CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. cinco (5) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2023-07596-00 Accionante: Doris Bernal Cárdenas Accionado: Consejo de Estado - Sección Quinta Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Proceso de nulidad electoral / Medida cautelar de suspensión provisional del acto / Se niega la solicitud de amparo y se declara la improcedencia por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada por la señora Doris Bernal Cárdenas contra los autos del 17 de noviembre de 2023 y del 7 de diciembre de 2023 proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad electoral con radicado 11001-03-28-000-2023-00091-00. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 18 de diciembre de 2023 la señora Bernal Cárdenas presentó, en nombre propio, una acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, entre otros. A juicio de la accionante, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por la Sección Quinta de esta Corporación al proferir los autos del 17 de noviembre de 2023 y del 7 de diciembre de 2023 en el proceso de nulidad electoral con radicado 11001-03-28-000-2023-00091-00.
En la primera providencia se ordenó correr traslado a la accionante (demandada) de la solicitud de medida cautelar, y en la segunda se admitió la demanda y se decretó la medida cautelar de suspensión provisional del Acuerdo 200.3.2.23-004 del 8 de noviembre de 2023, por medio del cual se eligió a la actora como directora general de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – Corporinoquia, para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2024 y el 31 de diciembre de 2027. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones, que se transcriben textualmente: <<PRIMERA: DECLARAR que el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN QUINTA, vulneró mis derechos a gozar de un debido proceso, seguridad jurídica, igualdad y acceso a la administración de justicia y que, además se encuentran en riesgo de vulneración otras garantías constitucionales, como los son el derecho a la dignidad humana, ser elegido, al trabajo y a la posibilidad de desempeñar cargos públicos.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS el auto calendado de fecha 17 de noviembre de 2023, por medio del cual se corre traslado de una medida cautelar, notificado a través de correo electrónico el 20 de noviembre de 2023. TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS el auto calendado de fecha 7 de diciembre de 2023, por medio del cual se admite el medio de control de nulidad electoral y se decreta la suspensión provisional del Acuerdo No. 200.3.2.20-004 del 8 de noviembre de 2023, notificado a través de correo electrónico el 12 de diciembre de 2023.
TERCERA: ORDENAR al accionado que anterior que REVISE NUEVAMENTE las decisiones contenidas en los autos de fecha 17 de noviembre de 2023 y 7 de diciembre de 2023, dentro del proceso de nulidad electoral con radicado 11001032800020230009100, en el que es accionante Jorge Andrés Rodríguez González, teniendo en cuenta los parámetros que se establezcan por parte del despacho al momento de proferir la decisión de instancia>>.
B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Desde el 18 de marzo de 2022 se desempeñó como directora general de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía – Corporinoquía. 3.2.- Mediante el Acuerdo No. 200-3-2-23-003 del 1° de septiembre de 2023, se reguló el proceso de elección para nombrar al director general de la entidad para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2024 y el 31 de diciembre de 2027.
En la sesión de elección del director general de la entidad, realizada el 8 de noviembre de 2023, se la accionante fue reelegida en el cargo, tal como quedó registrado en el Acuerdo No. 200-3-2-23-004. 3.3.- El 16 de noviembre de 2023 el señor Jorge Andrés Rodríguez González presentó una demanda de nulidad electoral contra el acto de elección de la actora como directora general de Corporinoquia para el periodo comprendido entre 2024-2027.
Así mismo, solicitó como medida cautelar de urgencia la suspensión provisional del acto demandado. 3.4.- El 17 de noviembre de 2023 el despacho del magistrado de la Sección Quinta de esta Corporación, a quien le correspondió el asunto por reparto, profirió auto en el que ordenó correr traslado a la accionante (demandada) de la solicitud de medida cautelar.
El magistrado advirtió que no había derechos subjetivos en riesgo ni se estaba ante una situación de perjuicio irremediable, por lo que no se debía prescindir de correr el traslado de la medida cautelar. 3.5.- Mediante auto del 7 de diciembre de 2023 se admitió la demanda y se decretó la medida cautelar de suspensión de los efectos del Acuerdo No. 200.3.2.23.004 del 8 de noviembre de 2023.
La accionante presentó una solicitud de aclaración y adición frente a esa providencia y una recusación contra el magistrado Luis Alberto Álvarez Parra. C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante alega la configuración de los siguientes defectos: procedimental absoluto, sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 4.1.- Frente al defecto procedimental absoluto, señala que se configuró por la falta de aplicación del artículo 233 de la Ley 1437 del 2011 en el trámite del traslado de la medida cautelar y de la admisión de la demanda.
Considera que, al haberse mencionado en el auto del 17 de noviembre del 2023 que no se presentaba un escenario de urgencia para resolver la medida cautelar, lo procedente era aplicar el procedimiento fijado en la mencionada norma, esto es, de manera simultánea con la admisión de la demanda, correr el traslado de la solicitud de medida cautelar. 4.2.- Indica que la autoridad judicial incurrió en una irregularidad procesal al no disponer la vinculación de Corporinoquia al proceso, toda vez que no se ordenó que fuera notificada personalmente del auto admisorio de la demanda, pese a que la demanda se interpuso también contra esa entidad. 4.3.- Respecto del defecto sustantivo, asegura que, al valorar la viabilidad o no de la medida cautelar, en la providencia del 7 de diciembre de 2023 no se tuvo en cuenta el artículo 42 del reglamento interno del Consejo Directivo de Corporinoquia, pues el nombramiento de la accionante se ciñó a lo estipulado en dicho artículo.
Así las cosas, de haberse valorado, no se habría decretado la medida cautelar se suspensión provisional del acto demandado. 4.4.- En relación con la ocurrencia de un defecto fáctico, alega que en el auto del 7 de diciembre de 2023 la autoridad judicial accionada careció de apoyo probatorio para decretar la medida cautelar de suspensión provisional del Acuerdo No. 200.3.2.23.004 del 8 de noviembre de 2023, pues esta no cumplía con los requisitos para su decreto. 4.5.- Manifiesta que se incurrió en un desconocimiento del precedente judicial frente al trámite que debía dársele a la recusación porque, a su juicio, el auto del 7 de diciembre del 2023 es contrario a varias sentencias de la misma Sección Quinta del Consejo de Estado en las que se han fijado los criterios para entender cuándo una recusación cumple con las exigencias formales para ser decidida, y dichas exigencias no fueron tenidas en cuenta en la providencia acusada. 4.6.- Por último, alega que se configuró una violación directa de la Constitución porque el auto del 7 de diciembre de 2023, en el que se decretó la medida cautelar, <<ha excedido y violado los derechos fundamentales de defensa, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva consagrados en los artículos 28, 29 y 229 de la Constitución Política porque ha transformado un juicio provisional y sujeto a la medida cautelar solicitada en una valoración de fondo y en la que llega a conclusiones que desatan la Litis>>.
D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Sección Quinta del Consejo de Estado (accionado) solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo o, en su defecto, negar las pretensiones. Señaló que la acción no satisface el requisito de subsidiariedad. Adujo que el auto del 7 de diciembre del 2023, por medio del cual se admitió la demanda del medio de control y se decretó como medida cautelar la suspensión provisional del acto demandado, fue objeto de solicitudes de adición y/o aclaración que están pendientes de ser resueltas, por lo que esa providencia no se encuentra ejecutoriada a la fecha. 5.1.- Agregó que tampoco se satisface el requisito de relevancia constitucional, en tanto la acción de tutela se fundamenta en un mero inconformismo contra la decisión respecto de la motivación y análisis efectuado en punto de las irregularidades que soportaron el decreto de la medida cautelar contra el acto demandado.
En este sentido, consideró que la accionante no expuso las razones para demostrar la existencia de verdaderas vulneraciones a derechos fundamentales o la necesidad de desarrollar la aplicación o contenido de una disposición constitucional. 5.2.- En todo caso, puso de presente que de conformidad con el artículo 277 de la Ley 1437 del 2011 —norma especial del trámite de la nulidad electoral— la medida cautelar que se solicita con la demanda debe resolverse en el mismo auto admisorio, lo que implica un trámite diferente al establecido en el artículo 233 de la misma ley, que rige para los demás medios de control.
Por ello, tratándose del control de legalidad de actos electorales, la suspensión provisional debe solicitarse con la demanda y ella debe resolverse en el auto admisorio, tal como se efectuó en el caso concreto. Agregó que la Sección Quinta ha aplicado el traslado de la medida cautelar prevista en el artículo 233 del CPACA como una garantía de los derechos de contradicción y defensa que le asisten al elegido.
En consecuencia, la aplicación de dicha norma del trámite general es compatible con la forma en que se dispuso una norma especial para la nulidad electoral, por lo que resulta lógico que, antes de resolver sobre la medida cautelar en el auto admisorio, se permita al demandado oponerse o no a la misma. 6.- El señor Jorge Andrés Rodríguez González (tercero con interés) solicitó declarar la improcedencia de la acción. Señaló que si bien la accionante reprocha en sede de tutela los autos del 17 de noviembre de 2023 y del 7 de diciembre de 2023 proferidos por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad electoral, lo cierto es que no ha ejercido los mecanismos ordinarios de contradicción a través de la presentación de recursos con el fin de controvertir las decisiones que allí se adoptaron, por lo que no se satisface el requisito de subsidiariedad. 7.- La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía - Corporinoquia (tercero con interés) indicó que <<no se opone>> a la solicitud de amparo, por cuanto, en su criterio, el trámite que se surtió respecto de la medida cautelar de suspensión del Acuerdo 200.3.2.23-004 del 8 de noviembre de 2023 fue irregular, pues no estaban configurados los elementos necesarios para su decreto de conformidad con los artículos 229, 231 y 277 del CPACA.
II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala: (i) negará el amparo en relación con los reproches formulados contra el auto del 17 de noviembre de 2023, y (ii) declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad frente a los cargos invocados contra el auto del 7 de diciembre de 2023. E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial del 17 de noviembre de 2023 9.- Los requisitos se cumplen así: i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, entre otros, y se identificaron los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada (defecto procedimental absoluto); iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para obtener la protección de sus derechos fundamentales y porque el auto que ordena correr traslado de la solicitud de medida cautelar no es susceptible de recurso alguno, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA; iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la providencia acusada se notificó el 20 de noviembre de 2023 y la tutela se interpuso el 18 de diciembre de 2023, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación como por la Corte Constitucional; y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.
F. La autoridad judicial accionada no vulneró los derechos de la accionante al correrle traslado para que se pronunciara sobre el decreto de la medida cautelar 10.- La actora reprocha el auto del 17 de noviembre de 2023 por medio del cual se le corrió traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional del Acuerdo No. 200-3-2-23-004 del 8 de noviembre de 2023, mediante el cual fue reelegida como directora general de Corporinoquia para el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2024 y el 31 de diciembre de 2027.
Aduce que esa providencia desconoció lo preceptuado en el artículo 233 del CPACA, pues debió haberse admitido la demanda y, de manera simultánea, correrle el traslado de la solicitud de medida cautelar. 10.1.- Al respecto, vale recordar que el inciso final del articulo 277 del CPACA que regula el contenido del auto admisorio de la demanda en materia electoral, establece que <<en el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación>> (se destaca). 10.2.- Nótese que la norma especial exige que la medida cautelar de suspensión provisional del acto sea resuelta dentro del mismo auto admisorio, pero no menciona que se le deba correr traslado de la medida a la parte demandada en el momento en que se pronuncie sobre su admisión. Sin embargo, la postura de la Sección Quinta para estos casos es correr el traslado de la medida cautelar de que trata el artículo 233 del CPACA a la parte demandada antes de admitir la demanda y, una vez descorrido el traslado, proceder a admitir la demanda y decidir sobre el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto, tal y como lo presupone la norma citada.
En ese sentido, es evidente que el trámite se agotó en debida forma. G. No se satisface el requisito de subsidiariedad frente a los cargos invocados contra el auto del 7 de diciembre de 2023, mediante el cual se admitió la demanda y se decretó la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado 11.- Efectuada la revisión del expediente de nulidad electoral en el aplicativo SAMAI, se advierte que ese auto fue objeto de solicitudes de adición y/o aclaración por parte de Corporinoquia (debido a su falta de vinculación al proceso) y de la misma accionante.
Si bien la providencia que resuelve esas solicitudes aparece registrada en el aplicativo SAMAI, lo cierto es que, a la fecha, esta no le ha sido notificada a las partes, por lo que la decisión ni siquiera se encuentra ejecutoriada. 12.- En todo caso, cabe destacar que según el artículo 277 del CPACA, ese auto es susceptible de recurso, por lo que existe un mecanismo de defensa judicial idóneo para ventilar los reproches que la actora alegó en su escrito de tutela frente a esa providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de amparo respecto de los reproches formulados contra el auto del 17 de noviembre de 2023.
SEGUNDO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela frente a los cargos invocados contra el auto del 7 de diciembre de 2023.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.