CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicación: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Demandante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Demandada: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Procedencia excepcional / FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Tercera instancia / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configuró. Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 2 de diciembre de 2022, mediante la cual la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela1.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 14 de octubre de 2022, el señor Norbey de Jesús Vargas Ricardo, actuando en nombre propio, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Huila, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica y de acceso a la administración de justicia. 2.

Hechos relevantes El alcalde del municipio de Neiva expidió el decreto 636 de 2016, con el fin de reglamentar los mecanismos para el cobro del impuesto del alumbrado público, acto a través del cual, según adujo el demandante, excedió las facultades 1 Que ingresó para fallo del 23 de febrero de 2023. 1 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Accionante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) concedidas por el Concejo municipal, en la medida en que incluyó normas sancionatorias de carácter sustantivo.

Con ocasión de lo anterior, el señor Vargas Ricardo ejerció medio de control de simple nulidad contra el artículo 19 del decreto referido, proceso en el cual el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva profirió sentencia el 27 de octubre de 2021 y negó las pretensiones de la demanda. Mediante providencia del 6 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Huila confirmó la decisión de primera instancia. 3.

Fundamentos de la demanda tutela La parte actora indicó que el Tribunal Administrativo ad quem incurrió en violación directa de la Constitución, decisión sin motivación y desconocimiento del precedente, al proferir la sentencia objeto de cuestionamiento, por cuanto omitió hacer un análisis de la legalidad del acto administrativo demandando con base en las normas constitucionales que fueron planteadas como vulneradas y, además, se hicieron afirmaciones sin sustento fáctico y jurídico.

Al respecto, enfatizó en que en el recurso de apelación se controvirtieron las conclusiones del fallo de primera instancia; no obstante, el tribunal no se refirió a dichos reparos en concreto y sólo se limitó a argumentar que no hubo una extralimitación de la competencia del alcalde. Por último, sostuvo que en el fallo objeto de reproche no se revisaron y no se hizo alusión a las sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional que se invocaron como vinculantes, por lo cual se configuró el desconocimiento del precedente, pues además de que no se tuvieron en cuenta, el Tribunal Administrativo del Huila no explicó por qué se apartaba de dichas decisiones. 4.

La admisión y el trámite de la demanda de tutela 4.1. Mediante providencia del 24 de octubre de 2022, se admitió la demanda de tutela, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó al municipio de Neiva como tercero con interés. 4.2. El Tribunal Administrativo del Huila se opuso al amparo solicitado, porque en 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Accionante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) el fallo objeto de cuestionamiento sí se analizaron las normas constitucionales y legales supuestamente vulneradas por el artículo 19 del decreto 636 de 2016 expedido por el alcalde de Neiva; sin embargo, la Sala determinó que, contrario a lo dicho por el demandante, no se acreditó que la normativa hubiese excedido la potestad reglamentaria en el sentido de estructurar las conductas de infracción o fijar el régimen sancionatorio del impuesto del alumbrado público, de ahí que el fallo estuvo ajustado a derecho. 4.3.

El municipio de Neiva solicitó negar el amparo pretendido, dado que en las sentencias de primera y segunda instancia se realizó una debida valoración judicial de las normas que se consideraron vulneradas con el decreto 636 de 2016 y se concluyó que se había expedido dentro de los límites legales, de ahí que no se encuentran probados los defectos aludidos y tampoco la afectación de un derecho fundamental. 5.

La sentencia de primera instancia En providencia del 2 de diciembre de 2022, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que los argumentos expuestos por el solicitante estaban encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural de la causa. 6.

La impugnación La parte actora impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revoque, al considerar que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en una afectación al derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia, en la medida en que declaró improcedente la acción de tutela sin explicar de manera suficiente los motivos que fundamentan dicha determinación, con lo cual se privó al accionante de una decisión de fondo en la que se analice el litigio planteado.

Manifestó que en el escrito de tutela se justificó, de manera suficiente, el cumplimiento de los requisitos generales y las vías de hecho que se presentaron en la providencia judicial objeto de reproche, lo cual habilita al operador judicial para conocer y estudiar de fondo la decisión cuestionada. 3 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Accionante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) Agregó que en el sub lite no se pretende una tercera instancia, sino el estudio y valoración de los derechos fundamentales que se desconocieron con el fallo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S El accionante alegó que el Tribunal Administrativo del Huila incurrió en: i) violación directa de la Constitución; ii) falta de motivación y iii) desconocimiento del precedente. Al respecto, la Sala observa que, para justificar las dos primeras irregularidades, se plantearon los mismos argumentos relativos a una decisión que no tuvo sustento fáctico ni jurídico debido a la supuesta omisión en el análisis de las normas constitucionales que se plantearon como vulneradas, razón por la cual, esta fundamentación se ajusta al cargo de decisión sin motivación. De otro lado, se indicó que se desconocieron las sentencias 10870 de 2000, 20303 de 2014, 17062 de 2012, 22956 de 2019 del Consejo de Estado y la providencia C-412 de 2015 de la Corte Constitucional, las cuales fueron expuestas en la demanda y en el recurso de apelación como precedentes vinculantes.

Debido a que la Subsección estima que respecto del primer cargo no se supera el requisito de relevancia constitucional, no se emitirá decisión de fondo; no obstante, se efectuará el análisis correspondiente, para luego estudiar lo referido al desconocimiento del precedente. 1. La falta de relevancia constitucional frente al cargo de decisión sin motivación La Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber2: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues no 2 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Accionante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) basta aducir la vulneración de estos derechos y ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Revisada la demanda, la Sala advierte que el cargo de decisión sin motivación no se supera el requisito previamente mencionado, por cuanto lo que se pretende, en realidad, es reabrir el debate jurídico propuesto en el proceso inicial. En efecto, revisada la demanda, se evidencia que el señor Vargas Ricardo acudió a la acción constitucional con el propósito de que se estudie nuevamente si, como se analizó en primera y segunda instancia del proceso ordinario, existió o no extralimitación de la potestad reglamentaria por parte del alcalde municipal de Neiva, pues al expedir Decreto 636 de 2016 habría edificado todo un régimen sancionatorio del impuesto de alumbrado público.

Así lo estableció en el recurso de apelación –al igual que se hizo en la demanda de tutela–, en cuanto alegó que el acto administrativo acusado incurrió en una violación directa de la Constitución, por cuanto el alcalde, vía potestad reglamentaria, entró a regular conductas constitutivas de infracción y determinó las sanciones a aplicar, lo que desconocía el principio de reserva legal.

Los anteriores aspectos fueron analizados y resueltos, de manera razonable, por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante providencia del 6 de septiembre de 2022 -que confirmó la decisión de primera instancia y negó las pretensiones del medio de control de nulidad-, bajo los siguientes argumentos (trascripción literal, incluso con posibles errores): 4.1.

El acto impugnado y sus antecedentes. a. El 16 de septiembre de 2016, el Concejo de Neiva por conducto del Acuerdo 20, estableció el impuesto de alumbrado público en el municipio. En el artículo 1º, se describe como ‘un Tributo (…) destinado a la financiación del Servicio de Alumbrado Público, que se define como un servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal dentro del Perímetro Urbano y Rural del Municipio’; servicio que comprende ‘las actividades de suministro de energía al Sistema de Alumbrado Público, la Administración, la operación, el 5 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Accionante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del Sistema de Alumbrado Público’.

En el artículo 9º, se autorizó al Alcalde –por el término de 60 días- para reglamentar los mecanismos más convenientes para el cobro efectivo del impuesto. (…) Por disposición del artículo 12, el contenido del Acuerdo fue incorporado al Estatuto Tributario Municipal (Acuerdo 50 de 2009). b.- En ejercicio de las facultades conferidas en el artículo 9º del Acuerdo 20 de 2016, el Alcalde de Neiva el 18 de octubre de esa misma anualidad, expidió el Decreto 636, mediante el cual reglamentó los ‘mecanismos más convenientes para el cobro efectivo del Impuesto de Alumbrado Público’; teniendo en cuenta que el artículo 10º del primero, estableció ‘los mecanismos a los que puede acudir el Municipio para el recaudo’.

(…) En el artículo 19, dentro de lo que denominó administración y control, dispuso que: ‘La fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro, devoluciones y sanciones, del impuesto de alumbrado público a que se refieren los artículos anteriores, así como las demás actuaciones concernientes a la misma, es de competencia del Municipio de Neiva.

Para tal fin se aplicarán los procedimientos y sanciones establecidos en el Estatuto Tributario Municipal. En cuyo caso para los contribuyentes del régimen de liquidación privada aplicará el mismo que se aplica a los sujetos pasivos del Impuesto de Industria y Comercio’. c.- El artículo 692 del Acuerdo 28 del 28 de diciembre de 2018, ‘por medio del cual se expide el Estatuto Tributario del municipio de Neiva y se conceden unas facultades’; derogó todas las disposiciones que le fueran contrarias, entre ellas, el Acuerdo 20 de 2016. 4.2.

El caso concreto. Previo a descender al sub lite, es menester destacar que en los términos del artículo 91-2º del CPACA17, el Decreto 636 de 2016 perdió fuerza ejecutoria al haber sido derogada la disposición normativa que le dio origen -el Acuerdo 20 de 2016-. Sin embargo, como dicho acto administrativo produjo efectos durante su vigencia, el análisis de legalidad procurado es procedente.

En mérito de lo anterior, procede la Sala a estudiar nulidad planteada: a.- Huelga recordar, que el demandante depreca la nulidad parcial del artículo 19 del Decreto 636 de 2016; porque a su juicio, el mandatario local sobrepasó la potestad reglamentaria (artículo 189-11º Superior) y soslayó los principios de legalidad y de reserva legal, habida cuenta que el artículo 9º del Acuerdo 20 de 2016, lo facultó para ‘reglamentar los mecanismos más convenientes 6 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Accionante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) para el cobro efectivo del impuesto del Alumbrado Público’, y no, para ‘establecer un régimen sancionatorio para dicho tributo’.

Sostiene que las sanciones tributarias tienen un carácter normativo sustancial y deben ser creadas exclusivamente por los órganos legislativos (congreso, asambleas y concejos); y, en la medida en que el Alcalde de Neiva a través del Decreto 636 de 2016, definió el régimen sancionatorio del impuesto del alumbrado público, creando conductas infractoras y estructurando sanciones, invadió la órbita legislativa. b.- La norma de rango legal –artículo 9º del Acuerdo 20 del 2016-, se autorizó al Alcalde –por el término de 60 días- para reglamentar los mecanismos más convenientes para el cobro efectivo del impuesto.

En ejercicio de esa potestad, el mandatario local expidió el Decreto 636 de 2016; en cuyo artículo 19, dispuso que ‘La fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro, devoluciones y sanciones, del impuesto de alumbrado público a que se refieren los artículos anteriores, así como las demás actuaciones concernientes a la misma, es de competencia del Municipio de Neiva.

Para tal fin se aplicarán los procedimientos y sanciones establecidos en el Estatuto Tributario Municipal. En cuyo caso para los contribuyentes del régimen de liquidación privada aplicará el mismo que se aplica a los sujetos pasivos del Impuesto de Industria y Comercio’. c.- Del texto de la norma reprochada, se colige que el ejecutivo municipal estableció que la fiscalización, la liquidación oficial, la discusión, el cobro, las devoluciones y las sanciones del impuesto de alumbrado público, es de competencia del municipio de Neiva; quien aplicará para esos efectos, los procedimientos y sanciones consagrados en el Estatuto Tributario Municipal (que para esa época estaba contenido en el Acuerdo 50 de 2009).

En ese orden, la Sala –contrario a lo afirmado por el impugnante- no advierte que la finalidad del artículo 19 del Decreto 636 de 2016 hubiese sido (i) fijar el régimen sancionatorio del impuesto del alumbrado público, (ii) crear conductas infractoras y/o (iii) estructurar sanciones. De suerte que, no se vislumbra que la disposición acusada hubiese infringido la potestad reglamentaria, el principio de reserva legal o la norma en la que se funda (Acuerdo 20 de 2016); pues su propósito –como se indicó- no fue más allá de indicar que al ente territorial le compete la administración y el control del tributo, remitiéndose para ello, a los procedimientos y las sanciones contempladas en el Estatuto Tributario (norma sustancial).

Así las cosas, como no se acreditó que el Alcalde de Neiva al expedir el Decreto 636 de 2016 hubiese desbordado la facultad reglamentaria conferida en el artículo 9º del Acuerdo 20 del 2016, es menester confirmar la decisión impugnada. Así las cosas, la Sala concluye que, frente al cargo de decisión sin motivación, la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, dado que, se reitera, el objeto de la demanda es que se continúe con el estudio de la 7 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Accionante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) legalidad del Decreto 636 de 2016, asunto que fue razonablemente definido por las autoridades judiciales del proceso ordinario. 2.

Desconocimiento del precedente Manifestó el demandante que se configuró porque en la demanda de nulidad y en el recurso de apelación se expuso, de forma amplia y suficiente, las determinaciones contenidas en las sentencias 10870 de 2000, 20303 de 2014, 17062 de 2012, 22956 de 2019 y además el fallo C-412 de 2015, “sin que el Tribunal Administrativo del Huila cumpliera con el deber de explicar el por qué se apartaba de dichas decisiones fijadas por el Honorable Consejo de Estado y la Corte Constitucional”.

Al respecto, la Sala advierte que las sentencias referidas no constituyen un precedente jurisprudencial aplicable al sub examine, toda vez que no corresponden a casos en los que se plantee un problema jurídico equivalente o que presenten idénticos supuestos fácticos, tal y como pasa a explicarse. La providencia 17062 de 2012 versa sobre la supuesta vulneración a los principios de territorialidad, tipicidad y proporcionalidad de las normas sancionatorias del poder tributario otorgado a los entes territoriales, aspecto en el que no se efectuó un análisis sobre la extralimitación de la potestad reglamentaria o la expedición de normas sancionatorias de carácter sustantivo por parte del alcalde.

En el fallo 20303 del 12 de agosto de 2014, se decidió una controversia entre la Electrificadora de Santander S.A. E.S.P y el municipio de Bucaramanga en relación con la obligación que se le impuso a la primera para el recaudo del impuesto del alumbrado público sin que mediara convenio entre las entidades, de ahí que se trata de un litigio que versa sobre un asunto distinto al planteado en este caso.

La providencia 22956 de 2019 reiteró el criterio anterior, en el sentido de indicar que el municipio no puede establecer a cargo de las empresas de servicio público domiciliario de energía eléctrica la obligación de recaudar un tributo, sin que para ello se suscriba un “convenio” con esas compañías, asunto que no se discute en el caso objeto de estudio. 8 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Accionante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) En la sentencia de radicado 10870 de 2000, se estudió la legalidad del artículo 60 del decreto 807 de 1993, expedido por el alcalde mayor de Bogotá “por el cual se armoniza el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones”, proceso en que se concluyó que el artículo enjuiciado estableció una normativa de carácter sustancial en materia de sanciones, por cuanto se creó una conducta de infracción que fue más allá de la preceptiva legal del ámbito del impuesto de industria y comercio, de ahí que se declaró su ilegalidad.

Al respecto, debe advertirse que en dicha oportunidad se concluyó que “antes existía sanción de aforo que equivalía al 200% del valor del impuesto, pero con el cambio operado en el régimen sancionatorio, esa sanción desapareció y en cambio de ella se creó una nueva que es la referida a no declarar”, por lo cual, en la medida en que se había tipificado una nueva conducta de infracción, se encontró que efectivamente existía extralimitación de la potestad reglamentaria del alcalde.

Finalmente, se observa que la sentencia C- 412 de 2015 de la Corte Constitucional no fue citada en la demanda ni en el recurso de apelación. Por lo expuesto, se confirmará la decisión de primera instancia, en cuanto al defecto de ausencia de motivación y se negará el amparo respecto del desconocimiento del precedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 2 de diciembre de 2022, proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, la cual quedará así: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado en relación con la configuración del defecto de decisión sin motivación y NEGAR el amparo frente al 9 Radicación número: 11001-03-15-000-2022-05495-01 Accionante: Norbey de Jesús Vargas Ricardo Accionado: Tribunal Administrativo del Huila Referencia: Acción de tutela (impugnación) cargo de desconocimiento del precedente, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 10