Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: MARÍA ISABEL OLIVARES HERNÁNDEZ Accionado: COOPERATIVA ESPECIALIZADA DE AHORRO Y CRÉDITO – CREDISERVIR LTDA Temas: Tutela contra particular.
Solicitud presentada en ejercicio del derecho de petición ante cooperativa que otorga créditos hipotecarios. Recurso de insistencia en caso de reserva documental. Incumplimiento del requisito de subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora, quien actúa en nombre propio, contra la sentencia de 11 de septiembre de 2025, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 26 de agosto de 2025, la parte accionante instauró acción de tutela contra la Cooperativa Especializada de Ahorro y Crédito CREDISERVIR Ltda., por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, de habeas data y a la igualdad. En el escrito de tutela formuló las siguientes: [sic a toda la cita] “1.
Se ordene a la Cooperativa Especializada de Ahorro y Crédito CREDISERVIR Ltda. entregar al accionante, dentro del término que el despacho judicial disponga, copia íntegra del perfil de riesgo, historial crediticio y estudio de crédito realizado en el trámite de la solicitud presentada en los meses de febrero y marzo de 2025, información que hace parte de sus propios datos personales y que se encuentra amparada por los derechos fundamentales al habeas data (artículo 15 C.P.) y al acceso a la información (artículo 74 C.P.). 2.
Se ordene a la Cooperativa accionada suministrar al accionante la motivación escrita, concreta y sustentada de la negativa del crédito solicitado, en cumplimiento del principio de transparencia y motivación de los actos que afectan derechos fundamentales (art. 29 y 209 C.P., y Ley 1328 de 2009 – Estatuto del Consumidor Financiero). 3.
Se ordene a la Cooperativa CREDISERVIR Ltda. entregar la documentación legal, reglamentaria o acto administrativo interno que respalde la existencia y operatividad de la línea de crédito denominada “Casa Mía”, incluyendo reglamentos internos, Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 resoluciones del Consejo de Administración y/o documentos inscritos ante la Superintendencia de la Economía Solidaria, en virtud del derecho de asociación en cooperativas (Ley 79 de 1988) y del derecho de acceso a la información (art. 23 y 74 C.P.). 4.
Se ordene a la Cooperativa CREDISERVIR Ltda. revelar al accionante la identidad de los analistas, funcionarios o comité de crédito que intervinieron en el estudio y decisión de su solicitud, por ser información esencial para verificar el debido proceso cooperativo y financiero (art. 29 C.P. y Ley 1328 de 2009). 5. Como medida de protección, se ordene a la entidad accionada abstenerse de negar en el futuro el acceso del accionante a su información crediticia o de aplicar reservas injustificadas sobre sus propios datos, dado que ello vulnera el núcleo esencial del derecho fundamental al habeas data”.
Con posterioridad, a través de memorial allegado el 5 de octubre de 2025 solicitó lo siguiente: “Al Honorable Consejo de Estado, a la Superintendencia de la Economía Solidaria y a la Fiscalía General de la Nación, respetuosamente solicito: Ordenar a CREDISERVIR la entrega íntegra de mi estudio de crédito, las actas del comité y los soportes documentales que fundamentaron la negativa del crédito solicitado bajo la línea denominada “Casa Mía”, en aplicación de mi derecho de habeas data y de los artículos 15 y 23 de la Constitución. Requerir a la Cooperativa CREDISERVIR para que informe con claridad la existencia real de la línea de crédito “Casa Mía”, indicando: la fecha exacta de creación del producto, la reglamentación interna que lo sustenta, las razones por las cuales, de manera posterior, aparece en sus plataformas oficiales una línea denominada “Casa Mía Plus”, aparentemente relacionada, lo que genera confusión en los asociados y podría configurar irregularidades en materia de publicidad y transparencia. Compulsar copias del expediente a la Fiscalía General de la Nación, a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia de la Economía Solidaria, para que estas autoridades investiguen sien el caso se configuran conductas como publicidad engañosa, captación indebida de recursos o incluso estafa (art. 246 del Código Penal), al haberse cobrado servicios sobre un producto que no estaba reglamentado ni publicado oficialmente al momento de mi solicitud”. 2.
Hechos La parte accionante señaló que, el 21 de febrero de 2025, elevó solicitud de crédito hipotecario bajo la línea “Casa Mía” ante la Cooperativa Especializada de Ahorro y Crédito CREDISERVIR Ltda. Refirió que, pese a haber recibido una respuesta negativa a su solicitud, no le fueron comunicados oficialmente los fundamentos de dicha decisión. Indicó que, por lo anterior, ha presentado varias solicitudes ante la Cooperativa Especializada de Ahorro y Crédito CREDISERVIR Ltda., encaminadas a obtener información relacionada con sus datos personales y financieros sobre la que se ha alegado reserva sin sustento jurídico. 3.
Fundamentos de la acción Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La parte accionante manifestó que “al verificar las plataformas y registros oficiales de CREDISERVIR, no existe documentación legal ni reglamento que respalde la existencia de la línea de crédito “Casa Mía”, lo que refuerza la opacidad y vulneración de mis derechos”.
Asimismo, hizo referencia a los artículos 13, 20, 23 y 209 de la Constitución Política, así como a las sentencias T-377 de 2000, T-1031 de 2011, SU-082 de 1995, T-729 de 2022, T-414 de 1992, T-413 de 2019, T-634 de 2013 y T-066 de 1998, proferidas por la Corte Constitucional, relacionadas con los derechos fundamentales de petición, hábeas data, acceso a la información y a la igualdad. 4.
Oposición Respuesta de la Cooperativa Especializada de Ahorro y Crédito CREDISERVIR Ltda El representante legal de la cooperativa solicitó que se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que sus actuaciones no han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante.
Agregó que en la Superintendencia de Economía Solidaria cursan cinco quejas formuladas por la actora, las cuales están pendientes de respuesta. Sostuvo que se trata de una empresa del sector solidario con más de cuarenta años de trayectoria, caracterizada por actuar bajo el principio de legalidad y el respeto por las garantías de los derechos de sus asociados.
Respecto al caso de la señora Olivares Hernández, mencionó que el 21 de febrero de 2025 presentó una solicitud de crédito hipotecario, la cual fue negada con base en causales objetivas y fundamentos técnicos, al no cumplir con las políticas establecidas. Indicó que la demandante ha presentado ochenta y tres solicitudes y quejas encaminadas a obtener información de terceros, así como a cuestionar el trámite del crédito hipotecario negado, que generó gastos relacionados con el estudio de títulos y demás diligencias necesarias para evaluar su viabilidad.
Además, señaló que ante la entidad de vigilancia ha promovido treinta y siete quejas relacionadas con los mismos hechos, las cuales han sido atendidas oportunamente. Aclaró que la presentación de una solicitud no implica, por sí sola, que esta sea concedida, y que en este caso no se trata de una decisión arbitraria de la cooperativa, sino del cumplimiento de la ley de protección de datos, la reserva bancaria y la observancia de directrices internas, ya que lo solicitado está orientado a obtener información sobre empleados, terceros, contratistas, acceso a documentos internos, entre otros.
Adujo que, debido a la afirmación de la actora sobre una presunta “captación ilegal de recursos”, se han adoptado acciones legales encaminadas a salvaguardar el buen nombre de la compañía. En cuanto a la línea de crédito “Casa Mía”, indicó que entró en vigencia en febrero del presente año y fue creada con el propósito de ofrecer a los asociados una alternativa accesible y flexible para la adquisición de vivienda individual, familiar, Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 nueva o usada, tanto en zonas urbanas como rurales, dirigida exclusivamente a personas naturales.
Asimismo, señaló que los motivos por los cuales se negó el crédito fueron comunicados a la accionante mediante las respuestas enviadas a la dirección electrónica informada. 5. Sentencia de tutela impugnada La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado mediante sentencia de 11 de septiembre de 2025 decidió lo siguiente: “Primero: NEGAR la acción de tutela interpuesta por la señora María Isabel Olivares Hernández, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia. Segundo: DECLARAR IMPROCEDENTE las pretensiones relacionadas con la Fiscalía General de la Nación, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Tercero: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuarto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991”. Lo anterior, al considerar que de las pruebas allegadas al trámite se evidenció que la accionante presentó una solicitud de crédito hipotecario por la suma de $400.000.000, la cual fue negada.
Como consecuencia de ello, se han presentado varias solicitudes encaminadas a obtener copia de la documentación relacionada con el estudio del crédito, información sobre los empleados y contratistas que intervinieron en el trámite, copia de los manuales institucionales, las razones y fundamentos de la negativa en la concesión del préstamo, así como detalles sobre la línea de producto “Casa Mía”.
Indicó que, conforme a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 1755 de 2015, cuando se trata de una petición reiterativa, la autoridad puede remitirse a las respuestas anteriores. En este caso, dichas solicitudes han sido atendidas por la entidad accionada, la cual informó que la negativa en otorgar el crédito obedeció a que el avalúo comercial del bien inmueble no cubre el 70% del monto solicitado.
Asimismo, señaló que no procede la entrega de información sobre los empleados que realizaron el estudio, por estar sujeta a reserva, y explicó en qué consiste la línea de crédito “Casa Mía”. En esa medida, sostuvo que la cooperativa accionada no ha vulnerado los derechos fundamentales de la demandante. Además, en caso de que se considere que no existe reserva sobre lo solicitado, la accionante cuenta con el recurso de insistencia previsto en el artículo 26 de la Ley 1755 de 2015.
Respecto a la pretensión encaminada a compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia de la Economía Solidaria para que investiguen el caso, mencionó que la acción de tutela no constituye el mecanismo idóneo para encauzar denuncias o quejas, por lo que dicha solicitud resulta improcedente.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 6. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó su revocatoria, con el fin de que se conceda el amparo solicitado.
Manifestó que la información requerida corresponde al estudio del crédito que le fue realizado y al análisis de riesgo elaborado por la cooperativa para evaluar su solicitud, por lo que negar el acceso a dicha información con fundamento en la reserva bancaria desconoce el núcleo esencial del derecho fundamental de habeas data. Indicó que la decisión impugnada confunde la información personal con los datos de terceros y con documentos internos de carácter reservado, y aclaró que únicamente solicitó acceso a los resultados del estudio del crédito, los cuales versan sobre información propia.
Finalmente, sostuvo que el recurso de insistencia resulta ineficaz frente a la vulneración directa e inmediata de los derechos fundamentales, como lo es el acceso a los datos personales. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, conforme a los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia del 11 de septiembre de 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo de los derechos fundamentales invocados y se declaró la improcedencia de la acción de tutela. 3.
El derecho fundamental de petición El artículo 23 de la Constitución Política establece que “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
La Corte Constitucional ha definido las reglas básicas que orientan el derecho de petición y los criterios que se deben tener en cuenta al aplicarse esta garantía fundamental. En la sentencia T-1160A de 2001 1, esa corporación judicial señaló: 1 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1.
Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2.
Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente. g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6° del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver.
De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud.
Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994. ”2. Mediante la sentencia T-1006 de 2001,3 la Corte adicionó dos reglas jurisprudenciales más: j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder”;4 k) Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado5”.
Ahora bien, en lo atinente al núcleo esencial del derecho de petición, la Corte Constitucional precisó que: 2 Corte Constitucional, Sentencia T-377 de 2000, MP. Alejandro Martínez Caballero. 3 MP. Manuel José Cepeda Espinosa. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-219 de 2001, MP. Fabio Morón Díaz. En sentencia T-476 de 2001, MP. Rodrigo Escobar Gil, la Corte afirmó “Desde una perspectiva constitucional, la obligación de realizar el traslado de la solicitud, en caso de incompetencia de la entidad ante la cual se eleva la petición, es un elemento del núcleo esencial del derecho de petición, toda vez, que la simple respuesta de incompetencia, constituye una evasiva a la solicitud y de acuerdo a lo expresado por la Corte: “…[las respuestas simplemente formales o evasivas]… no satisfacen el derecho de petición, pues en realidad, mediante ellas la administración elude el cumplimiento de su deber y desconoce el principio de eficacia que inspira la función administrativa, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución…”. 5 Corte Constitucional, Sentencia 249 de 2001, MP.
José Gregorio Hernández Galindo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “(…) el derecho de petición se satisface cuando concurren los siguientes elementos que constituyen su núcleo esencial: (i) la posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas;
(ii) la respuesta debe ser pronta y oportuna, es decir, la respuesta debe producirse dentro de un plazo razonable, que debe ser lo más corto posible, así como clara, precisa y de fondo o material, que supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la materia propia de la solicitud y de manera completa y congruente, es decir sin evasivas, respecto a todos y cada uno de los asuntos planteados y (iii) una pronta comunicación de lo decidido al peticionario, independiente de que la respuesta sea favorable o no, pues no necesariamente se debe acceder a lo pedido.
Respecto del último punto, la Corte ha sido enfática en señalar que la satisfacción de este derecho no sólo se materializa mediante una respuesta clara, precisa y de fondo o material dentro del término previsto en la ley: ‘Cabe recordar que el derecho de petición, se concreta en dos momentos sucesivos, ambos subordinados a la actividad administrativa del servidor que conozca de aquél. En primer lugar, se encuentra la recepción y trámite de la petición, que supone el contacto del ciudadano con la entidad que, en principio, examinará su solicitud y seguidamente, el momento de la respuesta, cuyo significado supera la simple adopción de una decisión para llevarla a conocimiento directo e informado del solicitante.
De este segundo momento, emerge para la administración un mandato explícito de notificación, que implica el agotamiento de los medios disponibles para informar al particular de su respuesta y lograr constancia de ello. Por lo anterior es dable afirmar que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, el derecho de petición se concreta con la respuesta clara, concisa y de fondo a lo solicitado y cuando se cumple con la obligación de notificar al particular sobre la respuesta adoptada por la entidad” 6.
(destacado fuera de texto) 4. El derecho de petición ante particulares El artículo 32 de la Ley 1437 de 2011 dispone la posibilidad de que toda persona ejerza el derecho fundamental de petición ante organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones, fundaciones, entre otras, y su trámite y resolución se sujetará a las reglas generales de las peticiones.
Esa disposición establece: “Artículo 32. Derecho de petición ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales. Toda persona podrá ejercer el derecho de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones, fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, instituciones financieras o clubes.
Salvo norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones estarán sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este título. Las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva de la información solicitada en los casos expresamente establecidos en la Constitución Política y la ley. Las peticiones ante las empresas o personas que administran archivos y bases de datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las provenientes de terceros países se regirán por lo dispuesto en la Ley Estatutaria del Hábeas Data.
Parágrafo 1o. Este derecho también podrá ejercerse ante personas naturales cuando frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión, subordinación o 6 Sentencia T-527 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 la persona natural se encuentre ejerciendo una función o posición dominante frente al peticionario.
Parágrafo 2o. Los personeros municipales y distritales y la Defensoría del Pueblo prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que hubiere ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas. Parágrafo 3o. Ninguna entidad privada podrá negarse a la recepción y radicación de solicitudes y peticiones respetuosas, so pena de incurrir en sanciones y/o multas por parte de las autoridades competentes”.
Esa disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-951 de 20147, salvo el aparte “estarán sometidos a los principios y reglas establecidos en el Capítulo I de este título”, que se ajusta a la Constitución Política bajo el entendido de que “al derecho de petición ante organizaciones privadas se aplicarán, en lo pertinente, aquellas disposiciones del Capítulo I que sean compatibles con la naturaleza de las funciones que ejercen los particulares”.
De igual manera, el artículo 33 de la referida normativa dispone que “sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a las Cajas de Compensación Familiar, a las Instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, a las entidades que conforman el sistema financiero y bursátil y a aquellas empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos domiciliarios, que se rijan por el derecho privado, se les aplicarán en sus relaciones con los usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho de petición previstas en los dos capítulos anteriores”.
En ese orden, la sentencia C-951 de 2014 realizó el estudio de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria por el cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título de la Ley 1437 de 2011. En relación con el derecho de petición ante los particulares, señaló lo siguiente: “El artículo 23 de la Constitución estableció que el derecho de petición puede ser ejercido ante los particulares.
La Carta Política ha reconocido las nuevas realidades y dinámicas de la sociedad, las cuales dan cuenta de que existe una asimetría de poderes entre los miembros de la comunidad8. Diferencia que en ocasiones es más grande que la relación que se presenta entre el individuo y el Estado. Por consiguiente, son necesarios mecanismos de protección de derechos de las personas con relación a otros con mayor poder político, social o económico.
Uno de esos instrumentos es el derecho de petición, garantía que procede frente a los particulares y sus reglas son vinculantes en la respuesta que deben dar a tales peticiones9. Solo hasta hace muy poco, el legislador reguló el ejercicio del derecho de petición ante particulares. Sin embargo, por vía interpretativa en la Sentencia SU-166 de 1999, la Corte Constitucional había precisado las situaciones en las cuales resultaba procedente la interposición de este tipo de solicitudes frente a particulares, ellas se presentan cuando10: a) El particular presta un servicio público o en el evento que realiza funciones públicas11.
Un ejemplo de la primera hipótesis son las entidades financieras, bancarias, o cooperativas, personas jurídicas que desempeñan actividades que 7 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 8 Sentencia T-251 de 2008. 9 Sentencia T-612 de 2012. 10 Sentencia T-766 de 2002 y T-1169 de 2008. 11 Al respecto ver entre otras las sentencias T- 118 de 1998, T-707 de 2008, T-735 de 2010, T-183 de 2011 y T-612 de 2012.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 son consideradas servicio público12. Lo propio ocurre con las universidades privadas, instituciones que desarrollan el servicio público de educación13 o con las administradoras de pensiones dirigidas por particulares, eventos en que estas ejercen actividades del servicio público de la seguridad social.
Una muestra de la segunda situación corresponde a las funciones que desarrollan las empresas promotoras de salud privadas14 y las Cámaras de Comercio15. En tales casos “el derecho de petición opera como si se tratase de una autoridad pública16”17 y, en consecuencia, al ser semejante la situación y la calidad del particular a una autoridad pública, tiene el deber de dar respuesta a las peticiones presentadas en virtud del artículo 23 de la Constitución Política.
( )” (subrayas y negrillas por fuera del texto original). De igual forma, la Corte Constitucional concluyó frente al análisis de constitucionalidad del artículo 33 de la Ley 1437 de 2011 que “de esta norma se desprende una protección especial para los usuarios de entidades que de alguna manera prestan un servicio público, previendo la posibilidad de efectuar peticiones respetuosas ante las diversas entidades prestadoras, las cuales se regirán por los mismos principios y reglas aplicables al derecho de petición que se presenta ante las autoridades.
Es decir, que conforme a la redacción de la norma las entidades prestadoras quedan sometidas a los Capítulos I y II del Proyecto de ley estatutaria sub examine”. En la precitada sentencia, que hace tránsito a cosa juzgada constitucional (art. 243 de la Constitución), se estableció que existen dos eventos en los cuales se está ante un derecho de petición ante particulares: el primero cuando se trata de peticionario y organizaciones privadas, tales como sociedades, cooperativas, corporaciones, fundaciones, entre otras, a las cuales le serán aplicables las disposiciones contenidas en el capítulo I de la Ley 1437 de 2011 cuando sean compatibles con la naturaleza de las funciones que ejercen los particulares.
El segundo se encuentra en aquella relación que se suscita entre una institución prestadora de un servicio público y el usuario, de la que en palabras de la Corte Constitucional “se desprende una relación de sujeción en la que se podría dar una posición dominante por parte del ente prestador del servicio, cuestión está que constituye el elemento distintivo frente a las regulaciones anteriores”.
Y, en consecuencia, en dicho evento quedan sometidas a los capítulos I y II de la Ley 1437 de 2011 por estar relacionadas con la finalidad social del Estado. En ese orden, para efectos de establecer la normatividad aplicable en materia de derecho de petición a un particular, debe analizarse las funciones que ejerce, en tanto si presta un servicio público, ejerce funciones públicas o existe una relación de subordinación o indefensión debe acudirse a las disposiciones del derecho de petición en general (capítulos I y II de la Ley 1437 de 201118, según sea el caso). 5.
Estudio y solución del caso concreto La señora María Isabel Olivares Hernández, quien actúa en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Cooperativa Especializada de Ahorro y Crédito 12 Sentencia T-612 de 2012 y T-146 de 2012. 13 Sentencia T-414 de 2010. 14 Sentencias T-183 de 2011, T-755 de 2012 y T-808 de 2012. 15 Sentencia T-690 de 2007. 16 Entre muchas otras, pueden consultarse las sentencias T-134 de 1994 y T-105 de 1996, T- 529 de 1995 y T-614 de 1995;
T-172 de 1993. 17 Sentencias SU- 166-99. 18 Título II, Derecho de Petición, Capítulo I, Derecho de Petición ante las autoridades-Reglas Generales, Capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas Especiales. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 CREDISERVIR Ltda., por considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición, habeas data y a la igualdad, debido a la falta de respuesta a las solicitudes relacionadas con la negativa en la concesión del crédito hipotecario solicitado bajo la línea de producto “Casa Mía”.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 11 de septiembre de 2025, negó las pretensiones de la acción de tutela relacionadas con la vulneración a los derechos fundamentales de petición y de habeas data. Por otra parte, consideró que el mecanismo constitucional es improcedente para encauzar denuncias o quejas.
La parte accionante impugnó la referida decisión judicial y manifestó que la información requerida corresponde al estudio del crédito que le fue realizado y al análisis de riesgo elaborado por la cooperativa para evaluar su solicitud, por lo que negar el acceso a dicha información con fundamento en la reserva bancaria desconoce el núcleo esencial del derecho fundamental de habeas data.
Agregó que únicamente solicitó acceso a los resultados del estudio del crédito, los cuales versan sobre información propia y mencionó que el recurso de insistencia para su caso resulta ineficaz. De manera previa a abordar el examen del caso, la Sala precisa que la acción de tutela se torna procedente para analizar las pretensiones propuestas por la demandante, en la medida en que están relacionadas con la vulneración al derecho fundamental de petición. Adicionalmente, se debe evaluar si la accionante tiene algún otro mecanismo para solicitar la entrega de la información a la entidad demandada.
En el caso bajo examen, la Sala advierte que, con el escrito de tutela, la demandante no precisó cuáles eran las solicitudes frente a las cuales alega la vulneración. Según el informe rendido por la cooperativa accionada, actualmente la accionante ha presentado ochenta y tres solicitudes encaminadas a obtener lo pretendido a través del mecanismo constitucional.
En esa medida, el análisis del caso se abordará a partir de lo pedido en la demanda, de cara a las pruebas allegadas. Dicho lo anterior, la Sala observa que el 21 de febrero del presente año la accionante solicitó que le fuera otorgado un crédito hipotecario por el valor de $400.000.000. Ante la negativa en la concesión del mismo y la falta de entrega de la información solicitada por parte de la cooperativa accionada, la actora promovió acción de tutela en la que pidió que se ordene lo siguiente: i) Entregar copia íntegra del perfil de riesgo, historial crediticio y estudio de crédito realizado en el trámite de la solicitud presentada en los meses de febrero y marzo de 2025. ii) Suministrar la motivación escrita, concreta y sustentada de la negativa del crédito solicitado. iii) Entregar la documentación legal, reglamentaria o acto administrativo interno que respalde la existencia y operatividad de la línea de crédito denominada “Casa Mía”, incluyendo reglamentos internos, resoluciones del Consejo de Administración y/o documentos inscritos ante la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 iv) Revelar la identidad de los analistas, funcionarios o comité de crédito que intervinieron en el estudio y decisión de su solicitud. De conformidad con las documentales que obran en el expediente, la Sala evidencia que la cooperativa accionada respondió las solicitudes por medio de los oficios SC- 31-00058-25, SC-31-00086-25, SC-31-00097-25 y SC-31-00094-25 de 7, 12, 13 y 15 de mayo de 2025, en los que le indicó lo siguiente: “A la fecha de la presente respuesta no existe ninguna solicitud de crédito por un monto de 180 millones de pesos radicada a su nombre en el sistema de la cooperativa, si desea que nuevamente se haga un estudio completo para su viabilidad, debe presentar la solicitud por este valor, teniendo en cuenta que las decisiones de colocación de cartera no son tomadas a la ligera, al contrario de ello, lleva todo un análisis de muchos factores.
Sra. María Isabel, se hace pertinente aclarar que al realizar una solicitud de crédito hipotecario en la cooperativa es requisito indispensable que el monto solicitado no exceda el 70% del valor del avalúo comercial del bien que se pretende dejar como garantía si la solicitud de crédito es aprobada, ello no significa que se afirme que si se cumple con este requisito, la aprobación del crédito sea inminente, este solo es exigencia fundamental para continuar con el proceso de estudio del crédito; el cual será sometido a los demás lineamientos”.
Asimismo, refirió que los datos correspondientes a la identidad de los funcionarios que realizaron el análisis de la solicitud devienen en información reservada conforme a las políticas internas de seguridad de la información y protección de datos. Señaló que la información requerida se encuentra clasificada como confidencial y su divulgación puede afectar la integridad del proceso de toma de decisiones y exponer a los empleados a posibles presiones o actos de coacción. Indicó que la decisión adoptada frente a la solicitud de crédito obedeció exclusivamente al análisis técnico y financiero correspondiente, que determinó que no se cumplían los requisitos exigidos para la cuantía solicitada y manifestó que “en atención a sus reiteradas solicitudes dirigidas a la cooperativa, donde nos solicita los contratos, funciones, nombres de funcionarios, salarios, rubros contractuales, actas de posesión y otra serie de documentos de carácter similar, nos permitimos expresarle que este tipo de información se encuentra protegida bajo el régimen de datos personales sensibles, conforme lo establece la Ley 1581 de 2012 y su reglamentario 1377 de 2013”.
Adicionalmente, le mencionó que “las razones por las cuales fue negada su solicitud de crédito por un valor de 400 millones de pesos se deben, principalmente, a que la propiedad ofrecida como garantía no cumplía con los requisitos establecidos por la cooperativa. Tal como se le informó oportunamente, el valor comercial del inmueble no alcanzaba a cubrir el 70% del monto solicitado”.
En relación con la entrega de las copias de las actas de los órganos de administración señaló que no es posible acceder a lo pedido debido al carácter de clasificado que ostentan y por tener reserva bancaria y financiera, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1266 de 2008 y Ley 1328 de 2009. De igual manera, le mencionó que lo relacionado con los documentos solicitados por avalúo técnico, acta del comité, informe jurídico y demás, son de carácter Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 confidencial y su divulgación está sujeta a las restricciones establecidas en el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 y el artículo 48 de la Ley 222 de 1995 y, al concepto unificado de la Superintendencia de Economía Solidaria, donde se indica que los asociados no tienen derecho de inspección general, autónomo y permanente sobre todos los documentos de la entidad.
El anterior carácter reservado de la información solicitada fue reiterado por medio de oficios SC-31-00130-25, SC-31-01777-25, SC-31-00182-25, SC-31-00183-25 y SC-31-012-25 de 18 y 20 de junio de 2025. Frente a la entrega de los manuales institucionales mediante oficio SC-31-00068- 25 de 9 de mayo de 2025, la cooperativa accionada le manifestó que en la página web puede ser consultado el reglamento de crédito, así como los manuales institucionales.
Finalmente, en lo que tiene que ver con la información relacionada con el producto de crédito denominado “Casa Mía”, por medio de oficios SC-31-00087-25 de 19 de mayo de 2025 y SC-31-0178-25, SC-31-0184-25 de 4 y 20 de junio del presente año, se le informó a la demandante que corresponde a una estrategia comercial orientada al sector vivienda, sin que posea reglamento autónomo, ya que hace parte de la categoría de créditos de vivienda, que se encuentra aprobada por el consejo de la administración y conforme a lo exigido en la Ley 79 de 1988.
En esa medida, la Sala coincide con el a quo al señalar que la autoridad accionada no vulneró el derecho fundamental de petición de la actora, debido a que respondió a los interrogantes planteados, toda vez que le informó: (i) los motivos por los cuales se negó la concesión del crédito hipotecario; (ii) los conceptos en los que se derivaron los gastos del estudio del caso;
(iii) las razones por las cuales no procede la entrega de manuales y la información de los empleados que participaron en el estudio del crédito, por estar sujeta a reserva; y (iv) explicó en qué consiste la línea de producto “Casa Mía”. Así las cosas, según se indicó en las consideraciones de esta providencia, el derecho de petición puede ejercerse ante organizaciones privadas, conforme lo establece el artículo 33 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015, que señaló entre otras cosas, que a las “entidades que conforman el sistema financiero y bursátil” que se rigen por el derecho privado, se les aplicaran en sus relaciones con los usuarios, las disposiciones sobre el ejercicio del derecho de petición previstas en los capítulos I y II de la referida norma.
Al respecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-951 de 2014, al realizar el estudio de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria por el cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título de la Ley 1437 de 2011, en lo que concierne al derecho de petición ante los particulares, señaló que este procede cuando se presta un servicio público o se realizan funciones públicas, como sucede con las entidades financieras, bancarias o cooperativas.
En esos casos, según consideró el ejercicio del derecho de petición opera como si se tratara de una autoridad pública. Sobre las cooperativas financieras, el Decreto Ley 663 de 1993 señala que el sistema financiero está conformado por establecimientos de crédito, sociedades de Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 servicios financieros, sociedades de capitalización, entidades aseguradoras e intermediarios de seguros y reaseguros.
El primer grupo denominado establecimientos de crédito está comprendido por los establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda, compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras. Estas últimas tienen como función principal adelantar actividad financiera y su naturaleza se rige por las disposiciones de la Ley 79 de 1988.
En esa medida, atendiendo que la cooperativa accionada19, según se evidenció en el certificado de existencia y representación legal, la entidad tiene por objeto social las actividades financieras, es vigilada por la Superintendencia de Economía Solidaria, su naturaleza se rige por la Ley 79 de 1988 y administra bases de datos reguladas por la ley de hábeas data, por lo que pertenece al sector financiero y, en ese orden de ideas, resulta viable aplicarle las disposiciones contenidas en los capítulos I y II de la Ley 1437 de 2011, dentro de las cuales se encuentra el artículo 26, relacionado con la procedencia del recurso de insistencia. Dicho lo anterior, tal como se sostuvo en la decisión impugnada, la accionante contaba con el recurso de insistencia previsto en el artículo 26 de la Ley 1755 de 2015, destinado a que las decisiones proferidas por la cooperativa accionada, en las que se alegaba la reserva documental, fueran objeto de análisis por la autoridad judicial competente, sin que dicho recurso hubiese sido interpuesto20.
En este punto, la Sala destaca que la acción de tutela es un mecanismo de carácter residual y subsidiario. Por ello, al disponer la accionante de otro medio de defensa judicial, como lo es el recurso de insistencia, la vía constitucional resulta improcedente para pronunciarse sobre la reserva alegada por la cooperativa accionada. En ese contexto, la Sala precisa que, aun cuando comparte la decisión de negar el amparo al derecho fundamental de petición, al no encontrarse demostrada su vulneración, las demás pretensiones devienen improcedentes, toda vez que la actora tuvo la oportunidad de ejercer el mecanismo de defensa establecido para manifestar su inconformidad respecto de la reserva documental, sin haber hecho uso de este.
Finalmente, en lo que hace relación con las solicitudes encaminadas a compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Superintendencia de la Economía Solidaria para que investiguen el caso, la Sala se abstendrá de pronunciarse al respecto, ya que ello no fue objeto de impugnación. 19 Le fue otorgada personería jurídica mediante resolución n.° 1242 de 1984 y, posteriormente, por Resolución n.° 0180 de 2000 fue autorizada por la Superintendencia de la Economía Solidaria para ejercer la actividad financiera. 20 Artículo 26.
Insistencia del solicitante en caso de reserva. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
(…)
PARÁGRAFO. El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05285-01 Accionante: María Isabel Olivares Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Por las razones expuestas, la Sala confirmará el fallo de 11 de septiembre de 2025, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Confirmar la sentencia de 11 de septiembre de 2025, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.