CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: MIGUEL ARCANGEL VILLALOBOS CHAVARRO Bogotá, D. C., cinco (05) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 250002342000201603052-02 Número interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el día 30 de abril de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, en la cual se resolvió en forma favorable las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por ANDRÉS GÓMEZ ABADÍA en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el día 03 de diciembre de 20141, tendiente a declarar la nulidad del Oficio No. DESAJ13-JR-5311 del 11 de octubre de 2013, que resuelve no acceder a la petición del demandante; y la nulidad de la 1 fl. 55 del expediente.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 2 Resolución No. 3067 del 23 de abril de 2014 que resolvió el recurso de apelación que interpuso el actor. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) 1.2.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y en restablecimiento de los derechos de mi poderdante, se ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- Bogotá, a RELIQUIDAR los salarios, las primas de servicio, de vacaciones y navidad, las vacaciones, cesantías y la bonificación por servicios prestados, más las diferencias que resulten en el pago de la prima especial contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 1.3.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y en restablecimiento de los derechos de mi poderdante, se CONDENE a la aquí convocada: 1.3.1. Al PAGO de las diferencias salariales ocasionadas por la disminución de la remuneración mensual de mi representando, en razón al descuento del 30% del salario básico, por concepto de prima especial. 1.3.2.
Al PAGO de las diferencias prestacionales por la indebida liquidación de las primas de servicio, de vacaciones y navidad, las vacaciones, cesantías y la bonificación por servicios prestados, entendida ésta reliquidación sobre el 100% del salario básico establecido en los decretos que reglamentan el régimen salarial y prestacional de los funcionarios judiciales año por año. 1.3.3.
Al PAGO de las diferencias que resulten en el pago de la prima especial contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 1.3.4. Al PAGO de los intereses moratorios, así como, el pago indexado de las referidas sumas. 1.3.5. Finalmente, se ordene a la Nación- Rama Judicial- Consejo Superior de la Judicatura- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- Bogotá, para que los pagos futuros en una eventual vinculación como funcionario judicial, en lo sucesivo, sea el señalado en el respectivo incremento que decrete el gobierno, más el 30% de ese valor, como prima especial sin carácter salarial, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y que las prestaciones sociales sean liquidadas con el 100% del valor del salario básico.
(…)”2. a. La contestación de la demanda 2 fls. 47-48 (demanda) y 173-174 (reforma) del expediente. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 3 La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones.
Hizo referencia al régimen prestacional de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y señaló que por expreso mandato de la Ley 4 de mayo 18 de 1992, establecido en su artículo 14, la prima allí instituida no tiene carácter salarial, criterio que fue reafirmado por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, mediante la cual declaró la exequibilidad del aparte “sin carácter salarial” del citado artículo, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de la prima de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados, aunque si para efectos de calcular el ingreso base de cotización al Sistema de Seguridad Social en pensiones y en salud.
Señaló que para la administración judicial es incuestionable que la prima especial establecida por el Artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y consagrada en los decretos anuales de salarios que ha expedido el ejecutivo para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial constituye un ingreso mensual, pero no por ello puede desconocer que esas mismas disposiciones son las que limitan el carácter salarial de dicho concepto, de donde es dable concluir que no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales y demás factores de salario.
Agregó que acceder a un pago adicional del 30% de la retribución consagrada anualmente, en cada uno de los decretos salariales, por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 de 2009. Finalmente propuso las excepciones de: integración de litis consorcio necesario, ausencia de causa petendi, prescripción e innominada3. b. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, en la sentencia del 30 de abril de 2021, decidió estarse a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado; declarar probada la excepción de prescripción, la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho dispuso4: 3 fls. 150-163 del expediente. 4 Fls. 201-208 del expediente.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 4 “SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal de las sumas a que haya lugar por razón de condena a la Nación- Rama Judicial, en el entendido de que las sumas causadas antes del 04 de octubre de 2010 se encuentran prescritas, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
(…)
CUARTO: CONDENAR a la NACIÓN- RAMA JUDICIAL a RECONOCER y PAGAR en favor del señor ANDRÉS GÓMEZ ABADÍA retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió percibir, por concepto de ingresos mensuales, sobre la base del salario básico más el 30% de acuerdo a la prima especial de servicios, y de las prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario básico para las que únicamente se tuvo en cuenta el 70% del salario básico al momento de su liquidación, en lo correspondiente a los períodos comprendidos desde el 10 de octubre de 2010 y en adelante, hasta tanto ejerza o haya ejercido el cargo de juez de la República;
DEBIÉNDOSE DESCONTAR LO EFECTIVAMENTE PAGADO POR ESTOS MISMOS CONCEPTOS, y sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, conforme con lo expuesto en la parte motiva. (…)
SEXTO: SE NIEGAN las demás pretensiones de la demanda, conforme con lo expuesto en la parte motiva. (…)”. Por otro lado, mediante providencia del 31 de agosto de 20225, se corrigió la sentencia, así: “SEGUNDO: CORREGIR la parte motiva y el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia del 30 de abril de 2021, debiéndose entender para todos los efectos que la fecha desde la cual se debe reconocer las diferencias entre lo recibido y lo dejado de percibir por el demandante siempre y cuando o hasta tanto haya ejercido el cargo de juez de la República, es a partir del 04 de octubre de 2010”. c. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia 5 Fls. 258-259 del expediente.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 5 -La parte demandante6 interpuso recurso de apelación en el cual sustentó que “(…) el mismo se dirige contra el numeral 6° de la parte resolutiva de la decisión, para que sea revocado, y en su lugar, se imparta condena por intereses moratorios tasados desde el mismo momento en que se produjo cada diferencia salarial y respecto de cada prestación reliquidada desde la fecha de su causación. De no prosperar la solicitud, por lo menos, deberá ordenarse su reconocimiento y pago desde el 2 de septiembre de 2019, fecha en que se expidió la sentencia de unificación por parte del H. Consejo de Estado (…)”.
Adujo que si bien los intereses moratorios previstos por el artículo 195 del CPACA, solo resultan aplicables si la administración incurre en mora en el pago de la sentencia ejecutoriada. Esta tesis resulta reduccionista y no se acompasa con la solicitud de intereses moratorios solicitados en el líbelo introductorio, pues avala una total indemnidad del Estado, en el cumplimiento de sus obligaciones laborales, puesto que desfigura la función indemnizatoria de los intereses moratorios, además desconoce el postulado contemplado en el artículo 16 de la Ley 446 de 1998, toda vez que, el resarcimiento debe operar desde el momento en que el Estado aplicó en indebida forma las normas salariales de los funcionarios judiciales, ello en virtud de la reparación integral que debe darse a la luz de la citada disposición normativa.
Afirmó que, en la sentencia apelada que la entidad accionada, con una indebida interpretación de los decretos salariales, redujo mes a mes, en forma sistemática, los ingresos del actor en un 30% de lo que correspondían, con la afectación no solo salarial sino también prestacional, al no tener en cuenta ese porcentaje para efectos del cálculo de las prestaciones causadas.
Hecho vulnerador que ocurrió mucho antes de la decisión proferida en primera instancia, y que debe ser reparado conforme su naturaleza indemnizatoria; por lo que acoger la interpretación de aplicación del artículo 195 del CPACA, resulta admitir una indemnidad del Estado y premiar su indebido proceder en el pago cumplido de las obligaciones laborales. -La parte demandada7 formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual señaló que la sentencia objeto de impugnación se encuentra viciada por una clara violación del principio de congruencia, pues de la lectura del escrito demandatorio, se encuentra que el medio de control de la referencia, como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y cesantías con el 30% del salario que se tuvo como prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992; y así se estableció al fijar el litigio de la controversia planteada, en la etapa correspondiente. 6 Fls. 211-213. 7 Fls. 215-219.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 6 Sin embargo, refirió que al proferir la sentencia de primera instancia el magistrado ponente con una motivación a todas luces violatoria de los preceptos constitucionales y legales, adujo que se debía reliquidar la pensión o aportes a pensión con la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como factor salarial, aspecto que no fue solicitado específicamente en las pretensiones de la demanda, menos aún deprecado en sede administrativa.
Sostuvo que, lo anterior es un flagrante desconocimiento de los derechos de la entidad demandada, en especial el debido proceso y los derechos de defensa y contradicción, pues como resulta evidente, la entidad demandada no tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la incidencia de la prima especial, ni en sede administrativa ni en sede judicial, dado que incluso al momento de fijar el litigio se omitió señalar que en este proceso también se discutiría lo relativo a la pensión de jubilación o a los respectivos aportes a pensión. Por otro lado, trajo a colación la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado y señaló que se debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho, esto es, desde la entrada en vigencia de la referida Ley 4 o desde la de la vinculación al cargo de juez, si fue posterior, prescripción que se interrumpe con la solicitud presentada ante la administración y hay lugar a reconocer los 3 últimos años anteriores a la petición. d. Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandante8 alegó de conclusión y trajo a colación los argumentos ya expuestos en el recurso de apelación. Refirió que Conforme a la C – 604 de 2012, que reconoce la naturaleza indemnizatoria de los intereses moratorios; y si bien en dicha sentencia se estableció la legalidad del artículo 195 del C.P.A.C.A., ello frente al interés moratorio causado a partir de la ejecutoria de las sentencias judiciales; lo cierto es que, quedó sin resolver cómo puede indemnizarse el daño causado con anterioridad a ese hecho, por el indebido proceder de la administración en el cumplimiento de sus obligaciones laborales.
La parte demandada guardó silencio y el Ministerio Público no intervino en el proceso.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA9 8 Índice 35 de SAMAI. 9 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”. Bogotá, 2008. Asimismo se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 7 e. Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso10. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. f. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en ese caso gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho ANDRÉS GÓMEZ ABADÍA al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? Así mismo, se deberá establecer si se vulneró el principio de congruencia y si procede el reconocimiento de los intereses moratorios conforme lo solicitado por la parte recurrente. g. La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y, en segundo lugar, se abordará el caso concreto. i. La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección 10 Ver fl. 269- impedimento;
Ver fls. 291-292- en el que se aceptan e índice 15 de SAMAI- sobre el sorteo de Conjueces. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 8 Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 9 constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha11.
Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 199212. Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya indiscutido el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”13.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente N° 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019. 12 ARTÍCULO 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP. Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 73000123331000201100621-02, sentencia del 4 de febrero de 2020.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 10 correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario sin prima: $7.000.000 Total a pagar al servidor: $10.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total a pagar al servidor: $13.000.000 El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 201814, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP.
Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 730012331000201200315 02, sentencia del 17 de octubre de 2018. Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 11 persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional15.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”16. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. ii.
El caso concreto Probado está en el expediente, respecto del doctor ANDRÉS GÓMEZ ABADÍA: - Que se ha desempeñado en el cargo de juez de la República, así:17 -Juez 11 laboral del circuito de Bogotá, desde el 04 de agosto de 2009 al 24 de enero de 2010. -Juez 6 laboral del circuito de Bogotá, desde el 17 de marzo de 2010 al 15 de marzo de 2012. -Juez 6 laboral del circuito de Bogotá, desde el 27 de marzo de 2012 al 31 de julio de 2013. -Juez 34 laboral del circuito de Bogotá, desde el 20 de junio de 2014 al 11 de julio de 2014. -Juez 5 laboral del circuito de Bogotá, desde el 01 de agosto de 2018, sin que reporte retiro del servicio. - Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, 15 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 16 Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996. 17 Folios 175-176 del expediente.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 12 lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales18. - Que el día 4 de octubre de 2013, según se lee en el expediente19, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa. - Oficio No. DESAJ13-JR-5311 del 11 de octubre de 201320, por medio del cual se resolvió la petición del demandante. - Mediante Resolución No. 3067 del 23 de abril de 2014, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial resolvió el recurso de apelación, confirmando la anterior decisión21.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, ANDRÉS GÓMEZ ABADÍA tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, ANDRÉS GÓMEZ ABADÍA tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales.
Tercero, en el recurso de alzada la entidad demandada alega que la sentencia de primera instancia vulneró el principio de congruencia, pues la parte actora no solicitó en las pretensiones de la demanda que se ajustaran los aportes a pensión; sin embargo, el a quo ordenó su reconocimiento para la totalidad de los periodos reclamados. Al respecto, se advierte que la congruencia constituye un límite al contenido de las decisiones judiciales, de manera que lo resuelto guarde identidad jurídica con las 18 Folios 29 y s.s. del expediente. 19 Folios 3-5 del expediente. 20 Folios 7-8 del expediente. 21 Folios 16-21 del expediente.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 13 peticiones y excepciones propuestas por las partes en el marco del litigio, salvo que la ley otorgue facultades oficiosas al juez22. En punto de los supuestos que dan lugar a la incongruencia de la sentencia, se ha sostenido que esta se verifica cuando al demandado se le condena por cantidad superior a la pedida (“ultra petita”), o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma (“extra petita”), o cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones (“minus petita”)23.
En la misma línea, el Consejo de Estado ha puntualizado que la alegación sobre el quebrantamiento del citado principio no admite el cuestionamiento a la valoración probatoria o a la actividad interpretativa desarrollada por el juez, así como tampoco permite calificar el acierto de la decisión censurada o examinar la posible configuración de errores in iudicando24.
Ahora bien, en el caso concreto se advierte que en el escrito de demanda, la actora solicitó en la pretensión cuarta lo siguiente: “1.2. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad y en restablecimiento de los derechos de mi poderdante, se ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial- Bogotá, a RELIQUIDAR los salarios, las primas de servicio, de vacaciones y navidad, las vacaciones, cesantías y la bonificación por servicios prestados, más las diferencias que resulten en el pago de la prima especial contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (negrita fuera de texto).
Así las cosas, se advierte que no le asiste razón al recurrente, pues la parte demandante si solicitó el reconocimiento y pago de las demás diferencias que resultaren en el pago de la prima especial que se podían ver incididos por el ajuste invocado, por lo que se infiere que entre estos se encuentran los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, pues al ordenarse el reajuste de su salario en un 100%, respecto de la prima especial de servicios, es una consecuencia que se deriva del mismo y es de todas formas una obligación legal del empleador realizar los respectivos aportes frente a la totalidad del salario y aquellas prestaciones que 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicación: 11001-03-25-000-2013-01223-00(3095-13), C.P. César Palomino Cortés;
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicación: 11001-03-26-000-2019- 00001-00 (63.104), C.P. María Adriana Marín. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-15-000-2015-02342-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia del 3 de mayo de 2022, radicación: 11001-03-15-000-2022-00580-00, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, entre muchas otras decisiones.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 14 hagan parte del ingreso base para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, conforme lo dispone el artículo 17 de Ley 100 de 199325.
Aunado a lo anterior, es del caso señalar que la sentencia de la Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 en el numeral 1º dispuso como regla de unificación que: “La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación”. Por lo tanto, el actor si tiene derecho al reconocimiento y pago de los aportes a pensión por las diferencias reconocidas en el presente asunto y que no realizó la entidad demandada, por lo que no le asiste razón a la entidad recurrente.
Cuarto, frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras 25 ARTÍCULO 17. Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 15 palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, la parte demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el día 04 de octubre de 2010, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal, al 15 de marzo de 2012, del 27 de marzo de 2012 al 31 de julio de 2013, del 20 de junio de 2014 al 11 de julio de 2014, y del 01 de agosto de 2018 y hasta la fecha en que se desempeñe en el cargo de juez de la República, lo cual será aclarado en la parte resolutiva de la sentencia. Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 04 de octubre de 2013; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Lo anterior de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y con la sentencia de unificación citada.
Por otro lado, la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado26, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por lo que la sentencia será adicionada en dicho sentido.
Quinto, frente a lo solicitado por la parte actora en el recurso de alzada, de que “se imparta condena por intereses moratorios tasados desde el mismo momento en que se produjo cada diferencia salarial y respecto de cada prestación reliquidada desde la fecha de su causación. De no prosperar la solicitud, por lo menos, deberá ordenarse su reconocimiento y pago desde el 2 de septiembre de 2019, fecha en que se expidió la sentencia de unificación por parte del H. Consejo de Estado (…)”.
Al respecto, esta Corporación27 ha indicado lo siguiente: “existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria. No obstante, la primera hace referencia a la forma de 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 26 de agosto de 2016;
Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; Radicación: 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-15) CE-SUJ2-005- 16. 27 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda- Subsección A- consejero ponente: William Hernández Gómez- sentencia del cinco (5) de agosto de dos mil veintiuno (2021)- Radicación número: 17001-23-33-000-2018-00553-01(2288-20).
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 16 actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello”.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.28 Igualmente, esta Corporación29 ha sido enfática en precisar, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que son objeto de indexación, tal como ocurre en el sub iudice.
Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que reconocerse desde que se produjo la diferencia salarial o desde la Sentencia del 2 de septiembre de 2019, ya que en el presente caso se debe dar aplicación a lo dispuesto en los artículos 187, 192 y 195 del CAPCA, como bien lo señaló el a quo, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de 28 Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias de la Subsección A: 14 de mayo de 2020 en el proceso radicado: 08001-23- 33-000-2014-01426-01 (0074-2017) y del 3 de diciembre de 2020 en el proceso radicado 17001-23- 33-000-2016-00979-01 (2646-2019).
De la Subsección B, el 16 de agosto de 2018 en el proceso radicado: 20001-23-33-000-2014-00313-02 (2633-2017). 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020160097401(4499-2019), demandante: Guillermo Gómez Arango; del 3 de diciembre de 2020, radicación: 17001233300020160096301(4490-2019), demandante: Carlos Arturo Pérez Meza.
Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 17 dicha sanción, lo cual convalida el actuar de la demandada, así como el acto cuestionado. En consecuencia, las diferencias adeudadas serán indexadas conforme al IPC desde que se hace exigible la obligación, conforme la prescripción decretada hasta la ejecutoria de la sentencia, conforme el artículo 187 del CPACA.
Igualmente, los intereses moratorios solo procederán a partir de la ejecutoria de la sentencia conforme al artículo 192 del CPACA: “Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código”.
Por lo tanto, no tiene vocación de prosperidad lo solicitado por la parte actora en el recurso de alzada. Sexto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de prima especial desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 18
RESUELVE
PRIMERO. - ACLARAR el numeral cuarto de la sentencia impugnada en el sentido de señalar que se debe reconocer las diferencias entre lo recibido y lo dejado de percibir por el demandante desde el día 04 de octubre de 2010, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal, al 15 de marzo de 2012, del 27 de marzo de 2012 al 31 de julio de 2013, del 20 de junio de 2014 al 11 de julio de 2014, y del 01 de agosto de 2018 y hasta la fecha en que se desempeñe en el cargo de juez de la República, por las razones expuestas en el presente proveído.
SEGUNDO. - ADICIONAR la sentencia apelada en el sentido de ORDENAR el pago de las diferencias correspondientes a las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, teniendo en cuenta la prima especial referida, sin aplicar prescripción, en relación con dicha obligación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO- CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 30 de abril de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por ANDRÉS GÓMEZ ABADÍA en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
CUARTO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). QUINTO.- NO CONDENAR en costas. SEXTO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Ponente Sentencia de Segunda Instancia Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Carácter Laboral Número Interno: 0701-2023 Demandante: Andrés Gómez Abadía Demandado: Nación – Rama Judicial 19 Firmado electrónicamente HUGO ALBERTO MARÍN HERNÁNDEZ Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA