Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 20 de mayo de 2024 Radicado: 25000-23-36-000-2016-01050-01 (68480) Demandante: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Demandada: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación Referencia: Controversias contractuales Temas: controversias contractuales – caducidad de la acción. Síntesis del caso: la parte demandante solicitó la declaratoria del incumplimiento y la liquidación judicial de un convenio que celebró con la entidad demandada.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 27 de mayo de 2021, que negó las pretensiones de la demanda y liquidó judicialmente el contrato1. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia recurrida – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 24 de mayo de 2016, el Fondo Financiero Distrital de Salud (FFDS) presentó una demanda, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra del Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación (SED), con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRIMERA: Que en sede judicial se lleve a cabo la liquidación del Convenio Interadministrativo 137-2005, suscrito entre la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL, quien en adelante se denominara SED y el FONDO FINANCIERO 1 El Consejo de Estado es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Radicación: 25000-23-36-000-2016-01050-01 (68480) Demandantes: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Demandada: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y declara la caducidad ________________________________________________________________________________ 2 de 7 DISTRITAL DE SALUD – SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD- quien en adelante se denominara FFDS-SDS.

SEGUNDA: Que la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DISTRITAL reconozca y pague a favor del FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD - SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD, la suma de mil cuatrocientos veinticinco millones ochocientos treinta y dos mil ciento dos pesos ($1.425.832.102) M/cte., contra liquidación del Convenio Interadministrativo 137-2005, valor que a su vez la Entidad Territorial adeuda a los hospitales públicos y a las IPS privadas, por concepto de la prestación de servicios de salud - URGENCIAS - como consecuencia de ACCIDENTES ESCOLARES de los niños matriculados en colegios Distritales. […]”. 2.

En la demanda2 la parte actora presentó los siguientes hechos relevantes que fundamentaron sus pretensiones: 3. 1) El FFDS y la SDE celebraron el Convenio 137, de 31 de octubre de 2005, que tuvo una duración de 7 años y 10 meses. El plazo de ejecución venció el 31 de agosto de 2013. 4. 2) El Convenio tenía por objeto garantizar (se trascribe): “las atenciones en salud a las y los estudiantes matriculados en los Colegios Distritales y de Convenio de la SED, que presentaran alguna situación de URGENCIA como consecuencia de ACCIDENTES ESCOLARES, durante los 365 días del año, dentro y fuera del plantel educativo y según el tipo de vinculación de cada estudiante al Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS”. 5. 3) El Convenio operó a través de prestadores de servicios de salud de la red adscrita a 22 hospitales públicos y de la red complementaria de 28 IPS privadas, durante las vigencias 2005 a 2013, “cuyas atenciones ascendieron a un total de 12.689 estudiantes de las cuales: (i) 12.128 fueron atendidos en hospitales públicos y (ii) 561 atendidos en IPS privadas respectivamente”. 6. 4) “Según la cláusula duodécima, le correspond[ía] a la SED el trámite de la liquidación del Convenio”, lo que no ocurrió, a pesar de todas las gestiones que se adelantaron.

“El resultado de la ejecución del convenio 137-2005 concluyó con un saldo a favor del FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD (que a su vez se adeuda a los hospitales públicos y a las IPS privadas) y a cargo de la SECRETARIA DE EDUCACION DISTRITAL por valor […] ($1.425.832.102) que deberán ser cancelados contra liquidación del convenio”. 1.2.

Posición de la parte demandada 7. La SED contestó la demanda3 y se opuso a las pretensiones. Según afirmó, al Convenio le fueron asignados $2.367.653.325, que se entregaron “en su totalidad” a la entidad demandante desde el 17 de diciembre de 2012. 2 Folios 1-20 del cuaderno principal 1. 3 Folios 53-80 del cuaderno principal 1. Radicación: 25000-23-36-000-2016-01050-01 (68480) Demandantes: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Demandada: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y declara la caducidad ________________________________________________________________________________ 3 de 7 Advirtió que el Convenio terminó por el agotamiento de los recursos que administraba la Secretaría de Salud, en la fecha indicada en la demanda. 8.

Afirmó que la eventual “sobre ejecución presentada en el Convenio 137 de 2005 es imputable a la Secretaría Distrital de Salud -Fondo Financiero Distrital de Salud por el incumplimiento de las obligaciones a su cargo”. Añadió que la parte actora pretendía el pago de una “obligación que no fue acreditada oportunamente con los soportes requeridos, de acuerdo a lo estipulado entre las partes”, y que la entidad demandante no respondió los requerimientos de la SED para precisar las razones de las obligaciones que alegaban. 9.

Concluyó que no estaba probado que la SED “deba valor alguno” a la demandante y que el FFDS pretendió el pago de unos servicios prestados entre el 2009 y 2013, para los cuales ya operó la prescripción. En virtud de los argumentos expuestos, formuló las excepciones de contrato no cumplido, inexistencia de la obligación y “prescripción”. 1.3.

Sentencia recurrida 10. El 27 de mayo de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió Sentencia de primera instancia4, en la que resolvió (se trascribe): “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, relacionadas con el pago de la suma de $1.425.832.102.oo a favor del FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD de acuerdo con la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: LIQUIDAR judicialmente el convenio interadministrativo 137 de 31 de octubre de 2005, en el sentido que la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL y el FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD, se encuentran a PAZ y SALVO, en atención a la parte motiva de esta providencia. […]”. 11. Para el juez de primera instancia, “en el presente asunto está demostrado, que el FONDO en ninguna de las modificaciones dejó objeción sobre la causación de costos adicionales referidas con la suma de $1.425.832.102.oo, tampoco lo evidenció durante la ejecución del convenio”. 12.

Según advirtió, las partes conocían que no podían continuar con la ejecución contractual “si los recursos asignados se agotaban, razón por cual en el presente asunto -en principio- no era procedente hacer reclamaciones posteriores referidas con la causación de servicios adicionales”. Agregó que “se torna improcedente el pago de servicios de urgencias adicionales en la etapa de liquidación del convenio.

Aceptar los argumentos del FONDO conllevaría a desconocer el principio de la buena fe contractual y la teoría de los actos propios, en atención a que la SECRETARÍA desconocía que se habían generados costos adicionales durante la ejecución del convenio”. 4 CD anexo. Radicación: 25000-23-36-000-2016-01050-01 (68480) Demandantes: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Demandada: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y declara la caducidad ________________________________________________________________________________ 4 de 7 13.

En todo caso, “la parte actora incumplió su carga procesal probatoria de demostrar la efectiva prestación del servicio de urgencias”, habida consideración de que el dictamen pericial practicado no tuvo en cuenta la totalidad de los servicios prestados sino tan solo una muestra (el 35%), lo que configuró un error grave pues, con la prueba se pretendía “verificar la efectiva prestación del servicio de urgencias”.

El perito debió verificar si todos los servicios efectivamente se prestaron y si estaban debidamente soportados, cálculo que no resultaba posible “probar con una muestra aleatoria”. 14. En lo que respecta a la liquidación del contrato, el Tribunal concluyó (se trascribe): “tenido en cuenta que los servicios adicionales no eran procedentes y que el FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD no acreditó la prestación de servicio, la Sala liquidará judicialmente el convenio interadministrativo 137 de 31 de octubre de 2005, en el sentido, que las partes se encuentran a PAZ y SALVO” (énfasis original). 1.4.

Recurso de apelación 15. La entidad demandante presentó un “recurso reposición y en subsidio de apelación”5, en el cual afirmó que “la prestación de los servicios de salud siempre fueron de pleno conocimiento de las Directivas de la Secretaría de Educación Distrital […], conforme a las actas de las reuniones adelantadas entre las partes”, por lo menos desde el acta de reunión de 21 de mayo de 2013. 16.

Añadió que el Tribunal erró al “imponerle a los documentos aportados, [facturas] unos condicionamientos propios del juicio ejecutivo o del pago directo, [y que] las facturas aportadas al perito sí prueban la obligación, esto es, la prestación de los servicios de salud por parte de la demandante a los estudiantes […] de los Colegios distritales de la Capital, prestación que, al no haber sido controvertida y menos desvirtuada por ésta, la torna incontrastable”. 17.

En la oportunidad para alegar de conclusión las partes guardaron silencio. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Análisis sustantivo - 2.2. Condena en costas 2.1. Análisis sustantivo 5 CD anexo. Radicación: 25000-23-36-000-2016-01050-01 (68480) Demandantes: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Demandada: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y declara la caducidad ________________________________________________________________________________ 5 de 7 18.

La Sala, de conformidad con las pruebas que obran en el proceso6, al estudiar los presupuestos procesales, advierte que operó la caducidad de la acción. 19. Para determinar el momento a partir del cual inicia el cómputo de la oportunidad para presentar la demanda y la correspondiente caducidad de la acción, la Sala debe atender lo dispuesto por el artículo 164, numeral 2, literal j, del CPACA, en virtud del cual el conteo empieza al día siguiente a aquél en el que venció el plazo para que las partes liquidaran el convenio.

Lo anterior, en atención a que ninguna de ellas estaba habilitada legalmente para imponer a la otra el balance final del contrato y tampoco se pactó convencionalmente esa facultad7, por lo que el conteo se debe efectuar al término de los 4 meses que fueron pactados para la liquidación, de conformidad con la cláusula duodécima8. 20.

Si bien en otras providencias se ha realizado un cómputo de la caducidad diferente9, esta Sala advierte que, en las sentencias referidas, el cálculo no tenía en cuenta si la entidad estaba efectivamente facultada (legal o convencionalmente) para liquidar unilateralmente el contrato, o porque entendía que se debía acudir al supuesto contemplado en el literal V, del literal j, del numeral 2, del artículo 164 del CPACA, que presume un término de 2 meses posterior al vencimiento del plazo convenido para la liquidación bilateral.

A propósito de esta disparidad de cómputos se advierte que el análisis relativo a la oportunidad para presentar la demanda no debe sobreentender una actividad en cabeza de una de las partes (de ordinario, la entidad contratante) que no tendrá lugar, pues esto llevaría a sumar al conteo un tiempo en espera de un hecho que no ocurrirá. 21.

En el asunto sometido a consideración de la Sala, está probado, y las partes no lo discuten, que el convenio se terminó el 31 de agosto de 2013, por 6 Se aportó copia del convenio interadministrativo 137 de 31 de octubre de 2005 y de sus modificaciones (fls. 92-110 del cuaderno principal I). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B: Sentencia de 19 de octubre de 2023, exp. 69574;

Sentencia de 19 de abril de 2023, exp. 64500; Sentencia de 26 de enero de 2023, exp. 60325; Sentencia de 14 de septiembre de 2022, exp. 66875; Auto de 14 de noviembre de 2019, exp. 64796 MP Alberto Montaña Plata y Subsección A: Sentencia de 22 de octubre de 2021, exp. 65978; Sentencia de 16 de agosto de 2022, exp. 60434; Sentencia de 21 de noviembre de 2022, exp. 57669;

Sentencia de 21 de noviembre de 2022, exp. 68616, y Sentencia de 5 de febrero de 2024, exp. 58883. 8 Cláusula duodécima: “LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO: Dentro del término de cuatro (4) meses contados desde la fecha de finalización del Convenio, o de la fecha de expedición del acto que ordene la terminación o de la fecha del acuerdo que lo disponga, EL FONDO y el interventor suscribirán un acta de liquidación en donde se incluirá el estado contable del Convenio, el valor final del mismo, así como la certificación del cumplimiento por parte de EL FONDO de las obligaciones adquiridas por él y la descripción de los servicios de salud prestados con sus respectivas fechas de iniciación y terminación. LA SED procederá a la liquidación del Convenio en los siguientes casos: 1) Por agotamiento de los recursos 2) Por vencimiento del plazo pactado. 3) Cuando las partes den por terminado el Convenio por mutuo acuerdo, lo cual podrá hacerse en todos los casos en que tal determinación no implique renuncia a derechos causados o adquiridos en favor de las partes. 4) Cuando se haya ejecutoriado la providencia judicial que lo declaró nulo. 5) Cuando se declare terminado unilateralmente conforme a lo establecido en el Convenio y la Ley 80 de 1993. 6) Además de los casos señalados, y si a ello hubiere lugar, el Convenio deberá liquidarse una vez ejecutado el objeto del mismo y cumplidas las obligaciones pactadas”. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B Sentencia de 19 de octubre de 2023, exp. 69991;

Sentencia de 23 de noviembre de 2022, exp. 67523; Sentencia de 14 de julio de 2023, exp. 69094 y Sentencia de 10 de junio de 2022, exp. 63919. Radicación: 25000-23-36-000-2016-01050-01 (68480) Demandantes: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Demandada: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y declara la caducidad ________________________________________________________________________________ 6 de 7 agotamiento de los recursos.

En consecuencia, el término de caducidad de los 2 años comenzó a correr a partir del día siguiente al vencimiento del plazo pactado para concertar la liquidación, esto es, a partir del 1 de enero de 2014. Como la demanda se radicó el 24 de mayo de 2016, se presentó cuando ya había operado la caducidad de la acción. 22. Si bien la parte actora presentó una solicitud de conciliación extrajudicial, esta no tuvo la virtualidad de suspender el término de caducidad, en la medida que se radicó el 26 de febrero de 201610, cuando ya había ocurrido la caducidad. 2.2.

Condena en costas 23. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA y el numeral 3 del artículo 36511 del CGP, se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante. En los términos del artículo 5.1 del Acuerdo PSAA16- 10544, del Consejo Superior de la Judicatura, se fija 1 salario mínimo mensual legal vigente por concepto de agencias en derecho, porque la parte demandada guardó silencio en el trámite de esta instancia. 3.

DECISIÓN 24. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 27 de mayo de 2021 y, en su lugar:

SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de caducidad de la acción.

TERCERO: CONDENAR en costas de esta instancia a la parte demandante. Se fija la suma de 1 (un) salario mínimo mensual legal vigente por concepto de agencias en derecho, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Por la Secretaría del Tribunal, se ordena liquidar las costas, que 10 Folios 52 del cuaderno 2 de pruebas. 11 Artículo 365: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: […] 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. […]”. Radicación: 25000-23-36-000-2016-01050-01 (68480) Demandantes: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Demandada: Distrito Capital - Secretaría Distrital de Educación Referencia: Controversias contractuales Decisión: Revoca y declara la caducidad ________________________________________________________________________________ 7 de 7 incluirán, por concepto de agencias en derecho, lo indicado en esta providencia. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica Firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA