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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: CISSI DEL ROSARIO DE LA CRUZ CARO Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO – No cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.

Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Cissi del Rosario De La Cruz Caro contra el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Cissi del Rosario De La Cruz Caro solicitó, a través de apoderada judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 1.° de febrero y 10 de mayo de 2024, proferidas por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicación 08001-33-33- 013-2022-00045-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 08001-33-33-013-2022-00045-00/01, para que se declarara la 2 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro nulidad parcial de la Resolución núm. 8 de 16 de febrero de 2021, “[…] mediante el cual se reconoció y se ordenó el pago de una pensión de jubilación y en consecuencia, se ordenara la inclusión además de los factores salariales reconocidos en ella, los demás que efectivamente devengaba al momento de adquirir el status […]”. 2.2.

Indicó que el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla, autoridad judicial que a través de sentencia de 1.º de febrero de 2024 negó las pretensiones de la demanda, en razón a que la liquidación de la mesada pensional se hizo de conformidad con los factores salariales previstos en el artículo 1º de la Ley 62 de 16 de septiembre de 19851. 2.3.

Señaló que apeló la decisión de primera instancia, y el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó, a través de sentencia de 10 de mayo de 2024, el fallo de primera instancia, en razón a “[…] que la asignación adicional coordinador 20%, no fue prevista como factor salarial en la Ley 62 de 1985 y no se acreditó, que se hubiese liquidado, erróneamente, la bonificación pedagógica, con ocasión de la prestación reconocida en favor de la demandante, a través de la Resolución 8 del 16 de febrero de 2021 […]”. 2.4.

Sostuvo que, de acuerdo con los factores salariales devengados por ella durante el periodo anterior a que adquiriera su status de pensionada y el certificado de 22 de febrero de 2022 de los factores salariales sobre los cuales hizo aportes al sistema de seguridad social, era claro que le asistía el derecho a que su pensión se liquidara incluyendo los factores denominados “[…] bonificación pedagógica y asignación adicional como coordinador en el monto efectivamente devengado […]”. 2.5.

Aseguró que la decisión del Tribunal accionado incurrió en un defecto fáctico al valorar indebidamente las pruebas obrantes en el expediente, con las cuales se puede verificar que durante el último año de servicio devengó la bonificación pedagógica y la asignación adicional como coordinador, sobre la cual se efectuaron descuentos con destino al sistema de seguridad social. 2.6.

Agregó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron el precedente jurisprudencial contenido en las decisiones de 25 de abril y 31 de octubre de 2019, 17 de septiembre de 2020, 11 de noviembre de 2021 y 25 de enero de 2024 de esta Corporación, según las cuales, a efectos de liquidar la mesada pensional, se deben tener en cuenta los factores señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 y aquellos sobre los cuales se hubiese establecido el carácter de factor salarial computable para efectuar aportes. 1 "Por la cual se modifica el artículo 3º de la Ley 33 del 29 de enero de 1985". 3 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro 2.7.

Afirmó que las decisiones cuestionadas “[…] son la representación de un acto judicial arbitrario, en tanto implica además, la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, acceso a la administración de justicia, de mi representada, pues es claro que, la asignación adicional coordinador 20% fue creada de forma posterior a través del Decreto Nº 595 de 20062, el cual impone de forma expresa en su artículo3 10° que tal emolumento constituye factor salarial y se le debe hacer los respectivos descuentos para efectos pensionales, y, la bonificación pedagógica también creada con posterioridad, mediante Decreto 2354 de 20184 el cual impone de forma expresa en su artículo 3 No 4°5 que tal emolumento constituye factor salarial para todos los efectos legales y se le debe hacer los respectivos descuentos para efectos pensionales, y bajo este entendido no hay razón para no incluirlos en la liquidación de su mesada pensional […]”. [Negrilla original del texto].

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO: Solicito que se me amparen los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, y al acceso de la administración de justicia, los cuales considero vulnerados por el Juzgado Trece Administrativo Oral de Barranquilla y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico – Sala “C” M.P. Jorge Hernán Sánchez Felizzola, al proferir la sentencia de fecha 1° de febrero de 2024 y 10 de mayo de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el numero único 08001-33-33-013-2022-00045- 01; por incurrir en defecto fáctico en la dimensión negativa, al haber valorado indebidamente las pruebas arrimadas al proceso, en desconocimiento del precedente, por desconocer la línea jurisprudencial definida por el Consejo de Estado inclusive en sede de unificación, y, en grave error en la interpretación de la norma, al haber nulitado las normas que dispusieron la creación de la asignación adicional coordinador 20% y la bonificación pedagógica y que consagraron que constituían factor salarial para todos los efectos.

SEGUNDO: En consecuencia, ordenar al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico, Sala “C”, Magistrado Ponente Jorge Hernán Sánchez Felizzola, que se pronuncie y resuelva de forma correcta el recurso 2 Artículo 9°. A partir del 1° de enero de 2006, quienes desempeñen en las instituciones educativas los cargos directivos docentes que se enumeran a continuación, percibirán una asignación adicional, calculada como un porcentaje sobre la asignación básica mensual que les corresponda según el grado en el Escalafón Docente, conforme a lo señalado en el artículo 1° del presente decreto, así: (…) h) Coordinadores de las Escuelas Normales Superiores y de instituciones educativas que posean el ciclo de educación básica secundaria completa y el nivel de educación media completa, el 20%; 3 Artículo 10.

Las asignaciones adicionales de que tratan los artículos 8° y 9° del presente decreto se tendrán en cuenta en adición a lo señalado en el Decreto 1158 de 1994 para el cálculo del ingreso base de cotización al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. 4 “Artículo 2. Creación de la bonificación pedagógica. Créase la Bonificación Pedagógica para los docentes y directivos docentes de las plantas de personal de docentes oficiales de las entidades territoriales certificadas en educación, la cual será cancelada a partir del año 2018 en los términos que a continuación se señalan: 5 5 “Artículo 3.

Criterios para liquidar y reconocer la bonificación pedagógica. Para liquidar y reconocer la Bonificación Pedagógica, de que trata el artículo anterior se tendrán en cuenta los siguientes criterios: (…) 4. La Bonificación Pedagógica constituye factor salarial para todos los efectos legales. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro de apelación presentado en el proceso con radicación 08-001-33- 33-013- 2022-00045-01, en cuanto a la inclusión además de los factores salariales reconocidos en ella, los demás que efectivamente devengaba al momento de adquirir el status tales como la asignación adicional coordinador 20% y la bonificación pedagógica, en el monto efectivamente devengado por la demandante […]”. [Negrilla original del texto].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 12 de junio de 2024, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la presente acción de tutela. Asimismo, se vincularon en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG, al Departamento del Atlántico y a la sociedad Fiduprevisora S.A. V. INTERVENCIONES 5.

Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo del Atlántico solicitó, a través del magistrado ponente de una de las decisiones objeto de la acción de amparo, declarar improcedente el presente mecanismo de amparo teniendo en cuenta que la discusión se centra en controvertir nuevamente la inclusión o no de los factores salariales reclamados por la accionante. 5.2.

Aseguró que lo pretendido por la accionante era utilizar la presente acción de tutela como una tercera instancia, esto es, insistir para que el juez constitucional analice el tema que fue agotado y finiquitado por el juez competente. 5.3. Finalmente, señaló que la decisión de 10 de mayo de 2024 no incurrió en ningún defecto y que por el contrario se encuentra ajustada a derecho. 5.4.

La Nación - Ministerio de Educación Nacional manifestó, a través del jefe de su oficina jurídica, que la presente acción constitucional era improcedente porque la accionante no logró probar que se hubieran transgredido sus derechos fundamentales o que la decisión expedida se hubiera apartado de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. 5.5.

Agregó que probar lo anterior es importante porque no se pueden desvirtuar los principios de autonomía funcional de la jurisdicción y de la cosa juzgada, que protegen la actividad jurisdiccional. 5.6. La Juez Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla explicó que en este caso la accionante no acreditó que se cumplieran los requisitos generales de 5 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, adicional a que la decisión de 1.º de febrero de 2024 no ocasionó un perjuicio a la accionante, que por el contrario lo que se hizo fue garantizar lo dispuesto por la ley y la jurisprudencia en casos similares. 5.7.

Por lo que solicitó que se declarara la improcedencia de la presente acción de tutela frente a su despacho, en calidad de autoridad judicial accionada. 5.8. El Departamento del Atlántico solicitó, a través de apoderado judicial, que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no era responsable de los hechos que presuntamente vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, en razón a que “[…] no existe nexo de causalidad entre la acción de tutela y la omisión o acción o amenaza de derechos fundamentales […]”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19916, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20157, modificado por el artículo 1º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20218, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20199.

VI.2. Cuestión previa 7. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por el Departamento del Atlántico. 8. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 200610 señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el 6 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 7 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 8 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 9 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 10 Corte Constitucional.

Sala Primera de Revisión. Exp. T-1412872, M.P. Jaime Araújo Rentería; 30 de noviembre de 2006. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto] 9.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el Departamento del Atlántico es parte dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la presente tutela, la Sala considera que a esa entidad le asiste interés jurídico para ser vinculado en esta acción constitucional, razón por la cual se denegará la solicitud de desvinculación elevada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VI.3.

Problemas jurídicos 10. Previamente a la definición de los problemas jurídicos a resolver, se debe precisar que el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las providencias de 1.° de febrero y 10 de mayo de 2024, proferidas por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, respectivamente.

Sin embargo, la Sala sólo analizará si la sentencia de 10 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal accionado vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada. 11. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si el Tribunal Administrativo del Atlántico, al proferir la providencia de 10 de mayo de 2024, vulneró los derechos fundamentales alegados por la accionante. 12. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos 7 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 13. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201211, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 14.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 15. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 16.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial12, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución13. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 12 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 13 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro 17. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”14 que encaje en dichos parámetros. 18.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 19.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.5. El caso concreto 20. La señora Cissi del Rosario De La Cruz Caro solicitó, a través de apoderada judicial, el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 1.° de febrero y 10 de mayo de 2024, proferidas por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicación 08001-33-33- 013-2022-00045-00/01. 21.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. VI.5.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 22. En cuanto al requisito de procedencia de relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental15 y no cuando guarda 14 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 15 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones16. 23. Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales17, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces18. 24.

Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación19, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto]. 25.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202220 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige 16 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 17 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 18 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 19 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 20 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro 26.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202321. 27. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales22. 28.

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 29.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico, en un desconocimiento del precedente y en una decisión arbitraria. 30.

Frente al defecto fáctico sostuvo que el Tribunal valoró indebidamente las pruebas obrantes en el expediente, con las cuales se puede verificar que durante el último año de servicio devengó una “[…] bonificación pedagógica […]” y una asignación adicional como “[…] coordinador […]”, sobre la cual se efectuaron descuentos con destino al sistema de seguridad social. 31.

Sobre el desconocimiento del precedente señaló que no se tuvieron en cuenta las decisiones de 25 de abril y 31 de octubre de 2019, 17 de septiembre de 2020, 11 de noviembre de 2021 y 25 de enero de 2024 de esta Corporación, en las cuales se señaló que se debe incluir para el cálculo de IBL de los docentes que tienen derecho a la pensión de jubilación, además de los factores señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, todos aquellos conceptos sobre los cuales se hubiese establecido el carácter de factor salarial computable para efectuar aportes. 21 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro 32. Asimismo señaló que las decisiones proferidas por las accionadas “[…] son la representación de un acto judicial arbitrario, en tanto implica además, la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, acceso a la administración de justicia, de mi representada, pues es claro que, la asignación adicional coordinador 20% fue creada de forma posterior a través del Decreto Nº 595 de 200623, el cual impone de forma expresa en su artículo24 10°que tal emolumento constituye factor salarial y se le debe hacer los respectivos descuentos para efectos pensionales, y, la bonificación pedagógica también creada con posterioridad, mediante Decreto 2354 de 201825 el cual impone de forma expresa en su artículo 3 No 4°26 que tal emolumento constituye factor salarial para todos los efectos legales y se le debe hacer los respectivos descuentos para efectos pensionales, y bajo este entendido no hay razón para no incluirlos en la liquidación de su mesada pensional […]”. [Negrilla original del texto]. 33.

En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional, ii) el caso involucra un debate jurídico eminentemente legal y iii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 34.

Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 35.

Se considera que la parte accionante no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad se sustenta en que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia no incluyó entre los factores a tener en cuenta al liquidar su pensión los denominados “[…] bonificación pedagógica y asignación adicional 23 Artículo 9°.

A partir del 1° de enero de 2006, quienes desempeñen en las instituciones educativas los cargos directivos docentes que se enumeran a continuación, percibirán una asignación adicional, calculada como un porcentaje sobre la asignación básica mensual que les corresponda según el grado en el Escalafón Docente, conforme a lo señalado en el artículo 1° del presente decreto, así: (…) h) Coordinadores de las Escuelas Normales Superiores y de instituciones educativas que posean el ciclo de educación básica secundaria completa y el nivel de educación media completa, el 20%; 24 Artículo 10.

Las asignaciones adicionales de que tratan los artículos 8° y 9° del presente decreto se tendrán en cuenta en adición a lo señalado en el Decreto 1158 de 1994 para el cálculo del ingreso base de cotización al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. 25 “Artículo 2. Creación de la bonificación pedagógica. Créase la Bonificación Pedagógica para los docentes y directivos docentes de las plantas de personal de docentes oficiales de las entidades territoriales certificadas en educación, la cual será cancelada a partir del año 2018 en los términos que a continuación se señalan: 26 5 “Artículo 3.

En este punto, se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la providencia cuestionada: “[…] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23- 33-000-2012-00143-01, Consejero Ponente Dr. César Palomino Cortés, actuando como órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, fijó entre otros, las reglas a considerar respecto al ingreso base de liquidación a tener en cuenta frente a las pensiones de aquellos beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para lo cual sostuvo:27 […] Como se observa, se evidencia, que la regla jurisprudencial y la primera subregla establecida, al regular los aspectos concernientes al régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, exige que el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios y rentas devengados en los últimos 10 últimos años si le hicieren falta 10 o más años para adquirir el derecho a la prestación, debidamente actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, o, en su defecto, en el evento en que le hicieren falta menos de 10 años, corresponderá al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado sobre el tiempo que le hiciere falta para el reconocimiento de la pensión, debidamente actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificado que expida el DANE.

Aunado a lo anterior, en lo que respecta a la segunda subregla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 2018, se extrae, que para el reconocimiento pensional, únicamente se tendrá en cuenta, los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las respectivas cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral en Pensiones, replanteándose de esta manera, la postura que fue adoptada inicialmente en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, al punto de señalar, que dicho criterio interpretativo, se encuentra en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social y traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad configurativa, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos se debe limitar dicha base.

En tal sentido, e inspirándose en la línea jurisprudencial trazada, el Consejo de Estado, en aras de unificar los criterios, referentes a los factores que se deben tener en cuenta, para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, y que hubiesen sido vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 […] 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente, 52001-23-33-000-2012-00143-01, Consejero Ponente Dr. César Palomino Cortés. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro […] A partir de dicho precedente jurisprudencial, se deduce, que para los Docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial, existen dos regímenes prestacionales, cuya aplicación, depende de la fecha de ingreso o vinculación, al servicio educativo oficial de cada Docente.

En tal sentido, para los Docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003), según la Ley 33 de 1985, se deben considerar, únicamente, los factores sobre los que se realizaron los aportes y que estén enunciados el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, que modificó el artículo 3° de la Ley 33 de 1985. Y para aquellos Docentes, que fueron vinculados, luego de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, se les aplica el régimen pensional de prima media, establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con requisitos específicos, excepto en la edad de jubilación. Además, los factores que se deben considerar en el ingreso base de liquidación, son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los cuales, se realizaron las cotizaciones correspondientes. […] Así las cosas, en el sub judice, se tiene, que mediante la Resolución 8 del 16 de febrero de 2021, se le reconoció una pensión vitalicia de jubilación, a la demandante CISSI DEL ROSARIO DE LA CRUZ CARO, a partir del 10 de enero de 2020, al haberse desempeñado como Docente, adscrita a la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico, del 26 de febrero de 1996 al 9 de enero de 2020.

Según lo asevera la parte actora, la Administración, al momento de liquidar la aludida prestación, omitió tener en cuenta, la asignación adicional coordinador 20%, que devengó la demandante, durante su último año de servicio y no liquidó en su totalidad, la bonificación pedagógica. En tal sentido, es preciso destacar, que como la vinculación de la demandante, como Docente, se realizó el 23 de febrero de 1996, es decir, previo a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, le resulta aplicable el régimen, establecido en la Ley 33 de 1985.

Así pues, el ingreso base de liquidación que le corresponde, en razón de la aludida circunstancia, en armonía con la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado,28 y el artículo 1° de la Ley 62 de 1985,29 se 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2019, expediente 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-17) SUJ-014-CE-S2-19, demandante, Abadía Reynel Toloza. 29 El artículo 1° de la Ley 62 de 1985, modificó el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, el cual quedó así: “Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación de los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro encuentra constituido por los siguientes factores, Asignación básica; gastos de representación; prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario.

Vale decir, que la Directora de Prestaciones Económica del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - FONPREMAG, a través del comunicado 3-2020 del 18 de febrero de 2020,30 le indicó a las Secretarías de Educación, que en aplicación de la aludida sentencia de unificación, y en atención al concepto 20194000386161 del 12 de diciembre de 2019, emitido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, se determinó, que los factores salariales asignación adicional para Directivos Docentes, bonificación mensual y bonificación pedagógica, debían ser tenidos en cuenta, para el reconocimiento pensional de los Docentes.

En este orden de ideas, se considera, que tal como lo manifestó la Juez de primera instancia, no resulta pertinente, la inclusión del factor salarial denominado, la asignación adicional coordinador 20%, el cual, si bien es cierto que lo devengo la demandante CISSI DEL ROSARIO DE LA CRUZ CARO, durante su último año de servicio, también lo es, que dicho factor, no se encuentra previsto en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, que modificó el artículo 3° de la Ley 33 de 1985.

Por lo tanto, en atención a la línea jurisprudencial trazada, mediante la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, proferida por el Consejo de Estado, comoquiera que se establecieron, dos situaciones para acceder a la inclusión de factores salariales, de aquellos beneficiarios de la Ley 33 de 1995, consistentes en, i) Que el factor salarial que se reclama se encuentre enlistado en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985 y ii) Que sobre este se hubiese efectuado la respectiva cotización, por lo tanto, no es preciso acceder la pretensión formulada por la parte actora, referente a la asignación adicional coordinador 20% […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 37.

La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por el juez contencioso y no se observa que la decisión proferida en sede ordinaria hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del medio de control. 38.

Lo que se aprecia es que el juez, al analizar el contenido de las pruebas y de acuerdo con la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019 de esta Corporación, consideró que la accionante se vinculó en calidad de docente antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 26 de junio de 202331, por lo que le era aplicable el régimen de la Ley 33 de 29 de enero de 198532.

Es decir, que los factores que pueden constituir el ingreso base de liquidación para la pensión corresponden a los señalados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes”. 30 Puede ser consultado en la sede electrónica del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través del siguiente enlace: https://www.fomag.gov.co/comunicados/. 31 "Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario". 32 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público.” 16 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro 39.

En este punto, vale la pena señalar que de conformidad con los principios de libre valoración de la prueba, autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas dentro del proceso. En ese sentido, es al juez natural de la causa a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, bajo las reglas de la sana crítica. 40.

En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”33. 41. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”34.

En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”35. 42. Así las cosas, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por el Departamento del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 33 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 34 Ibidem. 35 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2024-02952-00 Accionante: Cissi del Rosario De La Cruz Caro CUARTO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.