 Accionante: Amparo Bustamante Quiceno Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.

La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad13 y de procedencia14 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 5.

El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 5.1. Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”15.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber16: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202217, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) 13 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 14 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 16 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 17 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04106-00 Accionante: Amparo Bustamante Quiceno Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. 5.2. Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte que, a pesar de que la actora indicó la vulneración de sus derechos fundamentales, no hizo referencia explícita a las razones por las cuales se configuró alguno de los defectos previstos como causales específicas de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, falencia que el juez constitucional no puede entrar a suplir.

En ese punto, vale la pena aclarar que a pesar de que es diáfano que la censura propuesta esencialmente consistió en afirmar que la relación existente entre el SENA y la tutelante cumplió con todos los elementos propios para entenderse como una verdadera vinculación laboral, dado que la actora estuvo sometida al cumplimiento de horarios y a la dirección de la entidad en la ejecución de sus actividades, la accionante no explicó, en su caso concreto, cómo los argumentos expuestos configuraron alguna de las causales específicas de procedencia. 5.3.

Así mismo, se observa que en la sentencia del 25 de enero de 2024 se expusieron los siguientes razonamientos: “Para la Sala, contrario a la conclusión del Tribunal, ninguna de las pruebas documentales descritas, demuestra la influencia de la entidad sobre la ejecución de las labores contratadas, la inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario, la actividad de control, vigilancia, imposición y seguimiento sobre la manera en que desarrolló sus actividades, que se alejen de un ejercicio normal de coordinación. En ese sentido, si bien los documentos dan cuenta que la demandante atendió un cronograma de clases previamente definido y que entregó informes de ejecución contractual durante su vinculación con el SENA, estos elementos no significan per se, que se presentó una relación laboral, porque en el desarrollo de las actividades en un contrato de prestación de servicios debe existir una relación de coordinación entre contratante y contratista, de manera que el contratista se somete a unas condiciones preestablecidas para el desarrollo de la actividad encargada, en las que pueden incluirse el cumplimiento de un horario, o el recibir instrucciones por personal de la entidad, sin que represente necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04106-00 Accionante: Amparo Bustamante Quiceno Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Además, se encuentra que dentro de las obligaciones definidas en los contratos estaban comprendidas la presentación de informes mensuales y soportes de ejecución de actividades, el reporte y utilización de aplicativos de gestión del centro de formación, entre otras, las cuales estuvieron encaminadas a satisfacer la intencionalidad contractual, lo que no evidencia componentes adicionales o diferentes a los necesarios para la ejecución efectiva de la labor.

De esta manera, si bien en el proceso existen soportes relacionados con planillas de control de horas de formación y reportes de actividades ejecutadas por parte de la contratista, tales probanzas no conllevan a un convencimiento sobre la configuración de una relación subordinada y dependiente. (…) No obstante, no se demostró que a la contratista se le haya impuesto la forma en que debía dictar cada programa o que el contenido o ejes temáticos de los diferentes cursos de formación haya obedecido exclusivamente a las directrices de la entidad.

Si bien es cierto, los testimonios indicaron que el SENA entrega un diseño curricular, también lo es que dos de los deponentes afirmaron que los instructores contaban con total autonomía y liberalidad para desarrollar los contenidos de los cursos o las competencias. (…) Como se resumió, los testigos manifestaron, de manera general, que la demandante fue contratista del SENA; pero, no precisaron los extremos temporales de tal vinculación ni las condiciones específicas de aquellas.

Tampoco puede entenderse que las señoras Diana Patricia Flórez Bustamante y Edilma Esperanza Díaz Cortes fueron testigos directos de la forma en la que la demandante ejecutó sus actividades durante todo el tiempo en que suscribió contratos con el SENA, pues, en sus declaraciones refirieron que conocieron del tema específico en el 2011 y en el 2013, respectivamente.

Además, la segunda de las mencionadas aclaró que no laboró en la misma área que la señora Amparo Bustamante Quiceno, sino en la biblioteca y, que, por esa razón, no conocía aspectos puntuales del desarrollo de la labor. Tampoco se refirieron, en particular, a las condiciones en las que presuntamente se presentó una relación de carácter laboral, ni mucho menos cuáles eran las actividades u órdenes que se le imponían que desnaturalizaran el contrato de prestación de servicios.

Mencionaron las condiciones generales de los instructores contratados por el SENA a través de contratos de prestación de servicios. De hecho, la señora Diana Patricia Flórez Bustamante se refirió a sus propias condiciones de vinculación y a la jornada de trabajo, programación de formación y desarrollo pedagógico a su cargo. (…) La Subsección advierte que si bien los declarantes coinciden en el cumplimiento por parte de la señora Amparo Bustamante Quiceno de un horario y, que tal aspecto se acreditó con las pruebas documentales, este indicio, como se explicó, no es suficiente para concluir que se configuró una relación laboral, menos aun cuando, las afirmaciones de los testigos no son precisas sobre el direccionamiento de la demandada en cuanto a la forma, método, contenido o las actividades para impartir la formación o brindar el asesoramiento, si le daban órdenes e instrucciones de cómo debía ejecutar el contrato, o brindar formación a los estudiantes del SENA.

Por el contrario, dos de los testigos enfatizaron que los instructores contaban con total autonomía e independencia para impartir la formación. Que la entidad únicamente entregaba un diseño curricular con los componentes temáticos generales que debían instruirse. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04106-00 Accionante: Amparo Bustamante Quiceno Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Luego, de las pruebas aportadas al expediente no se extrae con certeza que se le exigiera a la demandante que ejecutara el objeto contractual con unas condiciones de modo impuestas por la entidad y, en tal sentido, no se demostró su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario del SENA, pues más allá de las instrucciones que se le impartieron en el contrato, no se acreditó con suficiencia que la demandada hubiera ejercido una influencia decisiva sobre la forma en que llevó a cabo el cumplimiento de sus obligaciones”18. 5.4.

En atención a lo anterior, se observa que la colegiatura convocada analizó los medios probatorios que fueron aportados al expediente, lo que la llevó a concluir que no se logró probar con certeza que se hubiera configurado una relación laboral subyacente. De esta manera, resulta evidente que en sede de tutela, la parte accionante pretende utilizar el mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, pues los planteamientos contenidos en la demanda tuitiva ya fueron objeto de pronunciamiento del juez ordinario, por lo que fuerza concluir que la solicitud de amparo está destinada a exponer un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que, sumado al hecho de que no se indicó con claridad la causal específica de procedencia que se pretendió hacer valer, impide estudiar el asunto de fondo. 5.5.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 5.6.

Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada19, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole 18 Folios 11 – 15 del archivo 51.

Sentencia del link aportado en el documento con certificado 5F8EA6644059AA1B A136EFA9929572E4 ADFDD8F1C42E2FB5 76835A8A487D4A79, índice 9. 19 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04106-00 Accionante: Amparo Bustamante Quiceno Accionados: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario20. 6.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo constitucional objeto de estudio. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 20 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.