CONSEJERO DE ESTADO: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (E) Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por Alfonso Antonio Mosquera Quinto, en contra de la sentencia proferida el 26 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Chocó que concedió las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la solicitud de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1.2 La demanda de tutela La Defensoría del Pueblo acudió al juez de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó. Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el auto del 21 de marzo de 2024, a través del cual decretó el embargo de sus dineros y recursos en el proceso ejecutivo con radicado 27001-33-33-005-2024-00041-00, adelantado con el fin de lograr el cumplimiento de la orden impartida en el incidente de regulación de honorarios en favor de Alfonso Antonio Mosquera Quinto. 1.3 Hechos Samuel Palacios Mosquera y otros interpusieron acción de grupo contra la Nación, Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías, por los daños y perjuicios sufridos por falta y falla en la prestación del servicio por ausencia de atención en las emergencias que presenta la infraestructura vial de su competencia. El Juzgado 1 Administrativo Mixto de Descongestión de Quibdó accedió a las suplicas de la demanda.
Decisión confirmada por el Tribunal Administrativo del Chocó. En mayo del 2021, la entidad demandada en cumplimiento de la condena impuesta trasladó al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo los recursos necesarios para el pago de las indemnizaciones a los beneficiarios de la órdenes judiciales.
Alfonso Antonio Mosquera Quinto, en calidad de abogado de la parte actora de la acción de grupo, presentó incidente de regulación de honorarios en contra de algunos de los beneficiarios de las indemnizaciones decretadas en razón a la revocatoria del poder, trámite que correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, bajo el radicado 27001-33-33-005-2024-00041-00.
Con auto del 18 de enero del 2023, ordenó regular el pago de los honorarios del profesional del derecho, en los términos determinados en el contrato de prestación de servicios suscrito con los poderdantes. El 21 de marzo del 2024 el despacho libró mandamiento de pago a favor del abogado Alfonso Mosquera Quinto y en contra de la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, y se decretó el embargo y retención de los dineros que tuviera hasta la suma de $ 86.000.000.000.
Decisión que no le fue notificada en debida forma a la entidad. Como consecuencia de lo anterior, el 8 de abril del 2024 radicó en el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó incidente de nulidad por indebida notificación del auto que libra mandamiento de pago, pero hasta la fecha de radicación de la solicitud de tutela, el asunto no ha sido resuelto. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 Alfonso Antonio Mosquera Quinto. Solicitó que se declare improcedente la tutela o, en su defecto, se niegue el amparo toda vez que «el medio de control ejecutivo, que se surte en el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó, que tiene como radicado 27001 33 33 005 2024 00041 00, […]» tiene como demandado a la Nación, Defensoría del Pueblo, Fondo Para Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos; proceso ejecutivo en el cual se profirieron los autos interlocutorios 148 y 149 del 21 de marzo del 2024. 1.2.2 Juzgado 3 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó. Guardó silencio. 1.3 Providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, con fallo del 26 de abril del 2024 concedió el amparo solicitado y dejó sin efectos los autos 148 y 149 del 21 de marzo del 2024, por medio de los cuales se libró mandamiento de pago y se decretó el embargo y retención de las sumas de dinero de la entidad demandante, al considerar que: «[…] la Defensoría del Pueblo, demostró la ocurrencia de una situación que se cataloga como perjuicio irremediable, al no haberla vinculado y notificado previamente dentro del proceso ejecutivo radicado 27001 33 33 005 2024 00041 00, lo más grave, que no fue parte demandada en la acción de grupo, ni la sentencia proferida en ese medio de control, tampoco dijo nada respecto de dicha entidad, es decir, no hay condena en su contra.
Por tanto, se torna en un procedimiento irregular en contra de una entidad que no fue parte en el medio de control acción de grupo.» (sic) 1.6 Escrito de Impugnación Alfonso Antonio Mosquera Quinto impugnó la decisión del a quo al estimar que no se configuró un perjuicio irremediable, pues en el proceso ejecutivo y en los autos 148 y 149 del 21 de marzo del 2024, el demandado es precisamente la Nación, Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Aunado a lo anterior, adujo que la entidad descontó los dineros a cada uno de los beneficiarios del pago de la indemnización, correspondientes a los honorarios del abogado. Adicionalmente, indicó que se encuentra en trámite y pendiente de decisión el incidente de nulidad por indebida o falta de notificación de los autos interlocutorios 148 y 149 del 21 de marzo de 2024, por lo que no se configuraba el requisito de subsidiariedad.
Por último, argumentó que «la sentencia de tutela de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Choco, deb[ía] ser revocada porque viola[ba] el derecho de justicia material efectiva, puesto que, con dicha providencia de tutela, por un lado, est[aba] permitiendo que la [D]efensoría del [P]ueblo como medio de pago se sustra[jera] del cumplimiento de la providencia judicial "auto interlocutorio 02 del 18 de enero del 2023", […] y por otro lado, imp[edía] que vía judicial se material[izara] tal decisión judicial […]».
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019, esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó. 2.2 Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3 Problema jurídico Le corresponde a esta Subsección determinar si la solicitud de tutela presentada por la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos supera los requisitos generales de procedencia, específicamente el de la subsidiariedad. 2.4 Análisis de la Sala 2.4.1.
Sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva. De la subsidiariedad El artículo 86 constitucional señala que «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.2.
Caso concreto En el sub lite se observa que el asunto planteado no supera el requisito de la subsidiariedad, pues, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente en el proceso ejecutivo cuestionado se encuentra pendiente de resolver el incidente de nulidad de todo lo actuado por falta o indebida notificación presentado por la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, tal como se pasa a explicar.
Para mayor claridad del asunto, la Sala precisa algunas particularidades originadas en la acción de grupo que de cara el incidente de liquidación de honorarios que originó el proceso ejecutivo bajo estudio: - Con auto del 15 de febrero de 2024, se dio inicio al medio de control ejecutivo con radicado 27001 33 33 005 2024 00041 00, en razón a la solicitud presentada por el abogado Alfonso Antonio Mosquera Quinto, con fundamento en el auto del 18 de enero de 2023 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó que resolvió el incidente de regulación de honorarios previamente propuesto, en cuya parte resolutiva dispuso: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Regular los Honorarios del abogado ALFONSO MOSQUERA QUINTO, identificado CC No. 11.707.929 de Istmina, Chocó, en los términos determinados en el contrato de prestación de servicios suscrito entre los demandantes y el abogado, el cual está establecido en la cláusula quinta de dichos contratos de prestaciones de servicios profesionales, indemnización a que fue tienen derecho cada uno de los beneficiarios que revocaron el respectivo poder, de conformidad con la parte motiva de este proveído.
ARTÍCULO SEGUNDO: Respecto de los beneficiarios que no presentaron revocatoria de poder, el despacho se abstiene de pronunciarse de fondo, habida cuenta que no se dan los presupuestos establecidos en el art. 76 del CGP., para ello y en consecuencia las partes se deberán acoger a lo establecido en el contrato mientras no haya sido invalidado por autoridad competente.
ARTÍCULO TECERO: En relación a las costas / agencia en derecho, el despacho se atiene a lo pactado entre las partes, conforme lo establecido en el parágrafo de la cláusula quinta.
CUARTO: LEVÁNTESE la medida cautelar de suspensión provisional que se decretó mediante auto interlocutorio No. 135 del 28 de abril de 2022, mediante el cual se suspendió de manera provisional el trámite del pago de la indemnización que se adelanta en la defensoría del Pueblo - Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos. Continúese con el trámite de pago, con acatamiento de lo aquí resuelto.
En atención a lo anterior, la defensoría del Pueblo - Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, al momento de realizar el pago de la condena proferida al interior del proceso de acción de grupo, deberá descontar de dicho monto, el porcentaje de los honorarios del abogado, en los términos establecidos por las partes en los referidos contratos de prestación de servicios que obran en este expediente incidental, de tal manera que, la suma de dinero que corresponda a los demandantes beneficiarios de la condena, sean consignados a su cuenta bancaria personal, y el valor de los honorarios que corresponde al abogado ALFONSO ANTONIO MOSQUERA QUINTO, CC No. 11.707.929 de Istmina, Chocó, los cuales deben ser descontados del total de la condena, deberán ser consignados por la defensoría del Pueblo - Fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, a la cuenta bancaria personal del referido abogado o la que aquel determine. […]» - Con auto 148 del 21 de marzo de 2024, el juzgado indicó: «[…] El título ejecutivo en el presente asunto lo constituye, entonces, una providencia judicial dictada por esta Jurisdicción, en la cual consta una obligación clara y expresa de pagar una suma de dinero, señalada expresamente en la sentencia. En ese orden de ideas, se librará mandamiento de pago por la suma de dinero contenida en el auto interlocutorio nro. 02 del 18 de enero de 2023, proferida por este Despacho Judicial, dentro del proceso de conciliación prejudicial, bajo radicado 27001-33-33-003- 2012-00101-00.
El plazo que tenía la entidad para pagar la obligación está vencido, por lo tanto, de la sentencia se deriva una obligación expresa, clara y actualmente exigible, que constituye plena prueba contra la entidad demandada. Es procedente, entonces, librar mandamiento de pago. En mérito de lo expuesto, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó,
RESUELVE
Por la suma de CUARENTA Y TRES MIL SEISCIENTOS DIECISÉIS MILLONES CIENTO OCHENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS PESOS ($43.616.185.200) por concepto de los honorarios que fueron reconocidos y liquidados mediante el incidente de regulación de honorarios tramitado dentro de la demanda de acción de grupo radicado 2012-101. Por los intereses corrientes y moratorios previa indexación y actualización del capital, que se han generado desde que las obligaciones se hicieron exigibles, es decir, desde la entrega de los documentos esto es desde el 29 de julio de 2021, fecha de radicación de la documentación cumpliendo requisitos exigidos de conformidad al oficio de respuesta 20210030302051031 de junio de 2021, hasta el 28 de abril de 2022, fecha en que el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó decretó la suspensión provisional del trámite administrativo de pago de la indemnización, mediante auto interlocutorio nro. 135 del 28 de abril de 2022.
Por los intereses corrientes y moratorios previa indexación y actualización del capital, que se han generado desde que las obligaciones se hicieron exigibles, es decir, desde la entrega de los documentos, esto es desde el 29 de julio de 2021, fecha de radicación de la documentación cumpliendo requisitos exigidos de conformidad al oficio de respuesta radicado 20210030302051031 del 16 de junio de 2021, hasta 28 de abril de 2022, fecha en que el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó, decretó la suspensión provisional del trámite administrativo de pago de la indemnización, mediante auto interlocutorio número 135 del 28 de abril de 2022.
Por los intereses corrientes y moratorios previa indexación y actualización del capital, que se han generado desde que las obligaciones se hicieron exigibles, a partir de la ejecutoria del auto interlocutorio número 02 del 18 de enero de 2023 hasta que se verifique su pago total. Por los rendimientos financieros, desde que las entidades demandadas NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE – INSTITUTO NACIONAL DE VIAS “INVIAS”, transfirieron a la NACIÓN – DEFENSORÍA DEL PUEBLO – FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERES COLECTIVOS, la suma de NOVENTA MIL QUINIENTOS SETENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS PESOS ($90.576.279.500), en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia 122 del 2 de octubre de 2015, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Descongestión de Quibdó y la sentencia de segunda instancia 203 del 12 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, hasta que se verifique su pago.
Por las costas del proceso y agencias en derecho.
SEGUNDO: Notifíquese este auto personalmente a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO – FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS INTERESES Y DERECHOS COLECTIVOS, conforme lo dispone el artículo 200 del C.P.A.C.A en concordancia con los artículos 291 y 292 del C.G.P. y el numeral 1 del artículo 171 del C.P.A.C.A.» - Asimismo, mediante auto 149 de la misma fecha, en cuanto a la solicitud de medida cautelar resolvió: «PRIMERO: DECRETAR el embargo y la retención de las sumas de dineros que tenga el ente Ejecutado NACIÓN – DEFENSORÍA DEL PUEBLO – FONDO PARA LA DEFENSA E INTERESES COLECTIVOS en los bancos POPULAR, OCCIDENTE, BOGOTÁ, AV VILLAS, AGRARIO, BBVA, BANCOLOMBIA, COLPATRIA, CAJA SOCIAL, PICHINCHA, DAVIVIENDA.
Hasta la suma de OCHENTA SEIS MIL MILLONES DE PESOS ($86.000.000.000). Iniciando primero por las cuentas de libre destinación si los rubros que se encuentren en dichas cuentas no son suficientes o no alcanzan para cubrir la deuda se procederá a embargar las cuentas de destinación específica del rubro perteneciente a la actividad desarrollada por el ejecutante, así se encuentren depositados o se depositen recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo: (i) lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, y (ii) los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA11.
La retención ordenada deberá consignarse en la cuenta de DEPÓSITOS JUDICIALES que este Juzgado tiene en el Banco Agrario de esta ciudad bajo el código 270012045003 y dar aviso a este despacho dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de esta comunicación.» - Mediante memorial radicado el 8 de abril del corriente, la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos interpuso incidente de nulidad de todo lo actuado dentro del proceso, por indebida notificación del auto que libró mandamiento de pago en su contra y de las demás actuaciones tendientes a hacer efectiva la medida cautelar de embargo.
En este punto, en efecto, en atención a los cargos propuestos por la parte demandante, es evidente que lo correcto era interponer el respectivo incidente de nulidad, en los términos del artículo 133 del CGP, como en efecto lo hizo, el cual se encuentra actualmente en trámite y pendiente de resolución; por lo que es el juez natural quien, en principio, debe decidir lo pertinente.
Lo anterior permite concluir que la solicitud de tutela de la referencia es improcedente por desconocer el requisito de la subsidiariedad; frente a lo cual se advierte que en el sistema jurídico no puede permitirse el paralelismo o la concurrencia de competencias entre el juez natural del asunto y el de tutela, ni el ciudadano puede elegir entre uno y otro, como aquí se propone.
III. DECISIÓN De acuerdo con lo expuesto, la Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó que accedió al amparo requerido, para, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: Primero. Revocar la sentencia de proferido el 26 de abril del 2024 por el Tribunal Administrativo del Chocó. En su lugar, declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por la Defensoría del Pueblo, Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Quibdó, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador