1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (04) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Accionante: Libia Mendoza Santos Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda Subsección A Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No existe precedente jurisprudencial unificado sobre la materia – DEFECTO SUSTANTIVO – aplicó las normas de forma correcta / LIQUIDACIÓN DE CAJANAL – Efectos en el cómputo del término de caducidad de la acción ejecutiva.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social –UGPP en contra de la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2022, por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió: << PRIMERO. – AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y al debido proceso invocados por la señora Libia Mendoza Santos, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. – DEJAR SIN EFECTOS el auto de 3 de marzo de 2022 dentro del proceso ejecutivo iniciado por la señora Libia Mendoza Santos, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante la cual declaró probada la excepción de caducidad, dentro del proceso ejecutivo adelantado por la accionante.

TERCERO. – ORDENAR a la referida corporación judicial que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, emita una decisión de reemplazo, tomando como referente los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia, relacionados con el término de caducidad para interponer la acción ejecutiva de conformidad con las reglas contenidas en la decisión del 16 de septiembre de 2019, proferida por esta Corporación. Sin perjuicio de la autonomía que le asiste como juez natural, para adoptar la decisión de fondo a que haya lugar.

CUARTO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión>>. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 5 de agosto de 20221, la señora Libia Mendoza Santos interpuso demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – 1 Ingresó a este Despacho para fallo el 7 de junio de 2023.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 Subsección A, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, buena fe, confianza legítima, acceso a la administración de justicia y debido proceso.

Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas por la autoridad judicial accionada al proferir la sentencia de 3 de marzo de 2022, dentro del proceso ejecutivo2 que adelantó contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones se contraen a lo siguiente: <<1.

Se tutele los derechos fundamentales de la igualdad (Art 13 de la Carta política), de los principios de buena fe y confianza legítima y el acceso a la administración de justicia en conexidad con el derecho al debido proceso (art 29 de la Carta Política); para que los procedimientos judiciales se cumplan ajustados a la ley, cuya decisión permita hacer efectivos los derechos reconocidos en sentencias judiciales, ejecutoriadas y actualmente exigibles. 2.

Que como consecuencia de la anterior decisión, se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda – Subsección “A”, en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, expedir nueva providencia judicial que se ajuste a lo preceptuado en los artículos 177 y 136 Numeral 11 del antiguo Decreto 01 de 1984 respecto de la exigibilidad de la acción, y del término de caducidad, cuando se trate de condenas a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada donde se ordene el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero. 3.

Comedidamente solicito se ordenen dejar sin efectos, revocar y/o suspender los actos administrativos RDP 010270 del 26 de abril de 2022 y RDP 014702 del 08 de junio de 2022 proferidos por la UGPP, en la medida que se determinó: RDP 010270 del 26 de abril de 2022 -Por la cual se declara el decaimiento de unas resoluciones-, RDP 014702 del 08 de junio de 2022 –“Por la cual se exhorta a efectuar la devolución de unas sumas canceladas en exceso”-. >>. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que3: 4.- El 28 de noviembre de 2017, la señora Libia Mendoza Santos por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda ejecutiva en contra de la UGPP, con el fin de que se librara mandamiento de pago por el valor de $13.912.892,22 consistente en las diferencias generadas en las mesadas pensionales no pagadas, entre el 19 de enero de 2004 y noviembre de 2010; así mismo, que se librara mandamiento de pago por $66.367.876.24, por concepto de intereses moratorios generados por el pago tardío de la sentencia judicial proferida el 12 de enero de 2010 por Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de agosto de ese mismo año (ejecutoriada el 25 de agosto de 2010). 5.- El asunto lo conoció el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, quien mediante auto del 17 de mayo de 2019 libró mandamiento ejecutivo únicamente por los intereses de mora, por la suma de $29.364.249,35. 2 11001-3335-014-2017-00479-00. 3 Folios 2 a 5 del escrito de tutela.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 6.- El 20 de mayo de 2021 se celebró Audiencia Inicial, en la que el mencionado juzgado declaró no probadas las excepciones propuestas por la ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución. Esto, por cuanto a pesar de que la UGPP profirió la Resolución SFO 2134 de 16 de julio de 2019 reconociendo $1.902.757 por intereses de mora y, mediante Resolución RDP008932 de 15 de abril de 2021, reportó a la Subdirección Financiera la obligatoriedad de pagar la suma de $17.302.258, no allegó prueba del pago de ninguna de esas dos cantidades, sumado a que la liquidación efectuada por el despacho previo a librar el mandamiento de pago arrojó como valor a pagar la suma de $29.364.249,35. 7.- La entidad ejecutada presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, quien mediante decisión de 3 de marzo de 2022 declaró probada la excepción de caducidad de la acción; toda vez que, a su juicio, la liquidación de Cajanal (hoy UGPP) no interrumpió la caducidad de la acción ejecutiva, pues dicho término es de estirpe procesal, es decir, de orden público y obligatorio cumplimiento y, por ende, sólo se interrumpe o suspende en los términos señalados por la Ley. 8.- Informó la accionante que la UGPP mediante la resolución RDP 027141 del 10 de septiembre de 2019, había ordenado el pago de los intereses moratorios.

No obstante, con la decisión del Tribunal accionado, la entidad a través de la resolución RDP 010270 del 26 de abril de 2022 declaró el decaimiento de la mismas y ordenó su no pago y, por medio de la Resolución RDP 014702 del 8 de junio de 2022 exhortó a la accionante a la devolución de la suma de $18.907.675,19. 9.- La decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 3 de marzo de 2022 fue objeto de solicitud de aclaración, la cual fue negada a través del auto de 9 de junio de 20224. 10.- La parte actora manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo y procedimental, así como en desconocimiento del precedente judicial; por cuanto no tuvo en cuenta lo previsto por los artículos 176, 177 y 136 del Código Contencioso Administrativo, ni los parámetros fijados por el máximo órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. 11.- Frente al desconocimiento del precedente judicial indicó que el tribunal no tuvo en cuenta lo dispuesto por el Consejo de Estado en las sentencias del 19 de agosto de 2015 radicado 2015– 0066-00 (Sala de Consulta y Servicio Civil) y, 25 de agosto de 2015 radicado 25000234200020150132701; en las que, a su juicio, se ha indicado que en aquellos procesos en que se discuta la caducidad o la prescripción de obligaciones a cargo de la UGPP el cómputo de los 5 años con los que se cuenta para demandar ejecutivamente debe reanudarse después del 11 de junio de 2013, fecha en la que concluyó el proceso liquidatario de Cajanal, pues “en el periodo 12 de junio de 2009 a 11 de junio de 2013, los términos de caducidad y prescripción de las obligaciones a cargo de Cajanal Liquidada, entre estos los del fallo que se pretende ejecutar, no corrieron, es decir se suspendieron”. 4 notificado el 14 de julio de 2022.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 12.- Así las cosas, indicó que en su caso no existía caducidad en la acción ejecutiva, pues si la ejecutoria del fallo data del 25 de agosto de 2010, la liquidación de Cajanal se dio entre el 12 de junio de 2009 y el “13 de junio de 2013” (sic), término suspendido de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, y la obligación se hace exigible 18 meses después de su ejecutoria según lo establecido en el artículo 177 del C.C.A.; debe concluirse que a partir del “14 de junio de 2013 hasta el 14 de diciembre de 2014” corrieron los 18 meses, y posteriormente empezaron a transcurrir los 5 años del término de caducidad, el cual se cumplió el 14 de diciembre de 2019 y, como la demanda fue presentada el 28 de noviembre de 2017, se estima presentada en término. 13.- Aunado a ello, indicó que se materializó un defecto sustantivo y “procedimental” al no observarse lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 136 numeral 11 del C.C.A. La parte accionante igualmente hizo referencia a las sentencias de 16 de junio de 2016 radicado 2013-06593, 28 de enero de 2016 radicado 2015-02939, 25 de agosto de 2015 radicado 2015-01327, 4 de febrero de 2016 radicado 2015-02941 y 15 de febrero de 2021 radicado 2020-04100 (AC), en las que se reitera que el término de 5 años de caducidad para las acciones ejecutivas debe contarse a partir del día siguiente a aquel en que se hace exigible la obligación, ya sea 18 meses (Decreto 01 de 1984) o 10 meses (Ley 1437 de 2011) según sea el caso. 14.- Indicó que el Consejo de Estado ha fijado una serie de parámetros para efectos de la aplicación de la exigibilidad de un derecho contenido en una sentencia y la caducidad en materia de obligaciones judiciales, cuando hay de por medio un proceso liquidatario como el sucedido en Cajanal, los cuales son: (i) Que el término de exigibilidad para emprender la acción ejecutiva de una sentencia en firme es de 18 meses contados a partir del día de la ejecutoria del fallo, (ii) Que el término de los 5 años de caducidad deben contarse a partir del momento en que se haya hecho exigible la decisión judicial, esto es pasados los 18 meses siguientes a la ejecutoria del fallo a ejecutar y, (iii) Que los términos de prescripción y caducidad de las acciones ejecutivas, tratándose de la liquidación de Cajanal quedaron suspendidos desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, y se reanudaron a partir del 12 de junio de 2013.

B. Sentencia de primera instancia 15.- Mediante providencia del 5 de septiembre de 20225, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales de la señora Libia Mendoza Santos, al considerar que esa Sala de decisión en sentencia del 16 de septiembre de 2019 expediente 11001031500020190023400, destacó que en los casos de prescripción y caducidad de asuntos relacionados con Cajanal, los términos estuvieron suspendidos durante su proceso de liquidación, esto es, entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013. 16.- En ese sentido, levantada la suspensión de aquellos, el fallo objeto de recaudo se hizo exigible el 11 de diciembre de 2014, esto es, 18 meses después de su 5 Notificada el 11 de noviembre de 2022.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 ejecutoria, para después iniciar el lapso de 5 años con el que se contaba para perseguir oportunamente el acatamiento de la sentencia y, como la accionante interpuso la demanda ejecutiva el 28 de noviembre de 2017, la acción no caducó. Además, sostuvo que aun contando los términos para la exigibilidad (18 meses) dentro del periodo de liquidación de Cajanal, a la fecha que terminó el mismo, no había transcurrido el término de caducidad, pues al adquirir firmeza dentro del periodo liquidatario de la entidad, el lapso con el que contaba para perseguir oportunamente el acatamiento de la sentencia empezó a transcurrir partir del 12 de junio de 2013 hasta el 12 de junio de 2018, y la accionante acudió a la jurisdicción el 28 de noviembre de 2017.

C. La impugnación 17.- En desacuerdo con lo anterior, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, tercera interesada interpuso impugnación, en la que indicó que el plazo de caducidad es de 5 años y se computan desde la firmeza de la sentencia o resolución. Por consiguiente, la acción ejecutiva fundada en sentencia, en resolución judicial que apruebe una transacción judicial o un acuerdo alcanzado en el proceso o en resolución arbitral caducará si el demandante no interpone la correspondiente demanda ejecutiva dentro de los 5 años siguientes a la firmeza de la sentencia. Así las cosas, a su juicio, al ser un plazo la caducidad, a diferencia de la prescripción, no admite interrupción y puede ser declarada de oficio. 18.- Bajo ese contexto, indicó que es evidente que la presente acción es improcedente, porque lo pretendido por la parte actora es sustituir una decisión judicial proferida por el juez natural de la causa, por encontrarse inconforme con la decisión adoptada el 3 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección A; sumado a que no cumple el requisito de demostrar la existencia de los presupuestos generales y específicos para incoar tutela contra providencia judicial. 19.- Por otra parte, adujo que la autoridad judicial accionada no solo determinó el cambió de lineamiento de la contabilización de la caducidad en caso de la liquidada Cajanal, sino que también estableció los argumentos fácticos y jurídicos por los cuales se debía dar por probada la excepción de caducidad en el caso estudiado. 20.- Frente a los actos administrativos a través de los cuales se decretó el decaimiento de las Resoluciones que ordenaron el pago de los intereses moratorios y se exhortó para la devolución del dinero pagado, de nuevo reiteró que no fueron expedidos de manera unilateral, sino como ejecución de las decisiones judiciales adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, siendo claro que la entidad actuó conforme a derecho. 21.- Indicó que en el presente caso no se presenta ninguno de los requisitos generales y menos específicos para que proceda la acción de tutela que ahora incoa la parte accionante aduciendo vulneración a sus derechos, para desconocer su omisión de haber acudido dentro de los términos de ley a cobrar unas sumas de dinero; por el contrario, adujo que se evidencia que el actuar del Tribunal Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 Administrativo de Cundinamarca se ajustó a la situación de la extinta Cajanal y a la normativa que rige el proceso ejecutivo. 22.- Agregó que en el caso que hoy nos ocupa, la parte accionante no acreditó que existiera un inminente perjuicio irremediable, pues devenga mes a mes su mesada pensional, y su omisión al acudir dentro del plazo de ley a cobrar las sumas de dinero que reclama no puede configurarse como un perjuicio que deba ser protegido, pues es evidente que su omisión no permite dejar entrever la urgencia y la inminencia de un daño. II.

C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 23.- La Sala es competente para conocer de la impugnación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19916. E. Análisis del caso concreto 24.- Corresponde a esta Sala determinar si confirma, modifica o revoca el fallo impugnado, proferido por la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado que amparó los derechos fundamentales de la señora Libis Mendoza Santos. 25.- Respecto del desconocimiento del precedente judicial, se ha establecido que este defecto se configura cuando una autoridad judicial se aparta del precedente, sin exponer, de manera suficiente y proporcionada, las razones de su decisión7. 26.- En razón a ello, por interesar a la causa, se traerá a colación al análisis efectuado por el Tribunal accionado en el fallo de 3 de marzo de 2022.

En este sostuvo: <<(…) Correspondería a la Sala resolver el recurso de apelación presentado por la parte ejecutada en contra de la sentencia de 20 de mayo de 2021, por la cual el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C, ordenó seguir adelante con la ejecución; sin embargo, revisado el plenario se advierte la necesidad de pronunciarse sobre un aspecto procesal insoslayable como es la caducidad de la acción ejecutiva.

La caducidad es uno de esos fenómenos que resguarda el interés general y la seguridad jurídica, convirtiéndose en un requisito de procedibilidad, razón por la cual se impone al juzgador la obligación de decretarla de oficio; y que por su naturaleza pública no puede ser objeto de suspensión, interrupción o renuncia, ni hace posible la ampliación de los plazos señalados por la ley para el ejercicio de las acciones. 6 “[P]or el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

En este punto es importante precisar que, si bien en las pretensiones de la acción de tutela se pide el restablecimiento de los derechos fundamentales de la parte actora frente a las sentencias del 21 de julio de 2021 y 19 de mayo de 2022 proferidas por la autoridad judicial demandada, teniendo en cuenta que la primera de ellas fue dejada sin efectos mediante sentencia de tutela del 4 de marzo de 2022 por esta misma Subsección (Rad. 11001-03-15-000-2022-00342-00), el análisis de la Sala se centrará en la decisión adoptada por la Sala Quinta Mixta del Tribunal Administrativo de Antioquia con fecha del 19 de mayo de 2022, en razón a que, este fallo fue proferido en reemplazo de aquel que ya no tiene efectos jurídicos y es el que da cierre definitivo a la litis. 7 Sentencia SU–631 de 2017.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 Debe señalarse que en cuanto al proceso ejecutivo la Ley 1437 de 2011 modificada por la Ley 2080 de 2021, señala lo siguiente (…) Adviértase que las reglas a seguir en este tipo de acciones son las del Código General del Proceso en lo que no esté regulado por el ordenamiento procesal Administrativo; sin embargo, la Ley 1564 de 2012, no estableció regulación respecto de los términos de caducidad de la acción ejecutiva, y en cuanto a la prescripción de las acciones ejecutiva y ordinaria, la regulación general vigente es la contenida en el artículo 2536 del Código Civil que señala (…) Así las cosas, no existiendo norma general contenida en el Código General del Proceso, al cual remite el artículo 298 de la Ley 1437 de 2011, es dable aplicar para tal fin, el numeral 11 del artículo 136 del C.C.A., que señala respecto de la caducidad de la acción ejecutiva lo siguiente (…) Por su parte, el artículo 177 del referido Código, señala un término adicional de 18 meses para que sea posible la ejecución de la sentencia, posterior a su ejecutoria; norma según la cual (…) De la normatividad transcrita se tiene que, para contar el término de caducidad de las acciones ejecutivas, debe adicionarse el lapso de tiempo antes enunciado, esto es, a los 5 años se le suma los 18 meses que deben transcurrir para poder ejecutar la condena.

Por tanto, habiéndose ejecutoriado la sentencia presentada al cobro el 25 de agosto de 2010 (Fl. 52), contaba la accionante hasta el 25 de febrero de 2017 para presentar la demanda ejecutiva y según se observa a folio 1 del expediente lo hizo el 28 de noviembre de 2017, es decir fuera del término de caducidad. La ejecutada al contestar a la demanda propuso la caducidad como excepción, sin embargo el A quo por auto de 13 de marzo de 2020 la rechazó de plano por no estar contenida taxativamente en el artículo 442 del C.G.P. Debe señalarse que en el tema de la caducidad de las acciones ejecutivas contra CAJANAL -liquidada- la jurisdicción contencioso administrativa ha esgrimido diferentes posturas, siendo una de ellas que, como quiera que entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013 se adelantó la liquidación de CAJANAL en consecuencia estuvo suspendido el término de caducidad de la acción ejecutiva.

Dicha tesis fue sostenida por el Consejo de Estado, entre otras en sentencia de 22 de marzo de 2018 con ponencia del Magistrado Rafael Francisco Suárez dentro del radicado 2014-00450, donde así se dijo. Para esta Sala el término de caducidad, es de estirpe procesal es decir de orden público y obligatorio cumplimiento, y por ende sólo se interrumpe o suspende en los términos mismos señalados por la Ley; cual no es el caso, pues ni el Código de Procedimiento Civil ni el actual Código General del Proceso, conciben como causal de inoperancia de la caducidad, el proceso de liquidación en que pueda encontrarse la ejecutada.

Adicionalmente, revisado el contenido del Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, el mismo tampoco señala que se afecten los términos de caducidad o prescripción de las acciones que se pretendiesen iniciar contra CAJANAL, en liquidación. Todo lo contrario, conforme lo señalado en dicho decreto, se designó un liquidador que se encargó de asumir la representación de la entidad en el interregno del proceso liquidatorio; y de ejercer las funciones que le fueron encomendadas; tanto así, que el acto administrativo que cumplió la sentencia judicial objeto de la presente acción ejecutiva, fue proferido por dicho liquidador.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 En cuanto a la aplicación para el caso concreto de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 1550 de 1990 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas de esta ley”, debe hacer esta Corporación varias precisiones al respecto.

De una parte, la Ley 550 de 1999 tuvo una vigencia temporal que inicialmente fue de 5 años según se dispuso en su artículo 79, periodo que fue prorrogado por otros 2 años mediante la Ley 922 de 2004, y finalmente por otros 6 meses por el artículo 126 de la Ley 1116 de 2006, que reza (…) Es decir que a partir del 1º de julio de 2007, la Ley 550 de 1999 sólo continuó vigente para las entidades de que trata el artículo 125 de la Ley 116 de 2006, que dice (…) Por tanto, siendo CAJANAL una Empresa Industrial y Comercial del Estado según lo dispuso la Ley 490 del 30 de diciembre de 1998; vinculada al Ministerio de la Protección Social, no es de aquellas para las que continuó vigente la ley 550 de 1999 a partir del 1º de julio de 2007.

De otra parte y teniendo claro que la precitada Ley no aplica para CAJANAL, respecto a su artículo 14, y que es además la norma que trae a colación el Consejo de Estado en diversas sentencias donde acogió la tesis de la suspensión de términos a favor de CAJANAL, debe indicarse (…) Dicho artículo 14 está contenido en el capítulo II, “negociación de los acuerdos de reestructuración” y por ello habla de una suspensión de los términos de prescripción y caducidad durante la duración de las negociaciones; asunto diferente ocurrió con CAJANAL que no se encontró en acuerdo de restructuración durante 2009 y 2013 sino surtiendo un proceso de supresión y liquidación. En consecuencia, es fácil colegir que el artículo 14 de la Ley 550 de 1999 no es aplicable al proceso liquidatorio de CAJANAL, del cual vale decir la actora no prueba haberse hecho parte, y que las normas propias que ordenaron su supresión y liquidación no dispusieron de manera alguna la suspensión o interrupción del término de caducidad de las acciones que, para este caso, está contenido en el Código Contencioso Administrativo.

La anterior posición de la Sala Mayoritaria de este Tribunal, fue muchas veces revocada por el Consejo de Estado en segunda instancia o incluso en sede de tutela, señalando en concreto respecto de la Caja Nacional de Previsión Social que los términos de prescripción y de caducidad de las obligaciones a cargo de la entidad liquidada se suspendieron desde el 12 de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013.

Dicha postura fue recientemente recogida, para coincidir con la expresada años atrás por la Sala, de que la liquidación de Cajanal no interrumpe la caducidad de la acción ejecutiva. Así lo ha expuesto recientemente dicha alta Corte en auto de 12 de septiembre de 2019 dentro del expediente 2015-01191-01 donde con ponencia del Consejero César Palomino Cortes expresó (…) Así las cosas ha operado en el presente asunto la caducidad de la acción y si bien el artículo 442 del C.G.P. no la concibe como excepción, lo cierto es que es un aspecto procesal que debe declararse de oficio, como quiera que el fenecimiento de los términos para demandar imposibilita al Juez para adentrarse en el fondo del asunto.

Dicho lo anterior habrá de revocarse la sentencia recurrida para en su lugar declarar probada la caducidad de la acción ejecutiva, pues entre el momento de su ejecutoria, 25 de agosto de 2010 y el de presentación de la demanda, 28 de noviembre de 2017, Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 transcurrieron más de los 6 años y 6 meses que la norma procesal le da a la ejecutante para demandar (…)>> (negrillas fuera del texto original). 27.- Como lo reveló la autoridad judicial cuestionada, el Consejo de Estado, en algunas oportunidades -incluso en sede de tutela-, ha señalado que el término de caducidad de las acciones ejecutivas promovidas para obtener el pago de obligaciones a cargo de Cajanal se suspendería durante el proceso de liquidación de la entidad8, como en las decisiones aludidas por la parte actora como desconocidas.

No obstante, no puede desconocerse que esta Corporación también ha considerado que “no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad”, al punto de que, en providencia del 12 de septiembre de 2019, la Sección Segunda - Subsección A del Consejo de Estado, referenciada por el Tribunal accionado, precisó lo siguiente: <<La Sala pone de presente que si bien el demandante en el recurso de apelación esgrimió algunos autos proferidos por el Consejo de Estado, en los cuales se dijo que el término de prescripción y caducidad de las obligaciones a cargo de la CAJANAL EICE –en liquidación- se entendería suspendido durante el proceso liquidatorio de la entidad, en virtud de una remisión normativa a la Ley 550 de 1999 y al Decreto 254 de 2000; esta Sala rectificará la posición asumida mediante providencia de 28 de marzo de 2019, puesto que se considera que no era necesario hacer tal remisión normativa para resolver el caso concreto, ya que el Decreto 2196 de 2009 y el Decreto 254 de 2000 prevén que los procesos de CAJANAL que se estuvieran tramitando y los que se llegaren a interponer, serían atendidos por el Liquidador, protegiendo la garantía de defensa del Estado.

En efecto, la remisión normativa está llamada a realizarse cuando la ley sobre determinado tema es incompleta, y se requiere que sea llenada con otros preceptos jurídicos. En aquellos casos en los cuales se esté estudiando la caducidad de la acción ejecutiva contra CAJANAL EICE –en liquidación- no es necesario hacer una remisión porque el Decreto 2196 de 2009 (mediante el cual se suprime y se ordena la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social), previó que el representante legal de entidad referida era quien tenía la dirección de los procesos judiciales, por lo tanto no era necesaria la suspensión de los términos de caducidad y prescripción de las acciones contra la entidad; a contrario sensu, el legislador anticipó que sería el Liquidador quien se encargaría de la defensa técnica de la institución, hasta que ésta estuviera a cargo de la UGPP.

Esta aseveración fue ratificada en el parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 254 de 2000, sustento jurídico del Decreto 2196 de 2009. Sumado a esto, no se puede hacer una remisión normativa como se hizo en las providencias enunciadas en el recurso de alzada, porque el precepto jurídico para explicar la suspensión de los términos judiciales es el contenido en la Ley 550 de 1999 6, y esto solo ha sido contemplado para la reactivación empresarial y reestructuración de los entes territoriales, estatuto que no sería aplicable a las entidades de orden nacional como es el caso de CAJANAL EICE, lo que riñe con el principio de legalidad y descentralización. Ahora bien, la Sala considera, que para contabilizar el término de caducidad de la acción ejecutiva es necesario aplicar lo establecido en el numeral 11 del artículo 136 del CCA, en los cuales se establece que el término de caducidad para esta clase de demanda es de 5 años, que empezarán a contarse desde que el derecho se hizo exigible, es decir, a partir del día siguiente en que la sentencia quedó ejecutoriada>>9 (negrilla fuera del texto original). 8 Exp: 25000-23-42-000-2016-04418-01(4651-19) y 11001-03-15-000-2020-04100-01(AC), entre otros. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: César Palomino Cortés, radicación: 25000-23-42- 000-2015-01191-01(0043-16).

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 10 28.- En esos términos, se puede sostener que no existe un criterio unificado sobre el particular y, por ende, la Sala estima que, en ejercicio del principio de autonomía e independencia judicial, el tribunal accionado podía aplicar cualquiera de las dos posturas existentes, siempre que justificara las razones de su decisión, tal y como lo hizo en la providencia del 3 de marzo de 2022. 29.- Revisada la decisión acusada, se observó que el tribunal accionado reconoció que, en algunas oportunidades, el Consejo de Estado ha señalado que el término de caducidad debía entenderse suspendido durante el tiempo en que se llevó a cabo el proceso liquidatorio de la entidad, pero que también dicha postura ya ha sido rectificada por la misma Corporación, en el sentido de indicar que la liquidación de Cajanal no interrumpe la caducidad de la acción ejecutiva. 30.- A su vez, el Tribunal explicó las razones por las que considera que la postura que se alega como desconocida no tiene vocación de prosperidad, las cuales obedecen al hecho de que, por regla general, el término de caducidad trascurre sin solución de continuidad y que solo el legislador puede ordenar su suspensión, en la medida en que la misma es de estirpe procesal, es decir, de orden público y obligatorio cumplimiento, y por ende, sólo se interrumpe o suspende en los términos mismos señalados por la Ley. 31.- Aunado a ello, la accionada indicó que revisado el Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, aquel tampoco señaló que se afecten los términos de caducidad o prescripción de las acciones que se pretendiesen iniciar contra CAJANAL, en liquidación, sino que, por el contrario, se designó un liquidador que se encargó de asumir la representación de la entidad en el interregno del proceso liquidatorio. 32.- En cuanto a la aplicación de la Ley 1550 de 1990 y la normativa que la derogó (Ley 1116 de 2006), el Tribunal abundó en razones para indicar que esas normas se refieren a la reestructuración de empresas del sector privado y no resultaban aplicables a Cajanal porque era una entidad pública de orden nacional que fue liquidada y suprimida, mas no reestructurada, de modo que no existía razón jurídica para que se suspendieran los procesos ejecutivos en curso para ese momento. 33.- En definitiva, a juicio de la Sala, no puede predicarse la configuración de un desconocimiento del precedente, por lo que el Tribunal accionado, en ejercicio de su autonomía funcional, expuso con suficiencia las razones por las que consideró que la liquidación de Cajanal no habilita la suspensión del término de caducidad de la acción ejecutiva. 34.- Resulta importante resaltar que esta posición es compartida varias Secciones de esta Corporación10 y puntualmente esta Sala la acogió en sentencia del 23 de mayo de 202311, en la cual se citó, entre otros, el fallo de tutela del 4 de marzo de 10 Sentencias del 23 de agosto de 2018, radicado 11001-03-15-000-2018-01733-00 MP.

Julio Roberto Piza Rodríguez y del 15 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-15-000-2018-00630-01, MP. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre otras. 11 Sentencia del 23 de mayo de 2023, radicado 11001-03-15-000-2023-01647-00 (AC), MP. Marta Nubia Velásquez. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 11 2021 dictado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado12, que dispuso: <<(…) la Sala considera que en la providencia controvertida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca argumentó suficientemente su decisión, al considerar que desde la perspectiva legal y jurisprudencial, el término de caducidad de la acción ejecutiva había operado, así como que era inaplicable la suspensión de dicho término en virtud del proceso liquidatorio de CAJANAL, razonamiento que a juicio de la Sala resulta ajustado a las reglas de la sana crítica para respaldar la conclusión a la que arribó la autoridad judicial.

No obstante lo anterior, la Sala precisa que como en la materia no existe criterio unificado, es claro que el Tribunal accionado podía escoger cualquiera de las tesis que sobre el particular ha desarrollado la Sección Segunda del Consejo del Estado, como en efecto lo hizo, sin que dicha decisión implique la transgresión a los derechos fundamentales del tutelante, dado que, como se advirtió en líneas precedentes, la decisión está suficientemente motivada en relación con la contabilización del término de caducidad de la acción ejecutiva.

En tal sentido, conviene destacar que la interpretación jurídica y las consideraciones hechas por el juez natural deben ser respetadas por el juez de tutela, a quien no le es dable desconocer las decisiones por él adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado (…)>>. 35.- Así como el fallo de tutela del 15 de abril de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el que se estableció lo siguiente: <<En primera medida, conviene advertir que esta Sección al analizar en sede de tutela casos similares al que hoy se estudia, de manera reiterada había sostenido que en las demandas ejecutivas que pretendan el cobro de obligaciones contenidas en providencias judiciales a cargo de Cajanal, debía considerarse que el término de caducidad estuvo suspendido durante el lapso en que duró el proceso de liquidación de esa entidad.

Tal determinación fue justificada en cada uno de los casos analizados, a partir de la jurisprudencia pacífica de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el asunto en particular. Pero, de acuerdo con lo indicado en el acápite 5 de esta providencia, se tiene que en la actualidad no hay uniformidad de criterios en la Sección Segunda en relación con la suspensión de la prescripción y la caducidad durante el lapso de liquidación de Cajanal.

Esta nueva tesis defendida por al Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado sin lugar a dudas influye en el análisis de la configuración del defecto sustantivo y del desconocimiento del precedente judicial en el caso concreto. En ese orden, la Sala considera que asistió razón al a quo al negar la ocurrencia de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial en la providencia acusada.

Esto porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda- Subsección B al realizar el cómputo de caducidad de la acción en el caso concreto dio aplicación de manera legítima a un criterio de interpretación normativa defendido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual, en aplicación del parágrafo segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, corresponde al agente liquidador representar jurídicamente a la entidad en los procesos judiciales en curso o que se iniciaran en el lapso de la liquidación, por lo que no había lugar a entender suspendidos los términos de caducidad en los procesos ejecutivos. 12 Exp. 11001-03-15-000-2020-04475-01(AC).

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 12 De otra parte tampoco se encuentra materializado el defecto por desconocimiento del precedente judicial, dado que en la actualidad no se ha proferido providencia de unificación al respecto ni una tesis unificada del órgano de cierre en relación con el cómputo de la caducidad de la acción ejecutiva donde el titular de la obligación es la extinta CAJANAL, en consecuencia, se concluye que era facultad del juez natural de la causa que en ejercicio de la independencia y autonomía propia de la labor de administrar justicia asumiera razonadamente la tesis de interpretación normativa frente al problema jurídico, como en efecto se hizo en el caso objeto de análisis>>. 36.- En ese entendido, se repite, la Sala concluye que no se incurrió en el defecto por desconocimiento del precedente alegado por la parte tutelante y, por ende, se negará el amparo solicitado. 37.- Por otra parte, respecto del defecto sustantivo por no observarse lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 136 numeral 11 del C.C.A., debe traerse a colación que la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales por la configuración de un defecto material o sustantivo se halla caracterizada, principalmente, como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial que tiene origen en el proceso de interpretación o aplicación de las disposiciones jurídicas aplicables al caso sometido al conocimiento del juez.

Sin embargo, para que esa falencia o yerro de lugar a la procedencia del mecanismo de amparo constitucional, debe evidenciarse una irregularidad de tal entidad, que indiscutiblemente lleve a que se profiera una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de prerrogativas iusfundamentales13. 38.- La Sala advierte que el mencionado defecto no tiene vocación de prosperidad, pues la parte actora sustenta la configuración del mismo en el hecho de que no se tuvo en cuenta la suspensión del término de caducidad, aspecto sobre el cual ya se resolvió, y en insistir que para el conteo del mismo debían tenerse en cuenta los 18 meses que determinan la ejecutoria de la decisión más los 5 años fijados como término de caducidad.

En la providencia accionada el Tribunal accionado, con fundamento en los artículos 136 y 177 del CCA, aplicó esos tiempos y sostuvo que habiéndose ejecutoriado la sentencia el 25 de agosto de 2010, la accionante podría presentar la demanda ejecutiva hasta el 25 de febrero de 2017, esto, al sumar los 18 meses y los 5 años, respectivamente, establecidos en la norma.

Sin embargo, como ya se indicó, no acogió la tesis según la cual el proceso liquidatorio de Cajanal suspendía esos términos. 39.- De este modo, contrario a lo manifestado en el escrito de tutela, se advierte que la autoridad judicial accionada realizó el estudio y aplicación de las normas pertinentes para el caso concreto. 40.- Así las cosas, se concluye que, en la providencia de 3 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, no se evidencia un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por defecto sustantivo y desconocimiento del precedente que amerite la intervención del juez de tutela. 13 Cfr. Sentencias SU-950 de 2014, SU-241 de 2015, SU-217 de 2016 y SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional.

Radicación número: 11001-03-15-000-2022-04276-01 Demandante: Libia Mendoza Santos Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 13 41.- En virtud de lo anterior, se REVOCARÁ la decisión de 5 de septiembre de 2022, proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado y, en su lugar, la Sala NEGARÁ el amparo solicitado por las razones antes expuestas. 42.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2022 por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia y, en su lugar, NEGAR el amparo solicitado por las razones antes expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE14 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 14 VF