REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Demandantes: RÓGER HOLVE VIASUS SANDOVAL Y JOSÉ GUILLERMO TADEO ROA SARMIENTO Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – ERROR JUDICIAL Síntesis del caso: los señores Róger Holver Viasus Sandoval y José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento ejercen el medio de control judicial de reparación directa por considerar que se cometió un error judicial en la sentencia de segunda instancia del 11 de noviembre de 2009 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el departamento de Boyacá. La Sala confirma la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fls. 143 a 151 cdno. apelación) en contra de la sentencia proferida el 19 de noviembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Despacho de Descongestión no. 6 – Sala de Decisión no. 11D (fls. 114 a 140 cdno. apelación) mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de culpa exclusiva de la víctima, propuesta por la entidad demandada NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda promovida por los señores ROGER HOLVE VIASUS SANDOVAL Y JOSÉ GUILLERMO T. ROA SARMIENTO en contra de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, por los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo a lo expuesto en las consideraciones anteriores.
CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente que se encuentra en calidad de préstamo al Juzgado Noveno Administrativo de 2 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia Tunja y archívese el expediente dejándose las constancias y anotaciones de rigor.
QUINTO: ORDENAR a la Secretaría de la Corporación tener en cuenta y dar aplicación al inciso quinto del artículo 354 del C. de P. C. para que en el evento que la sentencia no fuese apelada, se comunique este hecho al Honorable Consejo de Estado – Sección Tercera, donde cursa el proceso radicado No. 15001233100020120010201, para que declare desierto el recurso de apelación contra del auto de pruebas de fecha 22 de mayo de 2013”.
(fl. 140 cdno. apelación - negrillas y mayúsculas fijas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 7 de marzo de 2012 (fl. 37 cdno. ppal.) en el Tribunal Administrativo de Boyacá, los señores Róger Holve Viasus Sandoval y José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, por intermedio de apoderado judicial, presentaron demanda en contra de la Nación – Rama Judicial en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo (fls. 5 a 36 cdno. ppal.) con las siguientes súplicas: “1.1 Que la demandada es responsable de todos los perjuicios materiales y morales irrogados a los demandantes, por los errores judiciales y fallas en el servicio público de administración de justicia en que incurrieron, desafortunadamente, el H. Tribunal Administrativo de Boyacá (HTAB), Sala de Decisión No. 4, como juez de segunda instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (en adelante: ANYRD) radicada bajo el No. 15000233110002002-1076, adelantada por el hoy actor Roger Holve Viasus Sandoval como demandante, por intermedio del también hoy actor José Guillermo T. Roa Sarmiento, como su apoderado, errores y fallas cometidos en la sentencia proferida, que convocan a la demandada a responder por todos los daños a ellos irrogados. 1.2 Como consecuencia, se condene a la accionada a pagar a los demandantes, dentro del término previsto en el art. 176 del C.C.A., todos los perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) y morales irrogados como consecuencia de los errores judiciales o fallas del servicio y los que en lo sucesivo se les cause, teniendo en cuenta y aplicando la actualización monetaria consagrada en el art. 178 del C.C.A., hasta la fecha en que se produzca efectivamente el pago de los perjuicios y, sobre el total, reconociendo y ordenando pagar los intereses moratorios correspondientes a la tasa más alta permitida por la ley y demás gastos en que han incurrido y sigan incurriendo para proteger judicialmente sus derechos. 1.3 Que se de aplicación a los arts. 176 y 178 del C.C.A. y, se condene a la parte demandada al pago de las costas, incluidas las agencias en derecho, en la forma y términos de que trata el artículo 55 de la Ley 446 3 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia de 1998, modificatorio del 171 del C.C.A.” (fl. 5 cdno. ppal. – negrillas y subrayado del original). 2.
Hechos Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) La Asamblea Departamental de Boyacá, mediante Ordenanza número 0018 del 2 de agosto de 20011 le otorgó facultades pro tempore al Gobernador de dicho departamento por el término de cuatro (4) meses para realizar un proceso de reestructuración administrativa, facultades que fueron ampliadas a través de la Ordenanza número 0039 del 30 de noviembre de 20012, en virtud de las cuales el gobernador expidió el Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001, a través del cual estableció la planta de personal de la administración departamental y suprimió algunos cargos, entre ellos, el de auxiliar administrativo código 550 grado 15. 2) En cumplimiento del Decreto número 1844 de 21 de diciembre de 2001, el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá, por oficio de 27 de diciembre de 2001, le comunicó al demandante Róger Holve Viasus Sandoval la supresión del cargo que este desempeñaba (auxiliar administrativo código 550 grado 15), de manera que este laboró para el departamento de Boyacá desde el 17 de diciembre de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2001, en carrera administrativa. 3) El señor Róger Holve Viasus Sandoval demandó la nulidad de los actos administrativos que lo retiraron del servicio (Decreto 1844 de 21 de diciembre de 2001 y un oficio de 27 de diciembre del mismo año) con sustento en que su expedición no observó las normas y procedimientos que regulaban la carrera administrativa para la época, esto es, la Ley 453 de 1998 y los Decretos 1572 y 2504 de 1998, asimismo, solicitó el restablecimiento de sus derechos. 4) La referida demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue conocida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja quien, mediante 1 Sancionada el 2 de agosto de 2001 y promulgada el 7 de noviembre de 2001. 2 Sancionada el 30 de noviembre de 2001 y promulgada el 12 de diciembre de 2001. 4 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia sentencia proferida el 12 de junio de 2008, negó las pretensiones de la demanda, dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 11 de noviembre de 2009 y en la cual se incurrió en los siguientes yerros: a) Se consideró que el oficio de 27 de diciembre de 2001 “fue expedido por el funcionario competente y conforme a las presiones del artículo 44 del Decreto 1568 de 05-08-1998” (fl. 9 cdno. ppal.), hecho “que no es cierto” (fl. 10 ibidem) porque quien lo suscribió fue el Director de Talento Humano de la Gobernación de Boyacá y no el nominador que era el Gobernador, además, según el artículo 44 del Decreto 1568 de 1998 el Director de Talento Humano solo tiene facultades informativas y no nominadoras, en consecuencia, el Tribunal Administrativo de Boyacá erró por no declarar la nulidad del oficio demandado, debido a que este no solo comunicó, sino que, decidió la desvinculación del demandante, aspecto que evidencia que fue falsamente motivado, pues, el Decreto 1844 de 2001 en ninguno de sus apartes citó el nombre del aquí actor y en la nueva planta quedaron 88 cargos de auxiliar administrativo código 550. b) Se inhibió para decidir sobre la legalidad del Decreto 1844 de 2001 con sustento en que como se trataba de un acto general, impersonal y abstracto no resultaba procedente demandar su nulidad, de modo que no analizó las causales de nulidad invocadas contra el referido decreto, cuando había lugar a su estudio. c) No valoró el estudio técnico que soportó la reestructuración administrativa y que llevó a su desvinculación, de manera que incurrió en una abierta desigualdad en la aplicación de la ley porque en los procesos donde se discutió la legalidad de los despidos efectuados con ocasión de la reforma administrativa llevada a cabo en el año 2003 sí se valoró de manera adecuada el estudio técnico, además, no se valoraron correctamente las pruebas aportadas en el proceso y se limitó a transcribir los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 148 y 153 del Decreto 1572 de 1998 para concluir, sin motivación alguna, que “los estudios técnicos (…) constituyen el fundamento de los actos demandados y no vician en manera alguna los actos” (fl. 12 cdno. ppal.), en la decisión no se examinó exhaustivamente si dichos estudios técnicos reunían los requisitos exigidos por la ley, para de ese modo determinar la legalidad del proceso de reestructuración y su despido, de haberse analizado de manera adecuada el resultado hubiera sido diferente. 5 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia d) No tuvo en cuenta que el estudio técnico presentado como soporte para la reestructuración no fue realizado por profesionales debidamente acreditados como lo exigen los artículos 41 y 150 de la Ley 443 de 1998 para su existencia y validez, pues, fue elaborado por un “economista especialista en finanzas privadas y no por un o unos profesionales en administración pública” (fl. 17 cdno. ppal.), dicha circunstancia configura la ilegalidad de la restructuración administrativa “por ausencia legal y real” (ibidem) del estudio técnico, del despido y de los actos demandados. e) Dejó de analizar los fundamentos del recurso de apelación, porque no se pronunció sobre “la ilegalidad del proceso de reestructuración administrativa, para lo cual depreció o anuló el derecho y garantía constitucional que tienen los trabajadores (…) a participar en las decisiones que los afecte” (fl. 19 cdno. ppal.); de igual forma, tampoco aplicó los preceptos constitucionales que consagran los derechos de los trabajadores y que fueron inobservados por los actos administrativos que implementaron la reforma administrativa, pues, los precedentes constitucionales “ratifican que la participación es de doble vía: es un derecho para los trabajadores y es un deber para los empleadores y las autoridades” (fl. 20 cdno. ppal.) y, para el caso, el departamento de Boyacá no garantizó a sus trabajadores y al sindicato dicho derecho de participación en el proceso de reestructuración, de manera que el incumplimiento de este derecho le imponía al tribunal “concluir que todo el proceso resultaba inconstitucional y que, por ende, el despido del aquí actor también” (fl. 20 ibidem). f) Como en este caso concreto se inaplicó lo preceptuado en el artículo 66 del CCA, se cercenó todo efecto jurídico tanto a la convención colectiva de trabajo celebrada entre el departamento de Boyacá y Sintragobernaciones como a su depósito, estos actos (convención y depósito) por estar vigentes debían surtir sus efectos constitucionales y legales, no obstante, el tribunal los desconoció y con ello también los Convenios Internacionales del Trabajo. g) Convalidó la legalidad del despido sin tener en cuenta la evidente inconstitucionalidad del proceso de reestructuración administrativa que, como segunda instancia, estaba obligado a declarar aún de oficio, debido a que el 6 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia Gobernador de Boyacá, para la fecha del 30 de noviembre de 2001, no tenía competencia para expedir el Decreto 1679, por cuanto este se sustentó en la Ordenanza 0018 de 2 de agosto de 2001, la cual fue sancionada el mismo día y promulgada el 7 de noviembre del mismo año, proceso que evidenciaba por parte del Gobernador y de la Asamblea Departamental de Boyacá la violación del numeral 7 y del inciso tercero del numeral 12 del artículo 300 de la Constitución Política leído en concordancia con el artículo 261 del Decreto 1222 de 1986, toda vez que el Gobernador no podía materializar el proceso de reestructuración hasta tanto la ordenanza cobrara vigencia, es decir, 30 días después de su publicación en el Diario Oficial como lo establece el artículo 83 del Código de Régimen Político y Municipal, término que no se había cumplido para la fecha de expedición del referido Decreto 1679 de 2001.
Lo anterior permite concluir que las ordenanzas que dieron origen al proceso de reestructuración no se encontraban vigentes, de modo que todos los actos proferidos con fundamento en ellas, incluido el demandado, son nulos por incompetencia absoluta de quien los expidió. 5) El señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento (apoderado judicial del señor Róger Holve Viasus Sandoval en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho) se encuentra legitimado para accionar en el proceso de reparación directa, debido a que por los errores judiciales en que incurrieron los jueces vio perdido su trabajo profesional de varios años y en el cual había pactado como cuota litis “el 50% de las condenas que se obtuvieran, incluido el reintegro” (fl. 31 cdno. ppal.). 3.
Contestación de la demanda Por auto del 6 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda y ordenó la notificación personal del Director Ejecutivo de Administración Judicial (fls. 66 a 67 cdno. ppal.). Mediante escrito radicado el 2 de mayo de 2013, la Nación – Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda (fls. 74 a 80 cdno. ppal.) con sustento en los argumentos que se resumen a continuación: 7 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia 1) Las decisiones tanto del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja como del Tribunal Administrativo de Boyacá fueron proferidas de conformidad con la Constitución y la ley, es decir, estuvieron ajustadas a derecho, de manera que, por no existir ningún error judicial, no procede ninguna indemnización. 2) Las pruebas allegadas a este proceso no acreditan el daño personal y antijurídico alegado por el demandante Róger Holve Viasus Sandoval y mucho menos el de su apoderado José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento quien, solo tenía meras expectativas frente al resultado del mencionado proceso de nulidad y restablecimiento. 3) Propuso las excepciones de i) “falta de causa para demandar”, toda vez que las actuaciones judiciales demandadas se ciñeron al ordenamiento legal vigente y aplicable a ese caso en concreto; ii) “culpa exclusiva de la víctima”, pues, el ahora demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho pudo “hacer uso de los mecanismos y recursos que la ley otorga para hacer valer sus derechos dentro del proceso” (fl. 78 cdno. ppal.) y, iii) “la innominada”. 4.
La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Boyacá – Despacho de Descongestión no. 6 – Sala de Decisión no. 11D en providencia del 19 de noviembre de 2015 negó las súplicas de la demanda (fls. 114 a 140 cdno. apelación) con base en los siguientes razonamientos: 1) Frente a las excepciones propuestas por la entidad demandada señaló que i) las razones expuestas para sustentar la excepción de “falta de causa para demandar” no constituyeron medios exceptivos sino argumentos de defensa encaminados a desvirtuar las pretensiones invocadas por la parte actora y, ii) la excepción de “culpa exclusiva de la víctima” no prospera, porque el ahora demandante en el trámite del proceso nulidad y restablecimiento del derecho hizo uso de los mecanismos y recursos que la ley otorga a los usuarios de la administración de justicia para hacer valer sus derechos. 2) Respecto de los errores judiciales alegados estimó lo siguiente: 8 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia a) Como para la época de la mencionada reestructuración administrativa el Director de Talento Humano del departamento de Boyacá hacía las veces de Jefe de Personal del ente territorial, como bien lo sustentó la sentencia acusada, le correspondía informar el Decreto 1844 de 2001 a través de la respectiva comunicación a cada uno de los titulares de los cargos extintos, circunstancia por la cual no hay lugar a endilgar error alguno a la interpretación que, de manera coherente y consistente del sistema jurídico vigente, aplicó el Tribunal Administrativo de Boyacá. b) El tribunal no se inhibió para pronunciarse de fondo sobre las causales de nulidad invocadas contra el Decreto 1844 de 2001, por el contrario, de la lectura de la sentencia acusada se advierte que resolvió cada uno de los cargos de nulidad formulados contra el citado decreto, para de ese modo confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. c) El análisis del estudio técnico que hizo el tribunal se basó en las normas que regulaban la materia y aplicables al caso, de modo que, contrario a lo afirmado por la parte actora, la decisión cuestionada fue debidamente motivada y clara en señalar que este cumplió con los parámetros legales exigidos para revestirlo de legalidad, aspecto que evidencia la inexistencia del yerro invocado. d) Frente al invocado derecho de participación de los trabajadores en las decisiones que los afecte, se tiene que i) en el proceso se probó la participación de los funcionarios públicos en el proceso de reestructuración administrativa; ii) según la jurisprudencia de esta Corporación, la omisión en la conformación de la comisión de personal no puede generar la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se implemente un proceso de reestructuración y, en consecuencia, tampoco del acto que suprime los cargos y, iii) la reestructuración administrativa del departamento de Boyacá se efectuó en cumplimiento de la Ley 617 de 2000, debido a la imperiosa necesidad de ajustar las finanzas públicas en prevalencia del interés general sobre el interés particular de los servidores públicos que tenían que ser desvinculados de la nómina del ente departamental; por lo anterior, concluyó que la sentencia controvertida da cuenta de que el Tribunal Administrativo de Boyacá, luego de analizar el cargo señalado respecto del fuero circunstancial y la convención 9 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia colectiva suscrita entre el departamento de Boyacá y sus servidores, estableció que además de que no se acreditó la condición de aforado del ahora demandante tampoco se probó su participación “siquiera en la comisión negociadora a que hace referencia el recurso de alzada” (fl. 139 vlto. cdno. apelación), es decir, que no existió el error judicial alegado frente a este aspecto. e) Como la convención colectiva y su depósito ante el Ministerio de Trabajo no constituyen propiamente actos administrativos, la inaplicación del artículo 66 del CCA por parte del tribunal en la decisión demandada no constituye un error judicial. f) En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se alegó la supuesta violación por parte del Gobernador y de la Asamblea Departamental de Boyacá del artículo 300 de la Constitución Política en concordancia con el artículo 261 del Decreto 1222 de 1986, en consecuencia, como dicho cargo no fue motivo de censura, mal podía ahora el actor tratar de derivar de ahí el beneficio de la condena que pretende, toda vez que este medio de control no es una tercera instancia judicial que pueda utilizarse para revivir un proceso ya concluido legalmente. 5.
El recurso de apelación El 11 de diciembre de 2015, la parte actora interpuso recurso de apelación (fls. 143 a 151 cdno. apelación) con el siguiente razonamiento: 1) La simple utilización del “plural profesionales” (fl. 143 cdno. apelación) por el legislador en los artículos 150 del Decreto 1572 de 1998 y 41 de la Ley 443 de 1998 ha debido llevar al juez y magistrados que profirieron las decisiones acusadas del error judicial demandado a “concluir categórica y certeramente que un solo profesional (economista con especialización en finanzas privadas) no estaba habilitado para estructurar y realizar el estudio técnico, error que es innegable por ser protuberante” (fl. 143 ibidem), por cuanto el hecho de que el estudio técnico se hubiese realizado por un solo profesional (ya referido) y no por profesionales en administración pública evidenciaba que este no se ajustó al ordenamiento jurídico y configura el error judicial alegado, tal como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-137 de 13 de marzo de 2014. 10 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia 2) El depósito de una convención colectiva ante el Ministerio del Trabajo tiene “la naturaleza y todos los elementos para ser considerado como un verdadero y real acto de la administración o, mejor, un acto administrativo” (fl. 145 cdno. apelación), por lo tanto, es evidente el error judicial demandado. 3) La presente acción de reparación directa no es una tercera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, como erradamente lo señaló el a quo, lo que se cuestiona es que el juez de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pese a que tenía plenas facultades para “declarar la inconstitucionalidad del proceso de reestructuración administrativa realizado por el Departamento de Boyacá a través de entre otros actor (sic), el Decreto 1844 de 2001 y el oficio de 21-12-2001, pues claro era que para el 30-11-2001, fecha en la que el Gobernador expidió el Decreto 1679 de 2001 no tenía competencia para expedirlo” (fl. 146 cdno. apelación), pues, las ordenanzas que le habían otorgado facultades pro tempore no habían entrado en vigencia. 4) La primera instancia no “comprendió rectamente el constitucional derecho de participación y el programa de readaptación laboral que exige la ley” (fl. 147 cdno. apelación), toda vez que trató los pedimentos de un ciudadano al cual no se le garantizó el derecho constitucional a participar en el proceso que lo despidió como “un simple descontento subjetivo y como una intervención no vinculante, sin ninguna trascendencia en la legitimidad del Estado y de las instituciones”, error que la condujo a concluir que “si se omite, esto es que si el empleador no garantiza ese constitucional derecho, dicha omisión no puede generar la nulidad de los actos administrativos” (fl. 147 cdno. apelación). 5) No se tuvo en cuenta que el código del cargo desempeñado por el aquí actor era el 550, aspecto sustancial y trascendental dado que tiene que ver con las funciones a desempeñar, mientras que el grado (15) refiere simplemente a la remuneración asignada, es decir, que si el cargo de auxiliar administrativo código 550 no desapareció de la planta de personal porque permanecieron 88 cargos, es claro que “el Decreto 1844 no fue el acto de despido sino el acto que suprimió algunos cargos (…) el acto del despido fue el oficio de 27-12-2001, acto del cual ilegal e inconstitucional el Juez de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se inhibió, sentencia confirmada en su integridad por el Tribunal” (fl. 147 cdno. 11 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia apelación), por ende, el error judicial alegado se encuentra probado, máxime si se considera que de conformidad con la jurisprudencia constitucional3 “respecto de los oficios no opera la inhibición (…) por ser los actos administrativos de contenido particular y concreto” (fl. 148 cdno. apelación), de modo que, en aplicación del principio de la confianza legítima, el actor solo estaba obligado a demandar el acto mediante el cual la entidad le notificó el despido. 6.
Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 3 de junio de 2016 (fl. 156 cdno. apelación) se admitió el recurso de apelación y el 8 de noviembre del mismo año (fl. 158 cdno. apelación) se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto.
En dicha oportunidad procesal la parte demandante manifestó reiterar los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación (fls. 159 a 163 cdno. apelación), mientras que la Nación – Rama Judicial y el Ministerio Público guardaron silencio (fl. 164 cdno. apelación). II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) síntesis de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.
Síntesis de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna4, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso la Nación – Rama Judicial es patrimonial y 3 El recurrente citó las sentencias de la Corte Constitucional T-153 de 2015 y T-446 de 2013. 4 La parte demandante acusa de error judicial la providencia de segunda instancia dictada el 11 de noviembre de 2009 (fls. 466 a 480 exp. de nulidad y restablecimiento del derecho) y notificada por 12 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia extracontractualmente responsable por la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión no. 4 el 11 de noviembre de 2009 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 15000- 23-31-000-2002-01076-01 promovido en su momento por el señor Róger Holve Viasus Sandoval en contra del Departamento de Boyacá, y que acusa de haber incurrido en un error jurisdiccional con el que se le causó un daño antijurídico a los demandantes.
La sentencia de primera instancia será confirmada por ser denegatoria de pretensiones, debido a que los demandantes pretenden reclamar en este proceso las mismas peticiones que en su momento formularon en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho5 que culminó con la sentencia del 11 de noviembre de 2009 acusada de error judicial, es decir, la parte actora no solicitó una pretensión específica y diferente sobre el daño que ocasionó la decisión judicial que adolece de error, razón por la cual sus argumentos se orientaron a reabrir el debate del proceso de nulidad y restablecimiento que ya hizo tránsito a cosa juzgada, lo cual no es procedente porque el presente proceso no es una tercera instancia de aquel otro proceso judicial. 2.
Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado 1) La Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, definió la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado por las actuaciones del aparato judicial y estableció el error jurisdiccional como uno de los supuestos en los edicto desfijado el 15 de enero de 2010 (fl. 482 ibidem) cuya ejecutoria se produjo el 20 de enero de 2010 (art. 331 CPC), de manera que el plazo legal para presentar la demanda vencía, en principio, a más tardar, el 21 de enero de 2012, no obstante, dicho término fue suspendido desde el 20 de octubre de 2011 hasta el 20 de enero de 2012 (art. 21 Ley 640 de 2001) mientras se surtió la conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación (fls. 50 a 52 cdno. pruebas), al paso que la demanda se formuló el día 7 de marzo de 2012 (fl. 36 vlto. y 37 cdno. ppal.), de modo que se interpuso en tiempo de conformidad con numeral 8 del artículo 136 del CCA. 5 Si bien en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el demandante solicitó la nulidad del Decreto 1844 de 2001 -mediante el cual se estableció la nueva planta de personal de la administración central del departamento de Boyacá y se suprimió el cargo de auxiliar administrativo, código 550, grado 15- y del oficio de fecha 27 de diciembre del mismo año -por medio del cual el Director de Talento Humano del departamento de Boyacá le comunicó al señor Róger Holve Viasus Sandoval la supresión del cargo que este desempeñaba y, por ende, su desvinculación de la entidad- en el presente proceso, aunque no se solicita la nulidad, sí se cuestiona que dichos actos administrativos debieron ser declarados nulos y que en consecuencia se debe pagar al demandante los perjuicios que en su momento se solicitó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia que se puede configurar dicha responsabilidad.
Las normas que se refieren al error son las siguientes: “ARTÍCULO
65. DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales. En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad.
ARTÍCULO 66. ERROR JURISDICCIONAL. Es aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.
ARTÍCULO
67. PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. 2.
La providencia contentiva de error deberá estar en firme”. Según las normas legales transcritas, el legislador determinó los siguientes requisitos para que prosperen las súplicas en estos casos: i) la conducta debe ser ejecutada por una autoridad investida de función jurisdiccional, ii) que actúe en calidad de tal, iii) aquella debe estar materializada en una providencia proferida en el curso de un proceso judicial, iv) que se encuentre ejecutoriada, v) contra la cual el interesado haya interpuesto los recursos de ley y, vi) que sea una providencia contraria a la ley. 2) Previamente a efectuar el análisis sobre el cumplimiento de estos requisitos en el presente caso, los cuales pertenecen a la imputación, es necesario precisar la concreción del daño derivado de la sentencia enjuiciada por ser el primer elemento de la responsabilidad de conformidad con el artículo 90 de la Constitución Política.
La Sala observa que las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento y las del proceso de la referencia son casi idénticas toda vez que, en ambos casos se solicitó, entre otros aspectos, lo siguiente: i) el pago de los perjuicios morales y materiales (lucro cesante) como consecuencia de los dineros dejados de percibir por el señor Roger Holve Viasus Sandoval por concepto de los salarios reclamados y el 14 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia consecuencial reintegro y, ii) el pago de los honorarios de abogado José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento (ahora demandante) que debía cancelar por la defensa técnica del señor Viasus Sandoval.
En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se invocaron y redactaron las súplicas en los siguientes términos: “1.1 Que es NULA por ser violadora (sic) de la Constitución y de la Ley, la decisión contenida en el Decreto No. 1844 de 21 de diciembre de 2001, suscrito por el Gobernador (E) del Departamento de Boyacá (…). 1.2 Que es NULA por ser violatoria de la Constitución y de la Ley, la decisión administrativa contenida en el memorando de diciembre 27 de 2001, suscrito por el (…) Director de Talento Humano de la Gobernación del Departamento de Boyacá, recibida por mi mandante en diciembre 28 de 2001 (…). 1.3 Como consecuencia de las nulidades de que tratan los puntos anteriores, se restablezca en sus derechos al demandante, en la siguiente o parecida forma: 1.3.1 Reintegrándolo a un cargo de igual o superior categoría y salario del que desempeñaba.
Subsidiariamente a esta pretensión, se condene a la demandada a cancelarle la indemnización total e íntegra de que trata la Ley 443 de 1998 por haber sido suprimido el empleo, con fundamento en ella y/o en su caso ordenar su reliquidación teniendo en cuenta para ello el salario promedio del último año (…). 1.3.2 Indemnizarle los perjuicios causados con las DECISIONES ADMINISTRATIVAS ANULADAS, mediante el pago de los sueldos, subsidios, bonificaciones, vacaciones, quinquenios, primas legales y extralegales etc.
Que hubiere podido recibir, sino hubiese sido ilegal y arbitrariamente despojado de su derecho a permanecer en el cargo; reconocimientos que deben hacerse desde el día de su irregular retiro y hasta aquel en que efectivamente se le reintegre al servicio, valores incrementados con los aumentos que se decreten en el futuro (…), cantidades que deben indexarse y sobre el total aplicar los intereses moratorios correspondientes a la tasa más alta permitida por la ley. 1.3.3 Disponiendo que para todos los efectos legales y principalmente para los relacionados con prestaciones se entenderá que no ha habido solución de continuidad en el servicio, desde la fecha en la cual se le desvinculó, hasta aquella en que efectivamente se reintegre o se le restablezcan sus derechos.
(…). 1.3.5 Pago de las prestaciones sociales del actor teniendo en cuenta para ello todos los factores salariales, incluidas las vacaciones a que legalmente tiene y tenía derecho. 1.4 Pago de la indemnización moratoria por las peticiones efectuadas en los numerales 1.3.1, 1.3.4 y 1.2.5. 15 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia 1.5 Que la demandada dará cumplimiento a la respectiva sentencia dentro del término señalado en el art. 176 del C.C.A., e igualmente se tendrá en cuenta el artículo 177 ibidem. 1.6 Se repare el daño moral padecido por la parte actora con ocasión de la expedición de las decisiones hoy demandadas, perjuicios que igualmente ha padecido su familia, toda vez que perdió su única fuente de ingresos, con los que sufragaba los gastos personales y los de los suyos (…). 1.7 Se condene a la demandada en las costas del proceso incluidas las agencias en derecho correspondientes.” (fls. 11 a 12 expediente de nulidad y restablecimiento del derecho – mayúsculas fijas del original). 3) Como puede fácilmente observarse, estas pretensiones se asemejan a lo requerido al inicio de la presente providencia, pues, en el acápite de la “cuantía” se precisó respecto de los perjuicios y la condena solicitada lo siguiente: “Para concretar los perjuicios y la condena parto no solo del principio que enseña que la indemnización debe ser total e íntegra a términos del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, sino también que en el caso en concreto, los perjuicios materiales se traducen en los derechos que Roger Holve Viasus Sandoval pretendió proteger en la ANYRD aquí comentada y que terminó con la sentencia de 11-11- 2009, por medio de la cual, a través de evidentes errores judiciales, se negaron las pretensiones, negándose en forma definitiva las pretensiones elevadas.
(…). Al caso en concreto, tenemos que solo para efectos de determinar la cuantía, se estima en suma superior a $400.000.000.oo, que corresponde al valor de los conceptos reclamados, sin tener en cuenta otros perjuicios como la indexación y los intereses, suma que se señala de acuerdo a los siguientes datos generales: Fecha de ingreso: 17 de diciembre de 1993.
Fecha de retiro: 31 de diciembre de 2001. Fecha actual: 30 de septiembre de 2011. Salario aproximado al despido: $576.000. Periodo a liquidar: Entre 01-01-2002 y 30-09-2011. Liquidación de los salarios reclamados AÑO SALARIO DEVENGADO TOTAL DEVENGADO POR AÑO 2002 $576.000.oo $6.912.000.oo 2003 $600.000.oo $7.200.000.oo 2004 $650.000.oo $7.800.000.oo 2005 $700.000.oo $8.400.000.oo 2006 $750.000.oo $9.200.000.oo 2007 $800.000.oo $9.800.000.oo 2008 $850.000.oo $10.200.000.oo 16 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia 2009 $900.000.oo $10.800.000.oo 2010 $950.000.oo $11.400.000.oo 2011 $1.000.000.oo $12.000.000.oo $93’712.000.oo aproximadamente Liquidación del reintegro: Como este derecho, valorable en dinero, se frustró por los errores y fallas judiciales, siguiendo la jurisprudencia nacional, se valora en otra suma igual a los demás factores reclamados, esto es, teniendo solo en cuenta los salarios dejados de percibir, se valora en $93’712.000.
Total por salarios y reintegro: $187.424.000, sin tener en cuenta los demás factores reclamados en la ANYRD, tal y como: primas, vacaciones, cesantías, intereses a cesantías, dotaciones, indexación ni (sic) intereses, etc., etc., que no es del caso liquidar pues la entidad indicará, como es su costumbre, no tener ánimo conciliatorio. Liquidación de los perjuicios del abogado José Guillermo T. Roa Sarmiento: Teniendo en cuenta que su trabajo de abogado litigante tiene especial protección constitucional y que al no ver retribuido por los errores y fallas judiciales no vio remunerado, según el contrato de honorarios celebrado con su mandante, a él le corresponderían $93’712.000, con la misma aclaración anterior”.
(fls. 35 a 36 cdno. ppal. – negrillas adicionales). En ese orden de ideas, por medio de la acción de reparación directa que dio origen a este otro proceso el demandante pretende, indebidamente, reabrir el debate del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que suprimieron y lo desvincularon del cargo que desempeñaba en la administración central del departamento de Boyacá, el cual ya fue tramitado y decidido en su momento por el juez competente del caso.
Al margen de que hubiera existido el error jurisdiccional alegado o no, la Sala encuentra que el demandante busca crear, caprichosamente, una tercera instancia para la misma controversia ya resuelta puesto que no identificó el daño cuya indemnización reclama que se repare, sino que, persigue la misma finalidad del primigenio proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ya definido y concluido con antelación a este. 4) La Nación - Rama Judicial no puede responder por los daños causados por otras personas (jurídicas o naturales) sino, exclusivamente, por aquellos causados por los agentes judiciales en cumplimiento de su función jurisdiccional, de manera que en este caso no se debía solicitar lo mismo que se le solicitaba al departamento de Boyacá, esto es, el pago de los perjuicios morales y materiales por concepto de lucro 17 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia cesante (salarios dejados de percibir y reintegro), sino, un daño autónomo, distinto, derivado de la decisión judicial, pues, ello equivaldría a una instancia adicional frente a una jurisdicción que carece de competencia para hacerlo. 5) En un caso similar a este y estudiado por esta misma Subsección, se explicó que en los asuntos de error jurisdiccional no se puede invalidar la garantía del juez natural, se hizo en los siguientes términos: “No puede olvidarse que, en este escenario, se pretende, justamente, el resarcimiento de un daño antijurídico autónomo y no, por sí sola la ‘detección’ de los errores judiciales para que, a título de reparación, se satisfagan las pretensiones del primer proceso, en este caso, del proceso laboral, olvidando con ello, la garantía de especialidad del juez y convirtiendo al juez de la reparación directa en un juez que defina todas las controversias sin importar su naturaleza.
Entrar a discutir si se cometió un error al concluir que no se demostró una relación laboral continua por el periodo pedido porque no se allegaron la totalidad de contratos que la demostraban o que debió accederse a las pretensiones respecto de los periodos en los que sí se había aportado los contratos, sin establecer primero, el daño que causó esa Sentencia y que se pretende reparar, implica que el juez de reparación directa, en lugar de estudiar la responsabilidad del Estado se limite a ser un juzgador de la Sentencia adoptada en sede ordinaria laboral con el riesgo de invadir su competencia y anular la garantía de juez natural”6.
Por consiguiente, la acción de reparación directa por error jurisdiccional no es un medio para acudir a una instancia adicional y afectar la competencia del juez del primer proceso judicial, no se constituyó para que el afectado insista en los argumentos que no prosperaron en aquel, como en el sub judice donde se solicita que se reconozca y se pague una indemnización integral por la supresión del cargo de auxiliar administrativo código 550 grado 15 y la desvinculación del señor Róger Holve Viasus Sandoval de la administración central del departamento de Boyacá; por el contrario, su finalidad es la de resarcir los perjuicios derivados del daño antijurídico causado con una providencia judicial ejecutoriada que fue violatoria de la ley, esto es, el causado exclusivamente por el Estado en su función de administrar de justicia, el cual debe ser identificado y probado en esta jurisdicción de lo contencioso administrativo7. 6 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia proferida el 18 de noviembre de 2021, proceso no. 25000-23-26-000-2011-01397-01 (51.247), MP Alberto Montaña Plata. 7 En similar sentido, ver: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia proferida el 26 de julio de 2021, proceso no. 47001-23-31-000-2009-00365-01(51784), MP Alberto Montaña Plata. 18 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia Al respecto, en cuanto a la carga de individualizar el daño en estos casos esta sala de decisión ha puesto de presente lo siguiente: “[E]n los procesos de responsabilidad patrimonial del Estado por error judicial, además de demostrar el error judicial, la parte demandante tiene la carga de individualizar con precisión el daño cuya indemnización pretende.
Dicho daño no puede coincidir con la pretensión formulada en el proceso en el cual se dictó la providencia acusada de incurrir en el error, porque la sentencia allí dictada ya ha hecho tránsito a cosa juzgada y lo que se puede solicitar ahora es la reparación del sufrido como consecuencia de tal decisión. El daño que aquí se reclama es distinto, lo que implica para el demandante la carga de precisarlo y demostrar su causación”8. 6) Asimismo, es pertinente anotar que la figura del error jurisdiccional, como fuente de responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, no está instituida para quebrantar el principio de la cosa juzgada toda vez que el objeto, la causa y las partes son distintos a los del proceso inicial, esto es, mientras que en el proceso contencioso administrativo se busca el resarcimiento de los perjuicios derivados de un daño antijurídico provocado en el ejercicio de la función jurisdiccional, concretado en una decisión judicial ejecutoriada, en el proceso originario su objeto y causa es cualquier otra distinta a ella.
Por esta razón, ambas demandas no pueden pretender lo mismo, como ocurrió en el presente caso, en el que el demandante no debía reclamar una indemnización por la supresión del cargo de auxiliar administrativo, código 550, grado 15 y su desvinculación de la administración central del departamento de Boyacá ante esta jurisdicción, por cuanto el juez administrativo no tiene competencia para analizarlos, todo con el propósito de disertar la valoración y cuantificación de unos perjuicios que ya definió el juez de la causa original y cuya decisión hizo tránsito a cosa juzgada. 7) En consecuencia, ante la ausencia de individualización y acreditación del daño y la evidente intención de obtener una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que ya culminó con una decisión que ya hizo tránsito a cosa juzgada, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, no porque no se hubiere configurado el 8 Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia proferida el 9 de julio de 2021, proceso no. 25000-23-26-000-2009-00744-01(47.042), MP Martín Bermúdez Muñoz. 19 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia error jurisdiccional sino, porque, se insiste, no se determinó el daño cuya reparación reclama el demandante. 8) Por último, en relación con las pretensiones deprecadas por el señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, quien fungió como apoderado judicial del demandante Róger Holve Viasus Sandoval en el referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la presente demanda, observa la Sala que frente a estas no se expuso ni fundamentó un daño cierto pues, solo se hizo alusión a que este vio perdido su trabajo profesional de varios años el cual había “pactado en la modalidad de cuota litis, esto es, del 50% de las condenas que se obtuvieran, incluido el reintegro” (fl. 31 cdno. ppal.), aspecto que claramente evidencia que se trataba de una mera expectativa frente a las resultas del referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
Conclusión Por no haberse individualizado y probado un daño cierto derivado de la providencia acusada de contener error jurisdiccional se impone la confirmación del fallo apelado por ser denegatorio de pretensiones. 4. Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas debido a que no se evidencia en este caso concreto actuación temeraria de la parte recurrida, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que proceda dicha medida procesal.
En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia de 19 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Despacho de Descongestión no. 6 – Sala de Decisión no. 11D. 20 Expediente 15001-23-31-000-2012-00102-01 (57.000) Actor: Róger Holve Viasus Sandoval y otro Reparación directa Apelación sentencia 2º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal a la parte demandante. 3º) En firme este fallo, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ponente Magistrado Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.