25000232400020050089901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000232400020050089901 ACCIÓN: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ACTORES: CONJUNTO RESIDENCIAL “BOSQUES DE TORCA” Y OTROS.

TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA, PERO POR RAZONES DIFERENTES. SE CONFIGURÓ LA INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA AL NO CONTROVERTIRSE LA TOTALIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE AFECTARON LA SITUACIÓN PARTICULAR DE LA PARTE DEMANDANTE Y QUE GUARDAN UNIDAD JURÍDICA RESPECTO DE LA DECISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 25 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión1, por medio de la cual declaró probadas las excepciones de caducidad de la acción e ineptitud sustantiva de la demanda y se inhibió para conocer de fondo las pretensiones formuladas. 1En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES I.1.- El CONJUNTO RESIDENCIAL “BOSQUES DE TORCA” y sus copropietarios, a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, presentaron demanda contra el MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL2, en la que formularon las siguientes pretensiones3: “[…] 5.1.- Que se declare que es nulo el Artículo 1° de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, aclarado por la Resolución 519 de 2005 del mismo ministerio, en cuanto describe equivocadamente el límite del Área de Reserva Forestal "Bosque Oriental de Bogotá", en forma tal que incluye dentro de la misma, áreas que pertenecen a un sector ubicado dentro del perímetro urbano de la ciudad, dentro del cual se encuentra el "Conjunto Residencial Campestre Bosques de Torca", en una gran porción, error que se aprecia en los renglones subrayados de la delimitación contenida en el Artículo 1° que ha sido transcrita en el Punto 2.1.1. de esta demanda. 5.2.- Por la misma razón, solicito que se declare que es nulo el Plano Número 1 adoptado también mediante el Artículo 1° de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, aclarado por la Resolución 519 de 2005 del mismo ministerio, ya que, al corresponder a la descripción errada del límite de la reserva, también es errado el plano en la representación cartográfica de dicho límite en el sector en donde se ubica el "Conjunto Residencial Campestre Bosques de Torca". 2 En adelante en Ministerio. 3 Folios 1 a 99 del C. ppal. 3 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.- Que se declare que es nulo el Plano Número 2 adoptado por el Artículo 3° de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y que es expresión de una zonificación interna de la Reserva Forestal Protectora "Bosque Oriental de Bogotá", cuyas reglamentaciones particulares para cada zona están contenidas en el mismo Artículo 3°, en cuanto incluye erradamente dentro de las Zonas, con la consiguiente sujeción a las regulaciones propias de tal zonificación, por una parte, un sector ubicado dentro del perímetro urbano según el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., en el que se ubica una gran porción del "Conjunto Residencial Campestre Bosques de Torca", y por otra parte, otras porciones del mismo conjunto, que aunque se encuentren situadas por fuera del perímetro urbano, se rigen por las propias reglamentaciones especificas consolidadas en aplicación de los Acuerdos 33 de 1997 y 59 de 1987 de la Junta Directiva de la CAR, y del Acuerdo 7 de 1979 del Concejo Distrital y su Decreto Reglamentario 484 de 1988, dictados precisamente con fundamento y en acatamiento en la Resolución Ejecutiva 76 de 1977 del Presidente de la República que aprobó el Acuerdo 30 de 1976 de la Junta Directiva del Inderena. 5.4.- Que se declare que en tanto que afecta el "Conjunto Residencial Campestre Bosques de Torca" y los inmuebles de que trata el hecho 3.1 de la presente demanda, es nulo lo subrayado del Literal a del Artículo 5° de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, aclarada por la Resolución 519 de 2005 del mismo, según se indica a continuación: "a).

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital deberá precisar los límites del perímetro urbano en los límites con la reserva forestal, tomando como base la redelimitación de la Reserva Forestal determinada en el artículo 1° de la presente resolución, de conformidad con lo establecido en el artículo 117 del Decreto 469 de 2003.

En todo caso perímetro urbano no podrá exceder el límite de la reserva forestal protectora "Bosque Oriental de Bogotá". 5.5.-: Que se declare que es nulo el Parágrafo del Artículo 5° de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cuanto afecta al 4 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co "Conjunto Residencial Campestre Bosques de Torca" y por consiguiente los inmuebles de que trata el Hecho 3.1 de la presente demanda, el cual dispone: "Hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá, establezca la reglamentación urbanística con base en las determinantes de ordenamiento y manejo consagradas en la presente resolución no se permite ningún desarrollo urbanístico ni se podrán expedir licencias de urbanismo y construcción por parte de las curadurías Urbanas.’’ 5.6.- Que se declare que es nulo el Artículo 8° de la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, aclarada por la Resolución 519 de 2005 del mismo, que ordena su registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá, en cuanto afecta el "Conjunto Residencial Campestre Bosques de Torca" y por consiguiente los inmuebles de que trata el Hecho 3.1 de la presente demanda. 5.7.- Que a título de restablecimiento del derecho se declare la inaplicación de las normas acusadas a los casos concretos, y se ordene oficiar a la Oficina de registro de Instrumentos Públicos, para que cancele las inscripciones hechas, o se abstenga de hacerlas. 5.8.- Que, a título de restablecimiento del derecho y en virtud de lo dispuesto por el Artículo 85 del Código Contencioso Administrativo en concordancia con el Articulo 90 de la Constitución Política, se condene a la Nación, Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a pagarle a cada uno de mis representados, el valor de los perjuicios ocasionados con las normas demandadas, tal como se indica en el acápite correspondiente a la "ESTIMACIÓN RAZONADA DE LA CUANTIA". 5.9.- Como corolario de lo anterior solicito, además: 5.9.1.- Que se decrete que la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con cargo a su tesoro, debe pagarle a CADA UNA de mis representadas una cantidad adicional, equivalente al valor de actualización (revalorización) de las sumas que se determinen conforme se solicita arriba, a fin de neutralizar el efecto de la desvalorización de la moneda. 5.9.2.- Que si las cuantías de alguna de las cantidades de que tratan los anteriores literales no fueren establecidas 5 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del proceso, en la sentencia se señalen, PARA CADA CASO, las bases con arreglo a las cuales se haga la liquidación incidental, conforme al Art. 56 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del Art. 172 del C.C.A. 5.9.3.- Que las condenas que se decreten se ajusten conforme a lo ordenado por el Art. 178 del C.C.A. 5.9.4.- Solicito que se condene en costas a la demandada señalando en la liquidación las que le correspondan a cada una de las personas que represento, excluidas las agencias en derecho, por prohibirlo expresamente el Artículo 392 del Código de Procedimiento Civil. 5.10.- PETICIÓN SUBSIDIARIA.

En subsidio de la petición anterior y para el evento en el que el Honorable Tribunal considere que en esta clase de procesos no procede la condena en costas ni siquiera con la limitación arriba señalada, solicito entonces que se condene a la demandada al reembolso, con el ajuste de que trata el Artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, de que todos los gastos, costos y emolumentos en que las sociedades que represento incurran por razón del proceso y que se consideren debidamente probados.

Dicho reembolso procede a título de reparación, pues tales costos y gastos constituyen menoscabo patrimonial injusto e imputable directamente al acto acusado, ya que, si éste no hubiera sido proferido, dicho menoscabo no hubiera tenido lugar.” I.2.- Como hechos relevantes de la demanda, se extraen los siguientes: I.2.1.- Los demandantes son propietarios de inmuebles ubicados en el Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA”, así como de la proporción que les corresponde por copropiedad, unidad residencial que se constituyó sobre el inmueble de mayor extensión identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 050-1170988 6 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Bogotá-Zona Norte, con un área total de 1.197.153 metros cuadrados y del cual se desprenden los folios correspondientes a cada una de las unidades privadas de los demandantes.

I.2.2.- El reglamento de la copropiedad del Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” fue protocolizado inicialmente mediante la Escritura Pública núm. 1942 de 19 de junio de 1989 en la Notaría 30 del Círculo de Bogotá, como se aprecia en los registros efectuados en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios de cada uno de los demandantes.

I.2.3.- Mediante el Acuerdo núm. 30 de 30 de septiembre de 1976, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente – INDERENA, creó, entre otras, la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”. I.2.4.- Los inmuebles de propiedad de los demandantes y por tanto el Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA”, del cual forman parte, están ubicados dentro de los límites señalados por el artículo 1º del Acuerdo núm. 30 de 30 septiembre de 1976, 7 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co expedido por el INDERENA para el Área de Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, Acuerdo aprobado por el Gobierno Nacional mediante la Resolución Ejecutiva núm. 076 de 31 de marzo de 1977.

I.2.5.- Mediante el Decreto 610 de 28 de julio de 2000, el Distrito Capital adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá; y tras cumplir con las actuaciones previstas en la ley para obtener la anuencia de las autoridades ambientales del orden nacional, efectuó la ampliación del perímetro urbano, extendiéndolo al interior de los límites del Área de Reserva Forestal “Bosque Oriental de Bogotá”, señalados inicialmente en el Acuerdo 30 de 1976, con lo que se sustrajo de la reserva los sectores que fueron convertidos en suelo urbano, entre ellos, el área correspondiente al Conjunto Residencial “BOSQUES DE TORCA”, tal como lo establecen los planos oficiales 8, 9 y 10, anexos a dicho decreto.

I.2.6.- Por medio del Decreto Distrital 200 de 30 de junio de 2004, el Distrito Capital adoptó la tercera actualización de la estratificación urbana de Bogotá, para los inmuebles residenciales de la ciudad, en el que se determinó que el Conjunto Residencial 8 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “BOSQUES DE TORCA”, clasificado como “Barrio 108101 TORCA” para vivienda, correspondía al “estrato socioeconómico 6”.

I.2.7.- Posteriormente, la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió la Resolución núm. 463 de 14 de abril de 2005, por medio de la cual se redelimitó la Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, se adoptó la zonificación y reglamentación de usos y se establecieron las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá. Dicho acto fue aclarado, posteriormente, por medio de la Resolución núm. 519 de 22 de abril de 2005, del mismo Ministerio.

I.2.8.- Las resoluciones núms. 463 y 519 de 2005, expedidas por el Ministerio de Ambiente, al redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá”, no solo modificaron el área establecida inicialmente en el Acuerdo 30 de 1976, sino que incluyeron al Conjunto Residencial “BOSQUES DE TORCA” en el área de reserva establecida en los planos anexos a las mismas (planos 1 y 2), afectando el derecho de propiedad de los demandantes. 9 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.9.- De los planos que definen la redelimitación del Área de Reserva Forestal Protectora se infiere que parte del desarrollo de “BOSQUES DE TORCA” se introdujo dentro de las denominadas “Zona de Recuperación Ambiental”, “Zona de Rehabilitación Ecológica” y “Zona de Conservación”, con restricciones rigurosas respecto de la construcción de nuevas viviendas rurales, unidades dotacionales, ampliación de redes y demás obras de infraestructura suburbana.

I.2.10.- La redelimitación del Área de Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá” y la zonificación interna adoptada por el Ministerio de Ambiente en las resoluciones núms. 463 y 519 de 2005, modificó el perímetro urbano y las condiciones legales sobre las cuales se edificó dicha unidad residencial con sus usos permitidos, limitando el derecho de dominio de los demandantes y modificando ilegalmente una situación jurídica consolidada a su favor.

I.2.11.- El artículo 5° de la Resolución núm. 463 de 14 de abril de 2005 y su resolución aclaratoria, afectó los inmuebles de propiedad de los demandantes, al ordenar al Departamento Administrativo de Planeación Distrital redefinir los límites del perímetro urbano de conformidad con los nuevos límites de la reserva forestal allí 10 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co establecidos; además de señalar en su parágrafo que hasta tanto el Distrito Capital no estableciera la reglamentación urbanística de la zona, con base en las determinantes de ordenamiento y manejo allí consignadas, “no se permiti[ría] ningún desarrollo urbanístico ni se po[drán] expedir licencias de urbanismo y construcción por parte de las Curadurías Urbanas”.

I.2.12.- Finalmente, el artículo 8º de la resolución demandada ordena su registro en la Oficina de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá, lo que ha venido generando que en los folios de matrícula inmobiliaria de algunos inmuebles pertenecientes al Conjunto Residencial “BOSQUES DE TORCA” se hayan efectuado inscripciones de dicho acto general con afectación y limitación al dominio.

I.3.- Fundamentos de derecho En apoyo de sus pretensiones, la parte demandante adujo que los actos acusados vulneraron los artículos 84, 121 y 122 de la Constitución Política; el Acuerdo 30 de 1976; la Resolución núm. 76 de 1977; el Acuerdo 7 de 1979 y su Decreto Reglamentario 484 de 11 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 1988; la Ley 388 de 1997; y los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003.

Como alcance del concepto de la violación manifestó, en síntesis, lo siguiente: Que los actos administrativos acusados fueron expedidos de manera irregular, con falsa motivación y “desviación de las atribuciones propias”, pues desconocieron la vigencia de normas anteriores que habían definido para todos los efectos el Área de la Reserva Forestal, la delimitación del perímetro urbano del Distrito Capital y la sustracción del Conjunto Residencial “BOSQUES DE TORCA” del área protegida, vulnerando con su expedición los derechos adquiridos de los demandantes sobre los inmuebles de su propiedad y sobre la copropiedad de la unidad residencial, al incorporarlos en la redelimitación del área de la reserva y establecer sendas limitaciones a los mismos.

Indicó que el Ministerio de Ambiente, con la expedición de las resoluciones núms. 463 de 14 de abril de 2005 y 519 de 22 de abril de 2005, extralimitó su competencia al desconocer el contenido de 12 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios, en materia de expedición de licencias urbanísticas, al impedir su expedición a la Curadurías Urbanas y prohibir desarrollos urbanísticos en el área hasta tanto el Distrito Capital de Bogotá estableciera la reglamentación respectiva en la materia, con base en las determinantes de ordenamiento y manejo establecidas en dichos actos administrativos.

Precisó, además, que al ordenarse de manera general el registro de la Resolución núm. 463 de 2005 en la Oficina de Instrumentos Públicos del Círculo de Bogotá, se incurrió en un error y se desconoció la necesidad de adelantar las actuaciones administrativas tendientes a establecer qué inmuebles resultarían afectados, para disponer la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria de los mismos.

Insistió en que el registro general de la Resolución núm. 463 de 2005 constituyó una limitación injustificada, irregular y excedida respecto del derecho de propiedad que ostentan sobre los inmuebles que componen el conjunto residencial “BOSQUES DE TORCA”, orden procedente únicamente respecto de las disposiciones generales adoptadas sobre bienes baldíos de conformidad con el Código Fiscal. 13 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, manifestó que los actos demandados se constituyeron en actos revocatorios sin el consentimiento de los particulares afectados, toda vez que desconocieron que el área en la que está ubicado el Conjunto Residencial “BOSQUES DE TORCA” fue establecida por el Plan de Ordenamiento Territorial adoptado mediante el Decreto 619 de 2000, como suelo urbano posteriormente estratificado, razón por la que no podían desconocerse las situaciones jurídicas consolidadas a su favor en el ordenamiento distrital, modificarse la naturaleza de los predios y edificarse restricciones a sus derechos sobre la propiedad.

I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA I.4.1.- El MINISTERIO, por intermedio de apoderado judicial, contestó oportunamente la demanda4 y se opuso a las pretensiones formuladas por el actor, bajo los argumentos que se exponen a continuación: Señaló que los actos administrativos acusados constituyen una manifestación de las potestades otorgadas por la Constitución Política y la Ley al Gobierno Nacional, en procura de la defensa y 4 Folios 101 a 119 del C. 1. 14 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de los recursos naturales y de las áreas de especial importancia ecológica para la Nación, entre las cuales se encuentra la Zona del Bosque Oriental de Bogotá, declarada como reserva mediante el Acuerdo 30 de 1976 por el extinto INDERENA.

Precisó que el Ministerio ejerció legítimamente las atribuciones conferidas por las leyes 165 de 1994, 99 de 1993, 388 de 1997 y el Decreto Ley 216 de 2003, por lo que ostentaba la competencia para reservar, alinderar, sustraer y redelimitar las áreas de reserva forestal, así como el establecimiento de su zonificación interna con miras a orientar su uso, protección y funcionamiento.

Manifestó, además, que dentro de sus competencias también se encontraba la de establecer determinantes para el ordenamiento y manejo del territorio declarado como Área de Reserva Forestal, lo que implicaba la reglamentación de usos y la armonización de los actuales, de acuerdo con los objetivos de conservación, a fin de que el Distrito Capital tuviese orientaciones claras para el ejercicio de las atribuciones a su cargo en materia de usos del suelo.

Defendió la legalidad de los actos acusados, indicando que fueron 15 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co adoptados previa elaboración de documentos y estudios técnicos sustentados en la información cartográfica entregada por el IGAC y el diagnóstico del Plan de Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales, en el que se estableció la necesidad de mitigar los impactos ambientales sobre los ecosistemas de dicha área afectada, principalmente, por usos de tipo urbanístico, minero y agropecuario, por lo que se requería contar con un instrumento de planificación, ordenamiento y manejo para restaurar, recuperar y armonizar las condiciones de la zona, además de la articulación y acción de las autoridades ambientales y distritales sobre la misma.

Finalmente, señaló que los derechos particulares que pudieran verse afectados con los actos acusados deben ceder ante la prevalencia e interés superior que implica un derecho ambiental, de naturaleza colectiva, además de que su expedición obedeció a la aplicación del principio de precaución, lo que descarta la necesidad de un trámite o actuación previa y, en consecuencia, cualquier vulneración del derecho de defensa y contradicción de los demandantes.

Propuso como única excepción la falta de integración del litisconsorcio necesario, al considerar que debió demandarse además 16 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co al “Distrito Capital - Planeación Distrital - Curadurías Urbanas”, teniendo en cuenta que los actos en los cuales se fundamentó el derecho presuntamente vulnerado por el Ministerio eran del orden distrital.

I.4.2.- La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR-, en calidad de tercero interesado 5, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, afirmando la legalidad de los actos administrativos acusados, en consideración a que la delimitación de áreas protegidas puede comportar legítimamente limitaciones al ejercicio del derecho de dominio6.

Señaló que los actos administrativos demandados fueron expedidos con observancia de la Constitución Política y la Ley, y la función asignada a la autoridad ambiental del orden nacional, en cuanto a la protección de los recursos naturales y las áreas de reserva. Insistió en la necesidad que motivó la expedición de la Resolución núm. 463 de 2015, consistente en la urgencia de una delimitación 5 Auto del 4 de febrero de 2013, folio 462 del C. 2. 6 Folios 465 a 485 del C. 2. 17 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co precisa del área de reserva forestal y de la respectiva franja de adecuación por el borde oriental de Bogotá, que definiera el punto de encuentro entre el Distrito y la zona de protección, unificando el régimen jurídico de los predios excluidos de la reserva, de modo que se facilitara su regulación y conservación como suelo protegido.

Indicó que los actos demandados deben examinarse en conjunto con las resoluciones y decretos que con posterioridad interpretaron y dieron alcance al contenido de la Resolución núm. 463 de 2005, ya que a través de dichos actos se desarrolló todo lo relacionado con asuntos urbanísticos y de edificaciones preexistentes, entre ellos, la Resolución núm. 1582 de 2005 del mismo Ministerio y el Decreto Distrital 564 de 2006.

Como medio exceptivo formuló la caducidad de la acción, en consideración a que transcurrieron más de 30 años desde la expedición del acto administrativo que afectó los derechos subjetivos de los demandantes, es decir, el Acuerdo 30 de 1976, mediante el cual se estableció el área de los Cerros Orientales como área de reserva, y hasta la fecha de presentación de la demanda, por lo que reprochó la argumentación esgrimida por la parte actora, dirigida a 18 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co afirmar que las resoluciones acusadas ubicaron sus predios en un “Área de Reserva Forestal”.

I.4.3.- La SECRETARÍA DISTRITAL DE PLANEACIÓN DEL DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ acudió igualmente, en calidad de tercero interesado, a defender la legalidad de los actos acusados, dada la importancia de la reserva forestal “Bosque Oriental de Bogotá” y la finalidad superior de conservar y recuperar dicha área7. Propuso como excepciones la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación administrativa, establecido en la Ley 640 de 2001; caducidad de la acción; prejudicialidad; falta de legitimación en la causa; indebida acumulación de pretensiones; ausencia de causa para demandar; inexistencia de lucro cesante; y “culpa exclusiva de la víctima”, debidamente sustentadas en su escrito de oposición. II-.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 7 Folios 496 a 509 del C. 2. 19 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia de 25 de noviembre de 2014 8 declaró probadas las excepciones de caducidad, formulada por el Distrito Capital de Bogotá, frente a los artículos 3°, 5°, literal a), y parágrafo, y 8° de la Resolución núm. 463 de 2005, y, de oficio, la de ineptitud sustantiva de la demanda, respecto de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada contra el artículo 1º de la Resolución núm. 463 de 2005; y se inhibió de conocer de fondo de los cargos planteados en la demanda.

Sobre la excepción de prejudicialidad, formulada por el Distrito Capital de Bogotá, al estimar que la Resolución núm. 463 de 2005 se trataba de un acto, cuya legalidad fue cuestionada a través de la acción popular con núm. único de radicación 2005-00662, señaló que el proceso que estudió dicha acción culminó al dictarse fallo de segunda instancia y si bien en un inicio se emitieron disposiciones que afectaron la vigencia de las normas contenidas en la Resolución núm. 463 de 2005, éstas fueron revocadas. 8 Folios 492 a 500 del C. 2. 20 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la excepción de caducidad, afirmó que había operado parcialmente, respecto de los artículos 3°, 5°, literal a), y parágrafo, y 8° de la Resolución núm. 463 de 2005, demandados, pues desde la publicación de dicho acto, el 15 de abril de 2005, hasta la fecha de radicación de la demanda (17 de agosto de 2005) transcurrieron más de 4 meses.

En cuanto al artículo 1° de la Resolución núm. 463 de 2005, consideró que al ser el único objeto de aclaración por medio de la Resolución núm. 519 de 22 de abril de 2005, también demandada, el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento debía contabilizarse desde la publicación de este último acto, razón por la que la oportunidad para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho artículo, puntualmente, no había expirado.

No obstante, del análisis del petitum advirtió que la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo de carácter general se encuentra sujeta a la existencia de una serie de presupuestos, entre ellos, que pese a su carácter 21 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co abstracto se derive directamente del mismo un daño o perjuicio particular.

En este sentido, luego de revisar el contenido del acto acusado y su alcance respecto de las pretensiones del libelo introductorio, advirtió que el daño aducido por la parte demandante no surgió de la Resolución núm. 463 de 2005 acusada, sino que devenía del contenido inescindible de actos administrativos anteriores, esto es, el Acuerdo 030 de 1976 y la Resolución núm. 076 de 1977, que aprobó el anterior Acuerdo, toda vez que lo que hizo la Resolución núm. 463 de 2005 fue “redelimitar” un área de reserva forestal ya establecida en dichos actos, por lo que, al guardar unidad jurídica con los mismos modificándolos, debió incorporarlos como objeto de su pretensión. Explicó que el origen del supuesto perjuicio alegado se encuentra en el Acuerdo 030 de 1976, el cual debió demandarse junto la citada Resolución núm. 076.

Con fundamento en lo anterior, concluyó que en el presente caso como no se demandó el acto administrativo que contiene la decisión 22 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co presuntamente ilegal, ello daba lugar a declarar probada la ineptitud sustantiva de la demanda y a abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo sobre las demás excepciones propuestas y los cargos formulados frente al artículo 1º de la Resolución núm. 463 de 2005.

III-.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación 9, en el que solicitó la revocatoria del fallo de primera instancia y el conocimiento de fondo de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por el CONJUNTO RESIDENCIAL “BOSQUES DE TORCA” y sus copropietarios, respecto de los actos acusados.

Como sustento del recurso expuso los siguientes argumentos: Que existe una serie de situaciones fácticas acreditadas en el proceso, que desvirtúan la tesis expuesta por el Tribunal en su sentencia, en cuanto afirmó que también debió demandarse en este caso el Acuerdo 30 de 1976. 9 Folios 822 a 837 del C. 2. 23 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, explicó que el acto generador de la afectación del derecho de propiedad de los demandantes se derivaba de las dos resoluciones demandadas y no del mencionado acuerdo.

Precisó que el hecho de que con anterioridad a la redelimitación del área de reserva forestal, el conjunto residencial “BOSQUES DE TORCA” se encontrara plenamente legalizado y aprobado para el uso de vivienda por las autoridades competentes, con las licencias urbanísticas respectivas aprobadas e incorporado legalmente como un predio urbano en los planos oficiales que formaban parte del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital, generaba que la afectación aducida surgiera de las resoluciones acusadas y no del Acuerdo 30 de 1976, como lo indicó el Tribunal.

Señaló que estas actuaciones afectaron el derecho de edificación de aquellos propietarios de los lotes urbanizables del Conjunto Residencial “BOSQUES DE TORCA”, al incorporarse el área del conjunto a la zona de reserva y prohibirse la expedición de nuevas licencias urbanísticas. 24 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de lo anterior, concluyó que los actos administrativos demandados son completamente autónomos e independientes del Acuerdo 30 de 1976, razón por la que el Tribunal no debió exigir su incorporación como objeto de la pretensión anulatoria, ya que la afectación aducida como fundamento de las pretensiones surgía directamente de la redelimitación efectuada en las resoluciones núms. 463 y 519 de 2005.

Indicó que los actos administrativos sustrajeron del Área de Reserva Forestal 944 hectáreas de zonas ilegalmente urbanizadas, correspondientes a barrios populares, universidades, hospitales e iglesias, entre otros, ignorando en cambio la legalidad de la situación jurídica del Conjunto Residencial “BOSQUES DE TORCA”, urbanización de vivienda totalmente en regla, ubicada en un suelo catalogado por el POT como urbano, e incorporándola indebidamente dentro del Área de Reserva dentro de una zonificación especial para protección forestal, incompatible con el uso de vivienda y la posibilidad de ejercer adecuadamente los derechos de propiedad sobre los predios que lo conforman. 25 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que la decisión inhibitoria proferida desconocía: i) la superación satisfactoria de la etapa admisoria de la demanda, en la que el Tribunal no advirtió ineptitud alguna de la misma, ii) la ausencia de alegato u excepción por parte de la entidad demandada en este sentido, pues en su escrito de contestación nada mencionó acerca del vicio decretado en la sentencia. En este sentido, reprochó el alcance dado por el Tribunal a la contestación presentada por los terceros intervinientes, en tanto que, a su juicio, el a quo no debió declarar probada la excepción de caducidad, por haber sido propuesta por un tercero que no demostró interés jurídico legítimo en obtener la declaratoria de caducidad y no por la entidad demandada.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1. La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y solicitó acceder a las pretensiones incoadas. Aseguró que no hay ineptitud sustantiva de la demanda, por cuanto se logró demostrar que desde antes de la redelimitación definitiva de la Reserva Forestal Protectora “BOSQUE ORIENTAL BOGOTÁ”, la cual 26 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co se hizo mediante Resolución núm. 519 de 2005, expedida por el MINISTERIO, el Conjunto Residencial ya era una urbanización de vivienda aprobada, se encontraba plenamente desarrollada conforme a las licencias otorgadas y contaba con todas sus obras civiles y urbanísticas; asimismo, ya se habían cedido las zonas de cesión obligatorias y recibidas por la administración, entre otros.

Insistió en que los actos demandados son completamente autónomos e independientes del Acuerdo 30 de 1976, expedido por el extinto INDERENA. Sostuvo que el Tribunal no ha debido declarar probada la excepción de caducidad, por cuanto fue propuesta por un tercero que no demostró un interés jurídico legítimo, esto es, el Distrito Capital de Bogotá, y no por por la parte demandada.

Manifestó que si una reglamentación administrativa es objeto de modificación que afecte alguna de sus disposiciones, los términos de caducidad para hacer uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho corren a partir de la publicación de tal adecuación. 27 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.2.

La CAR solicitó confirmar la decisión de primer grado, por considerarla adecuada y producto de un análisis juicioso del caso y de los presupuestos procesales requeridos para el conocimiento de fondo del asunto. IV.3. El DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ solicitó desestimar las pretensiones de la demanda. Adujo que la presente acción se presentó de manera extemporánea, por lo que no puede pretender que se ampare su negligencia e inacción, pues está demostrado que el origen del supuesto perjuicio se causó en el Acuerdo 30 de 1976.

Indicó que en esta instancia es imposible emitir un pronunciamiento de fondo, ya que no es de recibo suplir los errores de la parte actora, en el sentido de considerar que sus pretensiones incluían la nulidad del referido Acuerdo, lo que implicaría una ostensible vulneración al principio de imparcialidad que deben regir las actuaciones judiciales.

IV.4. El Ministerio Público guardó silencio. 28 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. ACTOS ACUSADOS La parte actora demandó los siguientes actos administrativos: i) Resolución núm. 463 de 14 de abril de 200510, “Por medio de la cual se redelimita la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, se adopta su zonificación y reglamentación de usos y se establecen las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá”, expedida por la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en ejercicio de las facultades legales conferidas en los artículos 5º y 6º de la Ley 99 de 1993 y 2° del Decreto-Ley 216 de 2003. ii) Resolución núm. 519 de 22 de abril de 200511, por medio de la cual la Ministra aclaró el artículo primero de la Resolución núm. 463 de 14 de abril de 2005, en el sentido de precisar que el área de reserva redelimitada fue declarada por el Acuerdo 30 de 1976 y no por la Resolución 076 de 1977 allí anotada, la cual únicamente 10 Folio 2 del C. Anexo 1 de la demanda. 11 Folio 19 del C. Anexo 1 ibídem. 29 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co impartió la aprobación a dicho Acuerdo del INDERENA por parte del Gobierno Nacional.

Así lo expresó: “[…] Aclarar el artículo primero de la Resolución número 00463 de 14 de abril de 2005, expedida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el cual quedará así: “Redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá declarada mediante el artículo 1º del Acuerdo 30 de 1976 de la Junta Directiva del INDERENA y aprobado en el artículo 1º de la Resolución 076 de 1977, ubicada en jurisdicción del Distrito Capital, con el fin de armonizar los elementos de orden ambiental y territorial para su adecuado manejo y administración, la cual quedará comprendida dentro de los siguientes límites indicados sobre la cartografía a escala 1:10.000 del IGAC.

Plano número 1 que se incorpora a la presente resolución […]” (Destacado fuera de texto). V.2. PROBLEMA JURÍDICO POR RESOLVER La Sala analizará si en el presente caso se configuraron las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda y la caducidad parcial de la acción ejercida, declaradas probadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca respecto de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por el Conjunto 30 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Residencial “BOSQUES DE TORCA” y sus copropietarios, o si, por el contrario, la demanda reunía los requisitos sustanciales necesarios para su conocimiento de fondo, caso este en el cual deberá reconocerse dicha situación y disponer que el a quo provea sobre el fondo del asunto.

V.3. CASO CONCRETO En el presente caso, como se indicó al inicio, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Conjunto Residencial BOSQUES DE TORCA y sus copropietarios acudieron a demandar el contenido de las resoluciones núms. 463 y 519 de 2005, expedidas por la Ministra de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al considerar que pese a tratarse de actos administrativos de carácter general la redelimitación del Área de Reserva Forestal del Bosque Oriental de Bogotá y las medidas allí adoptadas dirigidas a su protección, afectaron ostensiblemente los derechos de dominio sobre los predios de su propiedad, con desconocimiento de las situaciones jurídicamente consolidadas con anterioridad a su expedición y la legalidad de los actos que soportaron su urbanización y el uso de suelos para vivienda. 31 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirman que los actos generales acusados incorporan al área de reserva los predios sobre los cuales se construyó el Conjunto Residencial y establecen limitaciones para proceder a su urbanización y desarrollo, además de ordenar el registro de dichas resoluciones en la oficina de instrumentos públicos del Círculo Notarial de Bogotá y en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria de los predios que conforman el Conjunto Residencial BOSQUES DE TORCA, lo que ha venido ocurriendo paulatinamente.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de primera instancia, aunque validó la procedencia de la acción subjetiva para controvertir los actos generales acusados determinó: i) La operancia del fenómeno de caducidad respecto de la demanda de los numerales 3, 5, literal a), y su parágrafo, y 8 de la Resolución núm. 463 de 2005, toda vez que para su controversia judicial se superó el término establecido en el artículo 136 del CCA para ello; es decir, los 4 meses desde la publicación de dicha resolución efectuada el 15 de abril de 2005 y la radicación de la demanda correspondiente, ocurrida el 17 de agosto siguiente, y 32 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Al analizar el artículo 1° de la Resolución núm. 463 de 2005 y la Resolución núm. 519 de ese año, aclaratoria de la misma, respecto del cual consideró que no había operado el fenómeno de la caducidad, por contabilizarse dicho término desde la publicación del acto aclaratorio, pero concluyó que se incurrió en ineptitud sustantiva de la demanda por no haber demandado el acto administrativo concreto, que contiene sustancialmente la decisión tachada de ilegalidad.

A la anterior conclusión arribó luego de revisar el objeto del litigio y la causa petendi formulada por la parte actora respecto de la redelimitación del Área de Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá, contenida en el artículo 1° de la Resolución núm. 463 de 2005, de lo cual consideró que para poder demandar sus efectos, la parte actora debió demandar además el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución 076 de 1977, que impartió aprobación al mismo, comoquiera que el acto administrativo ahora acusado, -artículo 1° de la Resolución núm. 463 de 2005-, no es un nuevo pronunciamiento acerca de la declaración del Bosque Oriental de Bogotá como resera forestal, ni tampoco ofrece cambios respecto de la inclusión que el Acuerdo 30 de 1976 había hecho del sector donde se encuentra 33 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ubicado el Conjunto Residencial Bosques de Torca, lo que constituyó el fundamento de la decisión inhibitoria adoptada.

Sobre el particular, cabe advertir que una vez analizado el asunto, la Sala procederá a confirmar la decisión inhibitoria adoptada por el Tribunal de instancia, pero por las siguientes razones: Bajo la vigencia procesal del CCA, a fin de ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85, es menester, entre otros requisitos de orden procedimental y sustancial, que la parte actora dentro del libelo introductorio individualice, con toda precisión, el acto o los actos a demandar, bajo las reglas o directrices establecidas por el Legislador en el artículo 138 ibidem, que dispone, en síntesis, la demandabilidad de la totalidad de actos que hayan conformado la decisión administrativa que se considera ilegal, salvo los casos en los que el acto definitivo, que afectó una situación particular y concreta, es revocado evento en el que tan solo procede demandar esta última decisión. El artículo en mención precisó como requisito la correcta individualización de los actos acusados y de las pretensiones, así: 34 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Artículo 138.

Modificado por el Decreto 2304 de 1989. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión […]”.

Ahora, en cuanto a la naturaleza de los actos demandables ante esta jurisdicción se tiene que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 50 del CCA12, son susceptibles de impugnación judicial por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos definitivos que ponen fin a una actuación administrativa y que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, es decir, los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular y concreta frente a un derecho subjetivo.

Aunado a lo anterior, al margen de la naturaleza subjetiva de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se ha habilitado 12“ARTÍCULO 49. IMPROCEDENCIA. No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa.

ARTÍCULO

50. RECURSOS EN LA VIA GUBERNATIVA. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: […] Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla.” 35 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co excepcionalmente su procedencia para controvertir actos de carácter general, de contenido abstracto e impersonal, bajo la conocida teoría de los móviles y finalidades13, siempre y cuando de los mismos se infiera: i) que su aplicación directa genera una lesión a un derecho subjetivo amparado por el ordenamiento jurídico, ii) que no exista un acto administrativo particular mediante el cual se haya dado aplicación al mismo, y iii) que la acción subjetiva contra el acto general se promueva con observancia del término de caducidad de 4 meses establecido para su ejercicio14.

A partir de lo anterior, es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación definitiva de voluntad de la administración frente a una situación jurídica particular afectada, junto con aquellos actos que constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del Juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 29 de abril de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, Núm. único de radicación 2004-00185-01. 14 Sentencias de 4 de diciembre de 2006, Sección Tercera, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Núm. único de radicación 1994-10227-01; y de 27 de marzo de 2008, Sección Primera, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Núm. único de radicación 2002-90038-01. 36 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.

De lo anterior se infiere que la viabilidad de la acción subjetiva dirigida contra un acto administrativo de carácter general depende no solo de la existencia del perjuicio o afectación que se derive directamente del mismo y de la finalidad de restablecimiento o reparación pretendida al respecto, sino, además, de la imposibilidad de que se hayan particularizado sus efectos a través de otras decisiones administrativas con efectos subjetivos, caso en el cual deben integrarse e individualizarse con toda precisión a fin de que pueda efectuarse el análisis en conjunto de su legalidad, y de pretenderse el control de legalidad respecto del acto general únicamente, debe formularse su juicio por su cauce natural, esto es, por vía de la acción de simple nulidad.

Bajo tales presupuestos, en el presente caso, la Sala no advierte que los perjuicios aducidos por los demandantes, que son los que posibilitan el ejercicio de la acción incoada, se deriven directa y exclusivamente de los actos acusados. 37 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, del examen del contenido de la Resolución núm. 463 de 2005 se extrae que la misma establece lineamientos generales dirigidos a la protección y recuperación del área de Reserva del Bosque Oriental de Bogotá, definiendo una zonificación especial para ello y sujetando sus efectos a la expedición de una serie de actos administrativos provenientes de diferentes autoridades ambientales y distritales, como la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el Distrito Capital, así: i) La expedición por parte de la CAR mediante acto administrativo del plan de ordenamiento y manejo de la zonificación adoptada “para la consolidación del límite urbano en el costado occidental de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, de tal manera que se mitigue la presión de intervenciones en el área”, la delimitación del perímetro urbano dentro de la cual la parte demandante afirma que se incorporaron diferentes zonas pertenecientes al Conjunto Residencial “BOSQUES DE TORCA”. 38 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) La incorporación por parte del Distrito Capital del plan de ordenamiento y manejo en el Plan de Ordenamiento Territorial y en su reglamentación de usos del suelo, y, iii) La definición, por parte del Departamento Administrativo de Planeación Distrital de los límites del perímetro urbano en los límites con la reserva forestal ya establecidos de conformidad con el artículo 117 del Decreto 469 de 2003, que dispuso al respecto: “El perímetro urbano, en los límites con las reservas forestales coincide con los límites establecidos para dichas reservas por la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura/INDERENA.

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital podrá precisar este límite con base en las decisiones del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuando expida los respectivos actos administrativos." 15 Al efecto, es del caso traer a colación los Considerandos de la Resolución núm. 463 de 2005, acusada, así como su artículo 1º, que señalan lo siguiente: “[…]

CONSIDERANDO: 15 Destacado fuera de texto. 39 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Que dentro de las 14.170 hectáreas que aproximadamente conforman los Cerros Orientales de Bogotá, D. C., existe cobertura vegetal que ameritó ser protegida para conservar el efecto regulador de la cantidad y la calidad de las aguas y por ello, el Instituto de Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, por medio del Acuerdo número 30 de septiembre 30 de 1976, las declaró y alinderó como Area de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, el cual fue aprobado por la Resolución número 076 de marzo 31 de 1977 del Ministerio de Agricultura;

Que en virtud del Acuerdo 30 de 1976, el Inderena delegó por un período de cinco años a la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, CAR, las funciones de administración y manejo de la Zona de Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá; […] Que la naturaleza de los suelos existente en los Cerros Orientales motivó al Inderena al establecimiento de la Reserva Forestal Protectora, la cual según el artículo 206 del Decreto-ley 2811 de 1974, las define como las áreas de propiedad pública o privada que se reservan para destinarlas exclusivamente a la conservación permanente con bosques naturales o artificiales, con la finalidad de proteger los mismos bosques u otros recursos naturales existentes en la zona;

Que en el Área de Reserva Forestal Protectora debe prevalecer el efecto protector del bosque y sólo se permitirá la obtención de productos secundarios del mismo; Que con la Declaratoria del Área de Reserva Forestal Protectora se han logrado proteger ecosistemas con valores biológicos importantes para el patrimonio natural de Bogotá y la región. Su estructura ecológica ha podido configurar un encadenamiento vertical de páramo, subpáramo y distintas franjas de bosque alto andino, preservándose algunos remanentes de bosque altoandino (11.7 % del área total) y un extenso cordón de páramo (18.3% del área total);

Que asimismo se ha preservado un importante territorio que aporta servicios ambientales estratégicos para la ciudad, la Sabana de Bogotá y la región, entre los cuales se pueden 40 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co destacar: su contribución como el principal regulador del acuífero de la Sabana de Bogotá asegurando su calidad, cantidad y disponibilidad; su contribución a la regulación del clima y la depuración del aire del oriente de la ciudad y en la protección de los suelos y la estabilización de las diferentes geoformas;

Que igualmente con la declaratoria de Area de Reserva Forestal Protectora, se ha preservado el principal referente paisajístico de la capital, por su calidad escénica, dominancia visual y por los valores intrínsecos (naturales) y los adquiridos (históricos y culturales), así como la oferta ambiental para la recreación y la educación; […] Que teniendo en cuenta lo anterior, es necesario combinar y complementar diferentes estrategias que involucren: el dominio del Estado sobre las áreas de mayor valor ecológico, la apropiación y el control social mediante el adecuado uso público en las áreas aptas para tal función, la concertación del uso sostenible y el aporte de los particulares a la conservación de acuerdo con la capacidad de carga de cada espacio, la apropiada reglamentación y el control por parte de las autoridades ambientales competentes y el aprovechamiento y refuerzo de las limitaciones físicas para la restricción de las formas de uso y ocupación incompatibles;

Que las entidades integrantes de la Comisión Conjunta, reconocieron la necesidad de contar con un marco normativo unificado, donde concurran las competencias y funciones de las entidades del orden nacional, regional y del Distrito Capital, constituyendo un modelo de ordenamiento coherente y consecuente con la situación ambiental y social de los Cerros Orientales, con claros propósitos en términos del mantenimiento de los valores de conservación, culturales, de biodiversidad, paisaje, protección edáfica, regulación hídrica y como elemento estructurante del sistema de áreas protegidas del Distrito Capital definidas en su Plan de Ordenamiento Territorial;

Que por su parte el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el apoyo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, generaron la cartografía base de la reserva a escala 1:10.000 conjuntamente con los estudios catastrales y de coberturas y uso del suelo de la reserva forestal protectora "Bosque Oriental de Bogotá", como parte de las acciones necesarias para 41 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplir el registro de la misma ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos […];

Que a través del artículo 117 del Decreto 469 de 2003, por medio del cual se adelantó la revisión del POT de Bogotá, se estableció que: "El perímetro urbano en los límites con las reservas forestales coincide con los límites establecidos para dichas reservas por la Resolución 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura/Inderena. El Departamento Administrativo de Planeación Distrital podrá precisar este límite con base en las decisiones del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, cuando expida los respectivos actos administrativos";

Que como resultado de lo anterior, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, teniendo como sustento las discusiones sostenidas al interior de la Comisión Conjunta, así como el análisis físico, funcional, normativo y fáctico de los asentamientos dispuestos a lo largo del costado occidental de la reserva, entrará a revisar en la presente Resolución las siguientes alternativas desde el punto de vista técnico y jurídico: a) Redelimitar la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, adoptando la zonificación y reglamentación de usos correspondiente; b) Establecer para las áreas excluidas de la Reserva, medidas generales de ordenamiento y manejo que sean compatibles con los objetivos del Área de Reserva Forestal Protectora y cuya competencia según la Ley 388 de 1997 corresponde al Distrito Capital; c) Establecer las determinantes de ordenamiento y manejo para la consolidación del límite urbano en el costado occidental de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, de tal manera que se mitigue la presión de intervenciones en el área, las cuales deberán ser incorporadas por el Distrito Capital en el Plan de Ordenamiento Territorial y en su reglamentación de usos del suelo. […]

RESUELVE

Artículo 1º. Redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, declarada mediante 42 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 2º de la Resolución número 076 de 1977, ubicada en jurisdicción del Distrito Capital, con el fin de armonizar los elementos de orden ambiental y territorial para su adecuado manejo y administración, la cual quedará comprendida dentro de los siguientes límites indicados sobre la cartografía a escala 1:10.000 del IGAC, Plano número 1 que se incorpora a la presente resolución y descritos de la siguiente manera: […] Vértice 18: Localizado en el costado oriental de Carretera Central del Norte (Carrera Séptima) frente al Cerro de Torca en el punto de coordenadas 1.025.281N, 1.005.098E.

Como se puede observar de los considerandos transcritos de la Resolución núm. 463 de 2005, acusada, la misma tenía por objeto redelimitar el Área, que ya había sido alinderada y declarada Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, mediante Acuerdo 030 de 1976, el cual fue aprobado por la Resolución número 076 de 1977, con el fin de armonizar los elementos de orden ambiental y territorial para su adecuado manejo y administración; constituir un modelo de ordenamiento coherente y consecuente con la situación ambiental y social de los 16 La parte actora en la demanda señaló que en dichos límites (vértices) se encuentra ubicada el Conjunto Residencial Bosques de Torca. 43 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Cerros Orientales; generar la cartografía base de la reserva a escala 1:10.000 conjuntamente con los estudios catastrales y de coberturas y uso del suelo de la reserva forestal protectora "Bosque Oriental de Bogotá", como parte de las acciones necesarias para cumplir el registro de la misma ante las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos; adoptar la zonificación y reglamentación de usos correspondiente; establecer para las áreas excluidas de la Reserva, medidas generales de ordenamiento y manejo que sean compatibles con los objetivos del Área de Reserva Forestal Protectora; establecer las determinantes de ordenamiento y manejo para la consolidación del límite urbano en el costado occidental de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, de tal manera que se mitigue la presión de intervenciones en el área.

Adicionalmente, se debe destacar que en los referidos Considerandos se puntualizó que el “perímetro urbano en los límites con las reservas forestales coincide con los límites establecidos para dichas reservas por la Resolución 076 de 1977 del Ministerio de Agricultura/ Inderena”, lo que pone de presente que los límites establecidos para la reserva forestal protectora fueron los definidos 44 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co en el Acuerdo 30 de 1976, aprobado por la Resolución núm. 76 de 1977.

Al respecto, cabe mencionar que dicho Acuerdo declaró como Área de Reserva Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, ubicada en jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá, y comprendida por los siguientes linderos generales: “[…] Por el Occidente: Partiendo del punto Alto de Torca, en la Carretera Central del Norte, se continúa por esta vía hacia el Sur, hasta la calle 193 […]”17, que limitaron el dominio de los inmuebles de propiedad de la parte actora.

En efecto, el Acuerdo 30 de 1976, en su artículo 1º, establece: “[…] ACUERDA: Artículo 1: Declarar como Área de Reserva Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de 17 En el artículo 1º de la Resolución núm. 463 de 2005 acusada se ordenó lo siguiente: “[…] Artículo 1º. Redelimitar el Área de Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, declarada mediante el artículo 2º de la Resolución número 076 de 1977, ubicada en jurisdicción del Distrito Capital, con el fin de armonizar los elementos de orden ambiental y territorial para su adecuado manejo y administración, la cual quedará comprendida dentro de los siguientes límites indicados sobre la cartografía a escala 1:10.000 del IGAC, Plano número 1 que se incorpora a la presente resolución y descritos de la siguiente manera: […] Vértice 18: Localizado en el costado oriental de Carretera Central del Norte (Carrera Séptima) frente al Cerro de Torca en el punto de coordenadas 1.025.281N, 1.005.098E.

De este punto continuando en dirección Sur por el costado Oriental de la Carretera Central del Norte (Carrera Séptima) hasta el Vértice Nº 19. Vértice 19: Localizado en el punto de intersección de la Carrera Séptima y la Calle 193, con coordenadas 1.019.204N, 1.005.611E. De este punto continuando en dirección Este por la prolongación del costado Norte de la Calle 193 hasta el Vértice Nº 20. […]” (Destacado fuera de texto). 45 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Bogotá, ubicada en jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá, y comprendida por los siguientes linderos generales: […] Por el Occidente: Partiendo del punto Alto de Torca, en la Carretera Central del Norte, se continúa por esta vía hacia el Sur, hasta la calle 193, se sigue por la prolongación de esta calle en dirección Este hasta encontrar el perímetro sanitario en la cota 2.700 metros se continúa por esta cota en dirección general Sur hasta el límite Norte del Barrio El Paraíso (corresponde a los planos 223/4-1 y 223/4-2, regularizado por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital), bordeando este Barrio por el Oriente; se continúa por la misma curva de nivel (2.700 metros) hasta encontrar el Paseo Bolívar (Carretera de Circunvalación ); se sigue por dicho Paseo en dirección Este hasta encontrar la calle 9 Sur; por esta vía se continúa hasta la curva de nivel 2.750 metros; se sigue por esta cota, en dirección Sur, hasta la calle 15 Sur, por esta vía hacia el sureste, hasta encontrar la curva de nivel 2.850; se sigue por esta cota hasta encontrar la Quebrada Ramajal; por esta Quebrada, aguas arriba, hasta encontrar la curva de nivel 2.920 metros en el Barrio Los Alpes, se continúa por esta curva hasta encontrar el lindero Norte de la propiedad de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado en dicho Barrio; por este lindero hasta donde la curva de nivel 2.900 metros la corta; se sigue en línea recta hasta el punto de intersección de la curva de nivel 3.100 metros con la prolongación del lindero Sur de la mencionada propiedad (Tanque de Los Alpes); se continúa por dicha curva de nivel hacia el Sur hasta encontrar el divorcio de aguas del Boquerón de Chipaque, se sigue por esta divisoria de aguas, en dirección Oeste, hasta su intersección con la Carretera de Oriente, punto de partida […]” (Destacado fuera de texto).

Y la Resolución núm. 076 de 1977, aprobó el citado Acuerdo 030, así: “[…] RESOLUCIÓN 076 DE 1977 (Marzo 31) Por la cual se aprueba un Acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA- 46 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co […]

CONSIDERANDO

Que la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, en ejercicio de las funciones otorgadas por el literal b), ordinal 3, del artículo 38 del Decreto - Ley 133 de 1976, mediante el Acuerdo número 0030 de fecha 30 de septiembre de 1976 declaró y alindó unas áreas de reserva forestal;

Que mediante el mismo Acuerdo número 0030 de 1976 y con fundamento en el artículo 6 de los Estatutos del INDERENA (aprobados por el Decreto 842 de 1969) y en el artículo 77 del Decreto - Ley 133 de 1976, dicho Instituto delegó en la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y de los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, CAR, las funciones que le competen al INDERENA en la administración y manejo de las áreas de reserva forestal de que trata el citado Acuerdo 0030;

Que por las razones expuestas en la parte motiva del Acuerdo sometido a consideración del Gobierno Nacional, es necesario aprobar la declaratoria y alinderación de las áreas de reserva forestal allí establecidas y autorizar la mencionada delegación de funciones,

RESUELVE

Artículo 1: Aprobar el Acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-, y autorizar la delegación de funciones allí contenida, disposiciones que son del siguiente tenor: INSTITUTO NACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES Y DEL AMBIENTE -INDERENA-. […]” (Destacado fuera de texto).

Sobre el particular, no puede perderse de vista, conforme lo señaló la sentencia apelada, que fue la misma parte demandante quien manifestó, en los hechos de la demanda, que los inmuebles de su 47 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co propiedad se encontraban dentro de los límites señalados en el Acuerdo 030 de 1976, es decir, en la zona declarada y alinderada como Área de Reserva Forestal Protectora, cuando al efecto expresó: “[…] 3.6.

Los inmuebles de propiedad de mis mandantes, y por tanto el “Conjunto Residencial Campestre Bosques de Torca” del cual forman parte, quedan situados dentro de los límites señalados por el Artículo 1º del Acuerdo 30 de septiembre 30 de 1976 de la Junta Directiva del Inderena para el Área de Reserva Forestal Protectora “Bosque Oriental de Bogotá […]” (Destacado fuera de texto)18.

Asimismo, se observa que lo anterior también lo manifestó la parte actora en los alegatos de conclusión de primera instancia, cuando indicó: “[…] Ha quedado demostrado que el terreno identificado con el Folio de Matricula No. 050-1170988 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, que ocupa una superficie total de 1.197.153.000 metros cuadrados, está situado dentro del perímetro del área de reserva creada por el Artículo 1º del Acuerdo 30 de septiembre 30 de 1976 de la Junta Directiva del Inderena, puesto que se encuentra en el Distrito Capital al oriente de la Carrera 7ª y al norte de la Calle 193. […]” (Destacado fuera de texto)19. 18 Folio 21 del C.1. 19 Folio 354 del C.1. 48 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera, que la Resolución núm. 463 de 2005, acusada, tiene por fundamento el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución 76 de 1977, por lo cual debieron ser objeto de impugnación estos actos, lo que no ocurrió en este caso, como lo advirtió el a quo.

Lo anterior, por cuanto si se llegare a determinar que el Ministerio demandado erró al incluir el Conjunto Residencial de propiedad de la parte actora, dentro de la zona que fue objeto de redelimitación por la Resolución núm. 463 de 2005, demandada, dicha decisión no llevaría a que se sustraiga o se excluya ese inmueble de la zona alinderada y declarada como Área Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, porque, se reitera, el Acuerdo 030 de 1976, aprobado por la Resolución núm. 076 de 1977, fue el que alinderó y declaró como Área de Reserva Forestal Protectora a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá, ubicada en jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá y, en su artículo 1º, al referirse al lindero occidente, limitó y afectó el derecho de dominio sobre los inmuebles de propiedad de la parte demandante.

De ahí que le asista razón al fallador de primera instancia cuando consideró lo siguiente: 49 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Conforme a lo anterior, es claro que la actuación demandada, artículo 1º de la Resolución 463 de 2005, no es un nuevo pronunciamiento acerca de la declaración del Bosque Oriental de Bogotá como reserva forestal, ni tampoco ofrece cambios respecto de la inclusión que el Acuerdo 30 de 1976 había hecho del sector donde se encuentra ubicado el Conjunto Residencial Bosques de Torca.

Luego entonces, como quiera, que las pretensiones del actor se dirigen de manera directa a la exclusión de tal urbanización de la reserva forestal mencionada, se tiene que el origen del supuesto perjuicio alegado tiene su origen en el Acuerdo 30 de 1976 que debió demandarse. No obstante, la Sala no está facultada para cambiar los términos en que fue planeado el libelo demandatorio, por cuanto su actividad se ciñe a sus parámetros, de conformidad con el lineamiento que propende por la individualización y concreción del acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la Administración frente a una situación en particular. […]” (Destacado fuera de texto)20.

Ahora, resulta oportuno traer a colación que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado21, al pronunciarse sobre la oponibilidad de los efectos derivados de la creación del Área de Reserva Forestal Bosque Oriental de Bogotá mediante Acuerdo 30 de 1976, que ahora se reitera, precisó que: “[…] Si bien el artículo 10°22 del Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), aprobado mediante la Resolución 76 de 1977 20 Folio 817 del C.2. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 noviembre de 2013, C.P. María Claudia Rojas Lasso, núm. único de radicación 25000-23-25-000-2005-00662-03(AP).

“22 Acuerdo 30 de 1976. 'Artículo 10º. Tal como lo establecen los artículos 38 y 77 del Decreto Ley No. 133 de 1976, para su validez, el presente Acuerdo requiere la aprobación y autorización del Gobierno 50 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co (31 de marzo), ordenó que la afectación de reserva forestal protectora fuera inscrita en el registro inmobiliario, y ello únicamente se realizó en abril del 2005, según consta en los documentos allegados al proceso, lo cierto es que ello no afecta la validez de la resolución pero naturalmente determina que la limitación, carga o gravamen de reserva forestal no resulte oponible a terceros, quienes en el caso bajo estudio son los propietarios de los bienes inmuebles ubicados en la zona. […] En atención a lo explicado, la Sala concluye que no es posible que la declaratoria de reserva forestal limitara el derecho al goce sobre los inmuebles ubicados en el área protectora, sin que se hubiese inscrito la afectación correspondiente en el folio de matrícula inmobiliaria de los predios respectivos, a menos que por determinadas actuaciones se demostrara que el propietario, poseedor o tenedor conocía inequívocamente que su predio se encontraba afectado al área protegida […]” (Destacado fuera de texto).

De acuerdo con lo anterior, es claro que las limitaciones al derecho de dominio que aducen se materializaron o particularizaron, no solo con los actos que debían proferir las diferentes instancias administrativas convocadas por la Resolución núm. 463 de 2005, fundamentada, como ya se dijo, en el Acuerdo 30 de 1976 y la Resolución Ejecutiva 76 de 1977, sino con la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria del respectivo predio afectado, fecha desde la cual se considera que los propietarios de los predios afectados tuvieron conocimiento y desde esa fecha deben contarse los cuatro Nacional mediante Resolución Ejecutiva y deberá ser publicado en las cabeceras de los Municipios en cuya jurisdicción están ubicadas las áreas reservadas, en la forma prevista en el artículo 55 del Régimen Político y Municipal, y en el Diario Oficial e inscrito en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, D.E. Facatativá y Zipaquirá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 96 y 97 del Código Fiscal Nacional'”. 51 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co meses de que trata el artículo 136, numeral 2, del CCA, para el ejercicio oportuno de la acción. No obstante que en este asunto no se tiene certeza sobre la fecha de la inscripción en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria de los predios de los demandantes, lo cierto es que la no impugnación de todos los actos que ente caso debieron ser objeto de demanda, es razón suficiente para confirmar la sentencia apelada que se inhibe de hacer pronunciamiento de fondo, pero por proposición jurídica incompleta23, lo que genera ineptitud sustancial de la demanda24 y no por caducidad de la acción, pues lo cierto es que la publicación de los actos acusados no podía ser el punto de partida para el cómputo del ejercicio oportuno de la acción, sino, como ya se dijo, la fecha de 23 En sentencia de 18 de mayo de 2011 (Sección Segunda, Sub Sección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, núm. único de radicación 76001-23-31-000-2006-02409-01(1282-10) se sostuvo: “[…] A partir de lo anterior, es claro que en todo caso debe demandarse el acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la Administración frente a una situación jurídica particular, junto con aquellas decisiones que en vía gubernativa constituyan una unidad jurídica con el mismo, pues ello compone necesariamente la órbita de decisión del Juez frente a una pretensión anulatoria, precisamente por la identidad y unidad de su contenido y de sus efectos jurídicos, sin que pueda segmentarse bajo tales condiciones el análisis de su legalidad.

La inobservancia de lo expuesto vicia sustancialmente el contenido de la pretensión anulatoria en el marco de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, lo que se traduce en la configuración de la denominada proposición jurídica incompleta que impide el ejercicio de la capacidad decisoria del Juez frente al litigio propuesto, tornando procedente la declaración inhibitoria al respecto. […] Así, en tanto la parte demandante omitió cuestionar el acto administrativo que en principio y sustancialmente contiene la decisión tachada de ilegalidad en el sub examine -Resolución No. 23701 del 23 de agosto de 2002-, no podía válidamente emitirse juicio alguno, razón por la que se concluye la ineptitud sustantiva de la demanda y la decisión inhibitoria al respecto, en ausencia de la proposición jurídica necesaria para definir de manera adecuada la pretensión de la actora. […]”. 24 La primera instancia podía declarar de oficio la excepción de ineptitud de la demanda, en virtud de lo previsto en el inciso 2º del artículo 164 del CCA. 52 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co inscripción en los distintos folios de la matrícula inmobiliaria de los predios de los demandantes.

Así las cosas, aunque por razones diferentes, la Sala procederá a confirmar la sentencia inhibitoria proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA, y atendiendo la conducta asumida por las partes, no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que se abstendrá de condenar en costas.

Por último, se reconocerá personería a la doctora SANDRA PATRICIA DÍAZ CÁRDENAS como apoderada de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR-, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes a folios 40 a 47 del cuaderno contentivo del recurso. 53 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia inhibitoria proferida el 25 de noviembre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: TENER a la doctora SANDRA PATRICIA DÍAZ CÁRDENAS como apoderada de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA -CAR-, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes a folios 40 a 47 del cuaderno contentivo del recurso.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído. 54 Número único de radicación: 250002324000200500899-01 Actores: Conjunto Residencial Campestre “BOSQUES DE TORCA” y otros Calle 12 No. 7 - 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de octubre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.