Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diez (10) de julio dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad simple Radicación: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina Demandado: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Asunto: Auto que resuelve medida cautelar El despacho decide la solicitud de medida cautelar presentada por la parte actora en el proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES La demanda y su trámite 1. El 10 de agosto de 20161, el señor Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina, actuando en nombre propio, interpuso demanda de nulidad simple2 en contra de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)3, la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia Nacional de Minería, con el fin de obtener la anulación de los siguientes actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora): • Resolución No. 002 del 21 de enero 1981, “por la cual se crea una reserva”. • Resolución No. 058 del 2 de julio de 1981, “por la cual se crea una reserva”. • Resolución No. 067 del 3 de septiembre de 1981, “por la cual se crea una reserva”. • Resolución No. 119 del 15 de diciembre de 1981, “por la cual se establece una reserva en favor de la sociedad Carbones de Colombia S.A., en el área conocida con el nombre de Punta de Coco, Bahía de Portete, Departamento de La Guajira”. 1 Folio 13 del cuaderno principal. 2 Folios 1 a 13 del cuaderno principal. 3 En decisión del 27 de marzo de 2017, el despacho reconoció a la Agencia Nacional de Tierras y a la Agencia de Desarrollo Rural como sucesores procesales del Incoder (folios 181 a 184 del cuaderno principal).

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 2 También solicitó la nulidad de “las resoluciones expedidas por el Gobierno Nacional que aprueban las anteriores” y la cancelación de “las inscripciones registrales que de dichas resoluciones se hizo en las oficinas de registro de instrumentos públicos del círculo de Riohacha y del círculo de Maicao (La Guajira)”, a efecto de lo cual relacionó los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes.

El accionante precisó que no perseguía el restablecimiento automático de un derecho subjetivo y que actuaba en defensa de la legalidad en abstracto. 1.1. Como fundamento de sus pretensiones, el actor sostuvo que para la expedición de las resoluciones citadas los funcionarios del Incora acudieron a medios fraudulentos y, en ese sentido, tales decisiones fueron proferidas por dicha entidad sin competencia en razón de la materia y con desviación de poder.

En primer lugar, demandante argumentó que, si bien al tenor del artículo 39 de la Ley 135 de 1961, el Incora estaba facultado para constituir, en relación con tierras baldías cuya administración tenía a su cargo, reservas destinadas a la conservación de los recursos naturales o a los servicios públicos, y también para sustraer de las reservas existentes tierras que convinieran a los intereses de la economía nacional, lo cierto es que tales prerrogativas debían interpretarse de manera restrictiva y no podían desconocer los objetivos previstos en el artículo 1° de la Ley 135 de 1961, normativa agraria que tiene como punto de partida “la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social”.

En segundo lugar, el accionante señaló que con la expedición de los actos demandados el Incora buscó un fin distinto al asignado en el ordenamiento jurídico, pues aunque invocara razones de utilidad pública, en realidad persiguió facilitar las labores de la empresa que solicitó la aprobación de la reserva -Carbones de Colombia S.A.- y el desarrollo del proyecto “Cerrejón”, por lo que infringió el artículo 3 (literal a) de la Ley 135 de 1961, según el cual tal entidad tiene entre sus funciones la de administrar las tierras baldías de propiedad de la Nación y constituir reservas sobre ellas de conformidad con las normas vigentes.

Finalmente, el actor agregó que el gobierno nacional también actuó contra legem, sin competencia y con desviación de poder cuando, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, aprobó las resoluciones aludidas. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 3 1.2. En ese contexto, el demandante afirmó que se vulneraron los artículos 20 y 21 de la Constitución Política de 18864 y el artículo 2 de la Constitución Política de 19915, al igual que la Ley 167 de 19416, el Decreto 01 de 1984, la Ley 1437 de 2011 y la Ley 135 de 19617. 2.

Mediante providencia de 12 de septiembre de 20168, el despacho admitió la demanda, ordenó su notificación a las entidades accionadas y, en consideración al objeto de la controversia, dispuso su comunicación a Carbones del Cerrejón Limited, al Ministerio de Minas y Energía y a los municipios de Barrancas, Maicao y Uribia (departamento de La Guajira).

La solicitud de medida cautelar y su trámite 3. A través de memorial enviado el 9 de septiembre de 20249, de acuerdo con los artículos 229 a 241 del CPACA, el demandante solicitó que se decrete como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos cuya nulidad pretende, así como de las anotaciones correspondientes efectuadas en los folios de matrícula inmobiliaria allí relacionados, cuya legalidad también cuestionó. El actor pidió que, en atención a las facultades previstas en el CPACA y las normas superiores que invocó como violadas en la demanda, se ordenen las medidas cautelares que se consideren necesarias para proteger provisionalmente el objeto del proceso y garantizar la efectividad de la sentencia, sin que sea necesario esperar hasta la finalización del trámite y sin que la decisión que al respecto se adopte implique prejuzgamiento. 4 “Artículo 20.

Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución o de las leyes. Los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas”. “Artículo 21. En caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta (…)”. 5 “Artículo 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 6 “Sobre organización de la jurisdicción contencioso administrativa”. 7 “Sobre reforma social agraria”. 8 Folios 43 a 45 del cuaderno principal. 9 Índice 136 de Samai Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 4 El accionante indicó que la vulneración del ordenamiento jurídico y las afectaciones a la comunidad Wayuu pueden apreciarse “de bulto” y que, en todo caso, según los criterios auxiliares de la actividad judicial, no se requiere que la violación de las normas sea manifiesta o evidente. 4.

Previo traslado de la anterior solicitud10, el Ministerio de Minas y Energía, la Agencia Nacional de Tierras, las sociedades Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A., la Agencia de Desarrollo Rural y la Agencia Nacional de Minería se pronunciaron al respecto. 4.1. El Ministerio de Minas y Energía11 solicitó negar la medida cautelar, por cuanto en su escrito el actor no cumplió la carga argumentativa exigible, al no demostrar la incompatibilidad entre los actos demandados y el ordenamiento jurídico. 4.2.

La Agencia Nacional de Tierras12 pidió rechazar la solicitud de medida cautelar, puesto que en ella el demandante no indicó las normas desconocidas ni razonó sobre su violación. Sostuvo que, de un análisis preliminar de los actos atacados y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda, no se desprendía su infracción. Añadió que, de decretarse la suspensión provisional solicitada, se afectaría el proyecto “Cerrejón”, el cual se ha considerado de alto interés para la economía nacional por el beneficio social y económico que ha generado a los habitantes del departamento de La Guajira. 4.3.

Las compañías Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A.13 solicitaron negar la petición de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, pues en su criterio no quebrantaron las normas en que debían fundarse, principalmente en atención a que para la época de su expedición la actividad minera se consideraba un servicio público, por lo que no fueron proferidos sin competencia o con desviación de poder.

Aseveró que la solicitud no fue debidamente sustentada en términos jurídicos y probatorios y, en particular, no se acreditó la alegada afectación a la comunidad Wayuu; de ahí que no se logró demostrar cómo el decreto de la medida cautelar podía proteger provisionalmente el objeto del proceso. 10 Índice 137 de Samai. 11 Índice 142 de Samai. 12 Índice 143 de Samai. 13 Índice 144 de Samai.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 5 4.4. La Agencia de Desarrollo Rural14 pidió rechazar la solicitud de medida cautelar, dado el incumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA, específicamente porque la demanda no estaba razonablemente fundada y no se acreditó, si quiera sumariamente, la titularidad de los derechos invocados, así como tampoco se probó que decretarla resultaría menos gravoso para el interés público. 4.5.

La Agencia Nacional de Minería15 solicitó negar la petición, en tanto no se encaminó a proteger el objeto del proceso y garantizar la efectividad de la sentencia, ya que los actos enjuiciados se ajustaban a las normas legales que les sirvieron de fundamento, sin que se evidenciara falta de competencia o desviación de poder; y las supuestas afectaciones a las comunidades indígenas no fueron acreditadas.

II. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Por tratarse de la solicitud de una medida cautelar formulada el 9 de septiembre de 2024, en el estudio de su procedencia resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes al momento de su presentación, es decir, las contenidas en la Ley 1437 de 201116, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 202117; así como las del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa prevista en el artículo 306 del primer estatuto mencionado18. 2.

Competencia De conformidad con el artículo 149 (numeral 1) del CPACA19, el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia el presente asunto, toda vez que en 14 Índice 145 de Samai. 15 Índice 146 de Samai. 16 La demanda que dio lugar al proceso de la referencia se interpuso el 10 de agosto de 2016, cuando estaba vigente la Ley 1437 de 2011, la cual comenzó a regir el 2 de julio de 2012 (artículo 308). 17 Según el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, esta normativa rige a partir de su publicación, la cual ocurrió el 25 de enero de 2021 (Diario Oficial 51.568), y desde ese momento las modificaciones por ella introducidas prevalecen sobre las anteriores normas procesales en los asuntos iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011, tal y como ocurre en este caso. 18 “Artículo 306.

Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [actualmente Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 19 Dado que, según el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, las normas que modifican la competencia del Consejo de Estado “solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada” tal normativa, para definir la competencia es necesario acudir al artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 en su redacción original, del siguiente tenor: “El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 6 ejercicio del medio de control de nulidad simple se pretende la anulación de algunas resoluciones proferidas por el Incora, establecimiento público del orden nacional según los artículos 2 de la Ley 135 de 1961 y 11 de la Ley 160 de 199420.

Por otra parte, este despacho es competente para pronunciarse frente a la solicitud de medida cautelar formulada por la parte actora, de acuerdo con lo consagrado en los artículos 12521, 22922 y 23023 del CPACA, por ser una decisión que corresponde adoptar al magistrado ponente. 3. Generalidades de las medidas cautelares en lo contencioso administrativo De acuerdo con el artículo 229 del CPACA, las medidas cautelares tienen por objeto proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, con el fin de lograr la efectividad del derecho sustancial.

Ellas proceden, de acuerdo con esa misma norma, “[e]n todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada y podrán ser decretadas por el juez o por el Magistrado Ponente, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden (…)”. 20 Ley 135 de 1961. “Artículo 2. Créase el Instituto Colombiano la Reforma Agraria, como establecimiento público, o sea como una entidad dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio (…)”.

Ley 60 de 1994. “Artículo 11. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, creado por la Ley 135 de 1961, continuará funcionando como un establecimiento público descentralizado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Agricultura (…)”. 21 “Artículo 125.

De la expedición de providencias [modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021]. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja”. 22 “Artículo 229.

Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo (…)”. 23 “Artículo 230.

Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…)”. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 7 A partir del análisis de la disposición normativa en comento, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha definido las características principales de esta figura, así24: • Pueden ser solicitadas y decretadas en cualquier clase de proceso declarativo que se tramite en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y no solo en los juicios de anulación de actos administrativos25; • Se requiere solicitud previa del demandante; • La autoridad judicial podrá ordenarlas en cualquier estado del proceso una vez presentada la demanda; • La solicitud deberá estar sustentada por la parte y tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda; y • El decreto de medidas cautelares no constituye prejuzgamiento, lo que obliga al operador judicial a ser en extremo cauteloso al momento de resolver la solicitud.

Por otra parte, es dable anotar que, con la entrada en vigor de la Ley 1437 de 2011, el legislador introdujo un amplio esquema de medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo que “se constituye en el más novedoso y eficaz instrumento para lograr la tutela judicial efectiva”26. Así, se incorporó un régimen innominado, atípico y extensivo de medidas cautelares que permite al juez o magistrado decretar aquellas que considere “necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, al tenor del artículo 229 del CPACA.

Lo anterior, con el fin de que quien acuda a la administración de justicia para obtener la declaración, constitución o ejecución de un derecho pueda asegurar la eficacia de la sentencia y evitar el riesgo de inejecución del fallo judicial que se profiera en su beneficio27. 24 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 3 de diciembre de 2012, expediente: 11001-03-24- 000-2012-00290-00. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 23 de febrero de 2016, radicación: 11001-03-24-000-2015-00408-00. 26 Ver: Congreso de Colombia.

Exposición de motivos, Proyecto de Ley No. 315 de 2010 - Cámara y 198 de 2009 - Senado, Gaceta del Congreso 1.173 del 17 de noviembre de 2009, que condujo a la expedición de la Ley 1437 de 2011. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 18 de febrero de 2019, radicación: 25000-23-26-000-2011-01342-01 (46301) y Corte Constitucional, sentencia C-379 de 2004.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 8 Bajo ese entendido, el artículo 230 del CPACA prevé que las medidas cautelares pueden ser de tipo preventivo, conservativo, anticipativo o de suspensión y deberán tener relación directa con las pretensiones formuladas en la demanda. En virtud de ese precepto, el juez o magistrado podrá ordenar como medida cautelar que se mantenga o se restablezca una situación, la suspensión de un procedimiento o actuación administrativa, la adopción de una decisión administrativa o la realización o demolición de una obra, el cumplimiento de obligaciones de hacer o de no hacer para las partes o, como se pidió en esta ocasión, la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. 4.

La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos La posibilidad de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo suspenda provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, encuentra su fundamento en el artículo 238 de la Constitución Política28.

Así, la suspensión provisional constituye un importante instrumento de naturaleza cautelar, temporal y accesoria tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en aquellos eventos en los que sea clara la infracción. En ese sentido, es presupuesto básico de la medida que el acto esté produciendo sus efectos jurídicos, ya que su finalidad no puede ser otra que la de evitar, transitoriamente, que el acto administrativo sea ejecutable.

El artículo 231 del CPACA señala cuáles son los requisitos que deben cumplirse para que pueda ser decretada una medida de esta naturaleza, así: “Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)” (se destaca). 28 “Artículo 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 9 De manera que, cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procede: i) a solicitud de parte; y ii) cuando la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas o, de ser el caso, del estudio de pruebas allegadas con la solicitud.

Si además se elevan pretensiones a título de restablecimiento del derecho o de carácter indemnizatorio, será necesario que el actor acredite al menos sumariamente los perjuicios alegados en la demanda29. Ahora bien, la Ley 1437 de 2011 introdujo una variación importante respecto de los requisitos de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, pues mientras el artículo 152 del CCA condicionaba la procedencia de la medida a que la infracción de la norma superior fuese manifiesta y surgiera únicamente de la confrontación directa entre el acto demandado y los preceptos invocados, el actual estatuto de procesal administrativo presenta un régimen más flexible que: i) no exige que la vulneración sea ostensible o manifiesta; ii) permite analizar no solamente las normas invocadas en la solicitud, sino también las que se indiquen en la demanda; y (iii) faculta al juez para examinar las pruebas aportadas con la solicitud, en aras de establecer si el acto administrativo vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente decretar la medida cautelar solicitada.

Al respecto, el Consejo de Estado ha señalado: “(…) lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine qua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto o mediante los documentos públicos adicionales con la solicitud (…) Ello excluía que el operador judicial pudiera incursionar en análisis o estudios, pues la trasgresión debía aparecer prima facie.

Ahora, la norma da la apertura de autorizar al juez administrativo para que desde este momento procesal, obtenga la percepción de si hay la violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud”30.

En todo caso, quien solicita la aplicación de la medida cautelar debe llevar al juez los argumentos que le permitan adoptar una decisión razonable, de manera que “la carga 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 22 de septiembre de 2021, radicación: 11001-03-26-000-2021-00071-00 (66795) 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 24 de enero de 2013, radicación: 11001-03-28-000-2012-00068-00.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 10 de argumentación y probatoria que debe asumir quien solicita la medida cautelar garantiza que el juez tenga suficientes elementos de juicio para emprender esta valoración sin tener que desplegar un esfuerzo analítico propio de la fase final del juicio (…)” (se destaca)31.

Con base en las anteriores consideraciones, procede el despacho a verificar si en el presente asunto se cumplen o no los presupuestos para el decreto de la medida cautelar solicitada por la parte actora, consistente en suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos acusados. 5. Caso concreto32 En el sub lite, en virtud de lo dispuesto en los artículos 229 a 241 del CPACA, el actor pidió la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos que demandó, con base en las prerrogativas consagradas en el CPACA y las normas invocadas como violadas en la demanda, en aras de proteger el objeto del proceso y asegurar la efectividad de la sentencia. Agregó que, aunque no se exige que la infracción de las normas sea manifiesta, el quebrantamiento del orden jurídico y la afectación a la comunidad Wayuu son evidentes.

Según se desprende del contenido de la solicitud, se observa que, más allá de la alusión a las reglas generales concernientes a las medidas cautelares en lo contencioso administrativo, no se hizo referencia a normas distintas a las invocadas en la demanda, sino que precisamente se “ratificaron” las mencionadas en ese escrito33. Además, el accionante no aportó medios de prueba dirigidos a sustentar su petición de medida cautelar.

En consonancia con el artículo 231 (inciso 1°) del CPACA, toda vez que en el presente asunto se pretende la nulidad de actos administrativos, con el fin de determinar la procedencia de suspender provisionalmente sus efectos, el despacho se ocupará únicamente de estudiar si la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda surge del análisis de los actos acusados y su confrontación con las normas 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 18 de julio de 2016, radicación: 11001-03-24-000-2016-00111-00. 32 A pesar de que en este asunto también se demandaron las resoluciones aprobatorias de las decisiones mediante las cuales el Incora constituyó las reservas sobre terrenos baldíos a propósito del proyecto “Cerrejón”, lo cierto es que aquellas no fueron objeto de la solicitud de medida cautelar y tampoco fueron individualizadas en ese escrito, por lo que no serán materia de examen. 33 En los siguientes términos: “en la demanda invoqué las normas superiores violadas, que ahora ratifico en la presente solicitud de decreto de medidas cautelares (…)”.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 11 superiores alegadas como desatendidas en el escrito inicial. En este punto conviene destacar que la flexibilización que introdujo el CPACA frente al trámite y decisión de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos no implica que la infracción de las normas no deba ser notoria o que el peticionario esté relevado de la carga de demostrarla ante la autoridad judicial34, ya que según el artículo 229 de ese estatuto la respectiva solicitud debe estar “debidamente sustentada”.

Ciertamente, el Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 103 (último inciso) del CPACA35, ha sostenido que la parte actora tiene la carga de argumentar con suficiencia en qué consiste la violación de las normas superiores36, pues a partir de los fundamentos de hecho y de derecho que aduzca37, el juez emprenderá la valoración primigenia del acto demandado y determinará si existe mérito para ordenar la suspensión provisional de sus efectos38.

En esta ocasión, como en la solicitud de medida cautelar no se invocó un sustento normativo distinto al incluido en la demanda, para el estudio de su procedencia se acudirá a este. Pues bien, en el escrito inicial el accionante indicó que los vicios de nulidad de las decisiones administrativas que cuestionó consistían en la incompetencia del Incora y en la desviación de poder en la que habrían incurrido los miembros de la junta directiva de la entidad.

Para el efecto, alegó como quebrantados los artículos 20 y 21 de la Constitución Política de 1886; el artículo 2 de la Constitución Política de 1991; la Ley 167 de 1941; el Decreto 01 de 1984; la Ley 1437 de 201139 y los artículos 1°, 3 (literal 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 4 de diciembre de 2020, expediente: 11001-03-26-000-2020-00042-00 (65992). 35 “Artículo 103.

Objeto y principios (…) “Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código”. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 21 de octubre de 2013, radicación: 11001-03-24-000-2012-00317-00; auto del 22 de marzo de 2023, radicación: 52001-23-33-000-2018-00228-01. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 5 de abril de 2024, radicación: 11001-03-24-000-2017-00368-00. 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, auto del 27 de septiembre de 2023, radicación: 11001-03-25-000-2019-00364-00. 39 Se destaca que, aunque en la demanda el actor mencionó conjuntos normativos de carácter procesal como la Ley 167 de 1941 (“[s]obre organización de la jurisdicción contencioso-administrativa”), el Decreto 01 de 1984 y la Ley 1437 de 2011, solo se refirió a ellos de manera abstracta, es decir, sin puntualizar los preceptos vulnerados y sin sustentar cómo resultaron transgredidos en el caso concreto con la expedición de los actos administrativos que censuró. Lo anterior, en los siguientes términos: “IV.

Fundamentos de derecho de las pretensiones (…) IV.2. Legales. Las vigentes en el tiempo transcurrido Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 12 a)) y 39 de la Ley 135 de 1961. Respecto de las normas constitucionales y legales que el actor estima infringidas, el despacho, en principio, no observa una oposición con el contenido de los actos administrativos demandados, por los motivos que pasan a explicarse.

Por un lado, el artículo 39 de la Ley 135 de 196140 habilitaba al Incora para: i) constituir reservas en las tierras baldías cuya administración tenía a cargo, con el propósito de que se destinaran a la conservación de recursos naturales o a servicios públicos (inciso 1°); y ii) sustraer tierras sometidas a ese régimen o reservadas por la entidad, si encontraba que ello convenía a los intereses de la economía nacional (inciso 2°).

Adicionalmente, en el marco de la facultad de administración de las tierras baldías de propiedad de la Nación que le asignó el artículo 3 (literal a) de la Ley 135 de 196141, el Incora estaba autorizado para adjudicarlas y constituir reservas sobre ellas y, asimismo, en caso de indebida apropiación o falencias en los procedimientos de adjudicación, para adoptar las medidas pertinentes según las normas vigentes42.

En el sub júdice, a través de las resoluciones enjuiciadas, el Incora “reservó” a favor de la sociedad Carbones de Colombia S.A. -actualmente Carbones del Cerrejón Limited43 y Cerrejón Zona Norte S.A.44- unas franjas, unos lotes y un globo de terrenos baldíos, ubicados en los municipios de Barrancas, Maicao y Uribia (departamento de La Guajira), con destino a “la construcción y funcionamiento de un ferrocarril, una entre 1.981 y 2.016: Ley 167 de 1941, Decreto 01 de 1984, Ley 1437 de 2011 (…)” (folio 10 del cuaderno principal). 40 “Artículo 39.

El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria queda autorizado para constituir sobre las tierras baldías cuya administración se le encomienda, reservas destinadas a la conservación de los recursos naturales o a servicios públicos, conforme a las disposiciones legales vigentes. Igualmente podrá sustraer de tal régimen tierras que hubieren sido colocadas bajo éste o que el mismo Instituto hubiere reservado, si encontrare que ello conviene a los intereses de la economía nacional (…)”. 41 “Artículo 3.

Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: a) Administrar a nombre del Estado las tierras baldías de propiedad nacional, adjudicarlas o constituir reservas y adelantar colonizaciones sobre ellas, de acuerdo con las normas vigentes y con las disposiciones de esta ley. Compete igualmente al Instituto, a nombre del Estado, ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, lo mismo que adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado de que trata el artículo 6 de la Ley 200 de 1936”. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 13 de febrero de 2006, radicación: 08001-23-31-000-1981-05570-01 (19484). 43 Certificado de existencia y representación legal obrante en los folios 36 a 45 del cuaderno de anexos de la contestación de la demanda. 44 Certificado de existencia y representación legal obrante en los folios 47 a 51 del cuaderno de anexos de la contestación de la demanda.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 13 carretera y demás obras de infraestructura45 requeridas para la explotación, exportación y transporte del carbón que se producirá en la cuenca del Cerrejón” y “la extracción del material que se utilizará en la construcción de las obras de infraestructura necesarias para la explotación del carbón que producirá la cuenca del Cerrejón”, así como para “depositar parte del material extraído en el dragado del canal navegable que va a construirse”.

Lo anterior, en desarrollo de las potestades de administración que el ordenamiento jurídico le otorgaba a la entidad en relación con los terrenos baldíos de propiedad de la Nación, dado que, de acuerdo con las disposiciones legales citadas líneas atrás, estaba facultada para constituir reservas en ellos, así como para sustraerlos de ese régimen por razones de conveniencia relacionadas con “los intereses de la economía nacional”, las cuales fueron invocadas expresamente en las resoluciones cuestionadas.

Además, en los términos del artículo 39 (inciso 2°) de la Ley 135 de 196146, es dable predicar la validez de estas decisiones, por cuanto fueron aprobadas por el gobierno nacional mediante las resoluciones Nos. 121 de 198147, 242 de 198148, 252 de 198149 y 77 de 198250, expedidas por el Ministerio de Agricultura. Por otro lado, tanto la constitución de reservas en tierras baldías de propiedad nacional como la sustracción de terrenos de ese régimen, según se expuso, constituyen el ejercicio de una prerrogativa legalmente atribuida al Incora51 que, prima facie, no es contrario a las facultades de administración de esas tierras radicadas en cabeza de la entidad, ni desconoce los principios que informan la normativa agraria contenida en la Ley 135 de 1961, cuyo artículo 1° establece como objetivos, entre otros, armonizar el derecho de propiedad “en su conservación y uso con el interés social”, “aumentar la 45 “[T]ales como terminal férreo, puerto, aeropuerto y ciudadela industrial”. 46 “Igualmente [el Incora] podrá sustraer de tal régimen tierras que hubieren sido colocadas bajo éste o que el mismo Instituto hubiere reservado, si encontrare que ello conviene a los intereses de la economía nacional.

Las resoluciones que se dicten de conformidad con los incisos precedentes requieren para su validez la aprobación del Gobierno”. 47 Folios 62 a 64 del cuaderno de anexos de la contestación de la demanda. 48 Folios 85 a 87 del cuaderno de anexos de la contestación de la demanda. 49 Diario Oficial No. 35.889 del 23 de noviembre de 1981. 50 Folios 94 a 96 del cuaderno de anexos de la contestación de la demanda. 51 Esta potestad también se consagró en el Decreto 3177 de 1961 “[p]or el cual se reglamenta parcialmente la Ley 135 de 1961, y en especial lo relativo a la organización del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria”, cuyo artículo 14 estableció como funciones de la Junta Directiva del Incora, entre otras, las de “[d]ictar, con sujeción a la ley y los decretos reglamentarios, normas de carácter general para la administración y disposición de baldíos nacionales” y “disponer la constitución de reservas o sustracción de tal régimen”.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 14 productividad de las explotaciones por la aplicación de técnicas apropiadas”, “procurar que las tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características” y “asegurar la (…) adecuada utilización de los recursos naturales”.

En ese contexto, la determinación de constituir a nombre de un particular reservas sobre terrenos baldíos de la Nación o, en su caso, sustraer tierras de tal régimen, en sí misma, no implica que la actuación administrativa que le precedió se haya dirigido a favorecer a la empresa interesada en su explotación, o que aquella se haya adoptado por medios fraudulentos o para perseguir fines distintos a los previstos en la ley52, máxime si se tiene en cuenta que el artículo 39 de la Ley 135 de 1961 le permitía al Incora efectuar sustracciones del régimen de bienes baldíos “si encontrare que ello conviene a los intereses de la economía nacional”.

De este modo, revisados los actos administrativos reprochados, se aprecia de manera preliminar que en el sub examine se verificó el supuesto regulado en tal norma frente a la facultad de sustraer tierras del régimen de terrenos baldíos, en vista de que la entidad consideró que el proyecto “Cerrejón” era “de alto interés para la economía nacional” por “el beneficio social y económico que conllevará para los habitantes del departamento de La Guajira”.

Lo anterior conlleva un margen de valoración en la decisión que, además de estar autorizado por el ordenamiento jurídico, no es censurable a priori en esta fase del proceso y, en todo caso, la legalidad del ejercicio de la facultad discrecional53 que ello 52 La Sala ha indicado que la desviación de poder “tiene lugar cuando un acto administrativo, que fue proferido por una autoridad competente con las formalidades debidas, persigue fines distintos a los autorizados por el ordenamiento” y que “vicia el acto, porque la autoridad ejerce sus atribuciones con una finalidad diferente a la prevista en la ley, bien en beneficio personal o de un tercero”.

También se ha señalado que para su comprobación “se impone un análisis que trasciende la órbita de lo objetivo y formal del acto censurado, para trasladarse a la esfera estrictamente subjetiva de las personas que llevan la representación de la Administración, lo que a su turno implica la demostración del iter desviatorio para quien la alega como causal de anulación, en el sentido de que debe aparecer acreditado fehacientemente que la autoridad nominadora actuó con fines personales, a favor de terceros o influenciado por una causa adversa al cumplimiento efectivo de los deberes públicos, que el ordenamiento legal le obliga observar”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de octubre de 2024, radicación: 41001-23-33-000- 2024-00001-02 (67511); sentencia del 10 de marzo de 2025, radicación: 25000-23-36-000-2013-02100- 02 (60180). 53 Se ha entendido que la potestad discrecional es “la que se presenta ‘cuando una autoridad es libre, dentro de los límites de la ley’ de concretar una decisión ‘dentro de márgenes que les posibilitan apreciar y juzgar las circunstancias de hecho, oportunidad y/o conveniencia general’” y corresponde a una potestad “de valoración emanada de la ley y conferida por ella, que faculta a la Administración a tomar una definición dentro de un margen, más o menos, amplio de maniobra, según disponga la ley, siempre con referencia al marco normativo de la potestad que gobierna la materia”.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 28 de junio de 2023, Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 15 comporta es un aspecto que solo puede abordarse al estudiar el fondo del asunto, de ser procedente. En esa línea, tampoco se evidencia que el contenido de tales actos administrativos entrañe, de suyo, una trasgresión de los artículos 20 y 21 de la Constitución Política de 188654 -sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos por infracción de la Constitución y las leyes- y el artículo 2 de la Constitución Política de 199155 -acerca de los fines esenciales del Estado-, en la medida en que se trata de mandatos de carácter general que deben orientar la actividad del Estado y de sus agentes.

En ese sentido, no se advierte, de entrada, una contradicción entre la decisión de sustraer terrenos del régimen de tierras baldías a favor de un particular, y i) la configuración de responsabilidad en cabeza de los funcionarios públicos que intervinieron en su adopción, lo que sería materia de juzgamiento por las autoridades competentes y; ii) los objetivos que deben guiar la actuación de la administración, lo que en todo caso ameritaría un examen más profundo de correspondencia entre los propósitos realmente buscados con dicho pronunciamiento y aquellos contemplados en los preceptos que gobiernan la materia sobre la que versa la decisión. El razonamiento desarrollado en precedencia resulta extensible a las anotaciones registradas en los folios de matrícula inmobiliaria identificados con los números 210- 4693, 212-5379, 212-5380 y 212-625456, toda vez que aquellas materializaron las declaraciones de voluntad de la administración tendientes a sustraer tierras del régimen de terrenos baldíos a favor de la compañía interesada -potestad respecto de radicación: 25000-23-36-000-2012-00740-03 (58022);

Subsección A, sentencia del 20 de mayo de 2024, radicación: 11001-03-26-000-2019-00162-00 (65008). 54 “Artículo 20. Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución o de las leyes. Los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas”.

“Artículo 21. En caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta (…)”. Se estima que, aunque no se trate de un cuerpo normativo actualmente en vigor, debe considerarse en este análisis por ser el estatuto constitucional vigente para el momento en que fueron proferidos los actos administrativos demandados y al cual acudió el actor, junto con otros preceptos, para edificar el cuestionamiento a su legalidad. 55 “Artículo 2.

Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

“Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 56 Folios 36 a 40 del cuaderno principal. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 16 la cual se agotó el análisis pertinente en los términos señalados- y tuvieron como fuente la orden consecuencial del Incora de inscribirlas en las respectivas oficinas de registro de instrumentos públicos para que surtieran efectos jurídicos.

Así las cosas, en concordancia con lo prescrito en el artículo 231 (inciso 1°) del CPACA, de la mera confrontación de las resoluciones censuradas con las disposiciones alegadas como vulneradas, no se constata ab initio una violación de las normas superiores invocadas como desatendidas en la demanda que haga procedente la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos cuestionados, por lo que el despacho no accederá a decretar la medida cautelar solicitada por la parte actora.

Lo anterior, sin perjuicio de subrayar que, de conformidad con el artículo 229 del CPACA57, la decisión que aquí se adopta no implica desechar prematuramente los argumentos jurídicos de la demanda, no compromete en absoluto la posición del despacho en lo concerniente a la decisión de fondo en esta causa y, por ende, no constituye prejuzgamiento, sino que corresponde estrictamente al análisis que debe efectuarse en este momento procesal de cara a la resolución de la solicitud de medida cautelar.

Asimismo, se resalta que, de reunirse las condiciones para ello y una vez agotadas las etapas procesales y probatorias correspondientes, será en el fallo de mérito donde la Sala podrá estudiar el sustento fáctico y jurídico en que se fundan las pretensiones y, a partir de los cargos de nulidad de incompetencia y desviación de poder esbozados en la demanda, determinar si aquel resulta o no suficiente para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados.

En mérito de lo expuesto, el despacho 57 “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento” (se destaca). Radicado: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769) Demandante: Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina 17

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos enjuiciados en el proceso de la referencia, solicitada por el demandante el 9 de septiembre de 2024, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión, INGRESAR el expediente al despacho para continuar con el trámite procesal correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado P25/2C