CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Radicación: 25000- 23-42-000-2020-00886-01 (0443-2023) Demandante: William Sanabria Poveda Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Fondo De Adaptación Temas: Relación laboral encubierta – Asesor financiero– CONFIRMA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES El señor William Sanabria Poveda instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Fondo de adaptación, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. E – 2020 -002515 del 13 de abril de 2020 y, en consecuencia, se declare que entre las partes existió un vínculo laboral del 2014 al 2020.

Que se reconozca y pague las prestaciones sociales dejadas de percibir durante la prestación del servicio, así como el reembolso de los aportes a seguridad social que tuvo que realizar el demandante sin tener la obligación de hacerlo.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que se vinculó al Fondo de Adaptación con el fin de prestar sus servicios profesionales para el control y seguimiento de actividades administrativas, financieras y presupuestales, desarrolladas en el sector vivienda del 12 de noviembre de 2014 al 31 de enero de 2020.

Que, debía cumplir los reglamentos y parámetros predeterminados para su ejecución, así como las directrices de comportamiento establecidas para los empleados vinculados a través de contrato laboral. Radicación: 25000- 23-42-000-2020-00886-01 (0443-2023) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 9 de junio de 2021 y notificada a las entidades demandadas, quienes contestaron.

El Ministerio de hacienda y crédito público señaló que, no fue la entidad que expidió el acto demandado, razón por la cual, no pudo haber vulnerado las disposiciones aludidas como violadas. Propuso la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva. El Fondo Adaptación, argumentó que se pretende el restablecimiento de un derecho inexistente, dado que no existió relación laboral entre las partes y el pago o devolución de las prestaciones sociales y los emolumentos pagados por el demandante que se pretenden, no hacen parte de la naturaleza de los contratos de prestación de servicios suscritos, máxime cuando fueron liquidados de común acuerdo y el contratista no dejo ningún tipo de salvedad, manifestando su inconformidad con los pagos realizados, ni con la ejecución de los mismo.

Que solo se allegó copia de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes y algunos correos electrónicos con los cuales se pretende estructurar una relación laboral durante la ejecución de las obligaciones contractuales por los periodos comprendidos entre el año 2014 y el 2019. Propuso las excepciones de inepta demanda, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado, principio constitucional de la buena fe, inexistencia de los elementos del contrato de trabajo, proposición de oferta, prescripción de las presuntas obligaciones, cobro de lo no debido, no poderse obligar a lo imposible y excepción genérica.

Se celebró audiencia inicial el 8 de junio de 2022, en la cual se fijó el litigio, se surtió la etapa de conciliación, se decretaron las pruebas y se programó audiencia para su práctica. Agotado el periodo probatorio se dio traslado a las partes para que alegaran de conclusión y se dictó sentencia, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 15 de septiembre de 2022, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por el Ministerio y negó las pretensiones, indicando que, de los testimonios rendidos, no se logra obtener elementos de juicio suficientes que lleven a concluir que el demandante se encontraba efectivamente sometido a acatar las órdenes e instrucciones de un jefe o superior jerárquico por todo el tiempo del vínculo.

Que no le asiste razón al demandante cuando afirma que se configuró la Radicación: 25000- 23-42-000-2020-00886-01 (0443-2023) 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subordinación porque las labores desempeñadas eran constantemente supervisadas por sus superiores o coordinadores, por el eventual cumplimiento de un horario o por el hecho de tener que presentar informes, pues, la entidad puede impartir instrucciones para que se adelanten todas las gestiones requeridas, sin que ello signifique subordinación, esto, con el fin de garantizar el adecuado desarrollo del objeto contractual.

Se refirió a los correos electrónicos remitidos al demandante a través de los cuales la supervisora del contrato hizo unos requerimientos frente a la ejecución de sus actividades, pero dijo que en los mismos se pedía información y el cumplimiento de tareas contractuales dentro de cierto límite de fechas, previamente establecidas, lo que no acredita el elemento de la subordinación, sino que está relacionada con el principio de coordinación. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación en el que expresó que, el Tribunal no hizo una adecuada valoración de las pruebas indiciarias y testimoniales ya que realizó un análisis subjetivo.

Expresó que, las funciones del demandante no pueden ser catalogadas como de realización especializada y autónoma, pues las mismas no se pueden hacer a discrecionalidad, pues existieron requerimientos por parte de diferentes áreas, encaminados a que las actividades se llevaran a cabo bajo lineamientos, protocolos e imposición de fechas.

Que, los testigos fueron enfáticos al indicar que el demandante dependía de las herramientas que le suministrara la entidad para poder desarrollar sus funciones y que, fue capacitado en diferentes temas y dan fe de la dinámica en la que se desarrolló el vínculo, desprendiéndose de ellas actitudes permanentes de carácter subordinante y no meramente un tema de coordinación. TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El diecisiete (17) de febrero de dos mil veintitrés (2023), se admitió el recurso de conformidad con el art. 247 de la ley 1437 de 2011 y se dispuso que, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria, el proceso ingresaría a despacho para sentencia, salvo solicitud probatoria de las partes.

Se otorgó el mismo término al Ministerio Público para emitir concepto. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se decidirá la controversia, previas las siguientes, Radicación: 25000- 23-42-000-2020-00886-01 (0443-2023) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala deberá verificar, si entre las partes existió un vínculo laboral derivado de la prestación de servicios y, si como consecuencia de ello, el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión a esa relación. Se analizará también lo correspondiente a la condena en costas en segunda instancia. Marco normativo y jurisprudencial Para resolver el fondo del asunto, se requiere hacer un análisis de las figuras del contrato de prestación de servicios y del concepto de relación laboral.

El Contrato Estatal de Prestación de Servicios se encuentra consagrado en la Ley 80 de 1993 artículo 32.3, y está definido como aquel que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y solo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Por su parte, la relación laboral comprende los siguientes elementos: la actividad humana que debe ser realizada personal, libre y conscientemente, la relación de dependencia o subordinación de una persona física a otra natural o jurídica y, el elemento de la remuneración. Es la subordinación o dependencia el elemento que diferencia ambos contratos, por esto, desvirtuar un contrato de prestación de servicios, demostrando la subordinación dará vía libre al nacimiento del derecho al pago de prestaciones sociales en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. El Consejo de Estado ha establecido ciertas pautas frente a las relaciones laborales que se encubren mediante contratos de prestación de servicios, de las cuales se destacan las siguientes: - El término para exigir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado es de tres años contados a partir de la terminación del vínculo contractual, y que pasado dicho tiempo se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella. - En los casos donde existe interrupción entre los contratos de prestación de servicios y en su ejecución, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización. Radicación: 25000- 23-42-000-2020-00886-01 (0443-2023) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Para tales efectos, la solución de continuidad está orientada por un término de treinta días hábiles entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, el cual puede flexibilizarse según las circunstancias especiales de cada caso. - Las reclamaciones sobre los aportes pensionales con destino al Sistema General de Seguridad Social no están sujetas a la caducidad ni al requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial y no hay lugar a la devolución de los dineros que haya pagado el contratista por este concepto o por el de salud. - Una vez establecida la existencia del vínculo laboral, el juez debe pronunciarse sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, así no lo haya solicitado la parte interesada. - El término estrictamente indispensable es el que aparece expresamente en los estudios previos y el objeto del contrato, el cual es esencialmente temporal. - Corresponde, por regla general a la parte actora demostrar, que en la ejecución del contrato se configuraron los elementos propios de una relación laboral.

Debe aclararse que, tal y como lo precisó esta Corporación en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 antes aludida, cuando se reconoce la existencia de una relación laboral, al accionante le asiste el derecho al pago de prestaciones sociales a cargo de la administración, pero no es posible que por ello se le dé la categoría de empleado público al contratista sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.

Resolución del caso concreto La Sala advierte que en el expediente reposa una certificación expedida por la entidad1, en las que se indica el número de cada contrato que suscribió el demandante con esta, el objeto, el plazo y el valor. De la misma, se concluye que el demandante se vinculó al Fondo Adaptación mediante diferentes contratos de prestación de servicios con objetos diferentes en apariencia, pero que en todos converge la función de asesoría, control y seguimiento de las actividades administrativas, financieras y presupuestales en el sector vivienda de la entidad.

Sin embargo, por sí solos, esos elementos no son suficientes para concluir la existencia de una relación laboral, pues de la simple lectura de esta certificación no logra desprenderse una dependencia continuada. Es por esto que demostrada la prestación del servicio y la remuneración, se procede 1 ASESOR III COORDINADOR DEL GRUPO DE TRABAJO GESTIÓN JURÍDICA DEL FONDO ADAPTACIÓN- Página 32 del cuaderno pruebas-expediente digitalizado-Otras corporaciones.

Radicación: 25000- 23-42-000-2020-00886-01 (0443-2023) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a revisar si efectivamente se presentó el fenómeno de la subordinación como argumento principal del recurso. Para esto, se cuenta con las declaraciones de los señores Ricardo Manuel Rodríguez Suárez, Luis Mauricio Rodríguez Neira, Maritza Romero Ballen y, la del demandante.

El señor Ricardo Manuel Rodríguez Suárez indicó que conoció al actor en la entidad en el 2013 hasta el 2019. Que ambos eran contratistas en el sector vivienda. El testigo en lo técnico (ingeniería civil y seguimiento de reubicación/reconstrucción) y el actor en lo financiero, pero ambos a cargo de un equipo y rindiendo cuentas a asesores y a un sectorial.

Que los superiores eran los señores Jorge Alexander Vargas Meza, Maritza y Camila y los sectoriales eran Portillo y María del Rosario Hidalgo. Que debían estar en la oficina entre las 7:30 - 8:00 am hasta terminar; y que les hacían exigencias verbales y permisos informales. El señor Luis Mauricio Rodríguez Neira, indicó que fue contratista en el sector vivienda de 2014 a 2019 y vio que el demandante ingresó en noviembre de 2014 a manejar la parte financiera de los operadores zonales, elaboraba reportes e informaba avances.

Que, trabajaba en un horario de 7:30-8:00 a.m. a 6:00-6:30 pm con almuerzo. Que el horario era dado por los coordinadores del sector vivienda que supervisaban los contratos. Que había un jefe, el señor Alexander Vargas y unos coordinadores, señora Lucía Vivero, Camila Cepeda, Maritza Romero, Liliana Oñate y Carlos Leuro. Por su parte, la señora Maritza Romero Ballén, empleada de planta del 2017 al 2019 conoció al demandante como el encargado de toda la gestión financiera del sector (estructuración y control financiero, bases de datos, anticipos, amortizaciones, rendimientos y soportes para pagos).

Que él participaba en reuniones donde se evaluaban metas financieras y que dependía del sectorial, señor Alexander Vargas que era el jefe y supervisor. En su declaración, el demandante afirmó que asistía diario a las instalaciones del Fondo adaptación en un horario de 7:30-8:00 am a 5:00-6:30 pm, a veces los sábados y bajo instrucciones del sectorial, subgerencia y gerencia. Que los permisos los pedía de manera informal por WhatsApp pero sin ningún formato.

Que la carga de contratos impedía tener otros contratos. Analizadas las declaraciones, la Sala considera que no ofrecen elementos para concluir la subordinación o dependencia a la que dice estuvo sometido el demandante mientras atendió las labores contractuales en la entidad, pues si bien algunos afirmaron que recibió órdenes, cumplió un horario o estuvo sometido a condicionamientos de alguna índole, no dan cuenta de cuáles eran las específicas Radicación: 25000- 23-42-000-2020-00886-01 (0443-2023) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que le eran impartidas y únicamente se logra extraer que los requerimientos que se pudieron llegar a hacer, fueron con el fin de dar cumplimiento al objeto contratado.

Además, el posible establecimiento de un horario o la permanencia del actor en las instalaciones de la entidad, si bien podría considerarse como un indicio de la existencia de subordinación, el mismo no es suficiente por cuanto estos supuestos resultan acordes con la coordinación inherente que debe existir en el desarrollo de un contrato de prestación de servicios.

Ahora, se observan unos correos electrónicos2 enviados el al actor en los que se le indica que una de sus obligaciones no había sido cumplida, por lo que lo requerían para que la hiciera. Frente a estos, considera la Sala que fue emitido en ejercicio de las facultades de supervisión de todo contrato con el fin de asegurar el objeto contractual y para efectos del pago.

Si bien, por la naturaleza de su labor, un asesor financiero actúa con autonomía prestando un servicio especializado basándose en su propio criterio en el análisis de riesgos y recomendaciones como lo indicaron los testigos, esto no significa que la entidad no pueda coordinar y supervisar la ejecución del contrato sin suponer un poder disciplinario o el ius variandi.

Por último, de los demás documentos aportados, no se observa que la entidad delimite el modo, tiempo y plazo para cumplir con las funciones de donde pudiera concluirse el direccionamiento y control sobre la labor a la que alude la parte recurrente, y si bien se hace referencia al cumplimiento de un horario, esto per se no conlleva la subordinación, tal como se explicó en precedencia. En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. De la condena en costas La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el 2 Página 43 y siguientes cuaderno demanda-expediente digitalizado-Otras corporaciones Radicación: 25000- 23-42-000-2020-00886-01 (0443-2023) 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto no se accedió a las peticiones del recurso.

Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. CONFIRMAR la sentencia del quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones, de conformidad con los motivos señalados en la parte considerativa de este proveído.

Segundo. Condenar en costas a la parte demandante, las cuales deberán ser fijadas y liquidadas por la primera instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva. Tercero. RECONOCER personería para actuar al Doctor Gustavo Adolfo Sánchez Monroy con T.P 102.595 del Consejo Superior de la Judicatura para que represente los intereses de la parte demandada Fondo Adaptación. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma «SAMAI».

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente