CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., nueve (9) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: JUANA MANUELA MARROQUÍN SANTOS Autoridad: CONSEJO DE ESTADO-SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la solicitante contra el fallo proferido el 23 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la acción de tutela.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 10 de abril de 2024, Juana Manuela Marroquín Santos, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y legalidad, que alegó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia y por el Consejo de Estado-Sección Cuarta al proferir las sentencias del 20 de marzo de 2018 y 3 de julio de 2020, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que interpuso contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN.
También reprochó la sentencia del 29 de septiembre de 1 Identificado con número de radicado 05001-23-33-000-2013-01912-00/01. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 2023 proferida por el Consejo de Estado-Sala Segunda Especial de Decisión, que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión2 que interpuso contra la sentencia del 3 de julio de 2020.
En virtud del amparo, se pide dejar sin efectos las providencias reprochadas y los actos demandados en el proceso ordinario, así como ordenar a las autoridades judiciales accionadas que profieran «una nueva providencia, ajustada a la Constitución y la Ley y respetuosa de los derechos fundamentales». 2. Hechos relevantes La solicitante formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declaren nulas las Resoluciones n°. 112412012000014 de 2012 y 900.293 de 2013, que efectuaron la liquidación oficial de aforo del impuesto al patrimonio para el año 2010 e impusieron sanción por omitir la declaración correspondiente.
En apoyo de las pretensiones, esgrimió que los actos demandados se fundaron en un patrimonio del cual ya no era titular, ya que reside en Argentina y no tiene bienes muebles o inmuebles a su nombre en Colombia. Advirtió que en 1987 sus padres inscribieron varios bienes muebles e inmuebles a su nombre, sin embargo, salió del país e inclusive varios de esos bienes fueron objeto de extinción de dominio.
El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, que en sentencia del 20 de marzo de 2018 negó las pretensiones de la demanda, ya que no logró infirmar la presunción de legalidad de los actos demandados. La solicitante formuló recurso de apelación contra esa decisión. Sin embargo, el 3 de julio de 2020 el Consejo de Estado-Sección Cuarta confirmó la sentencia recurrida.
La solicitante formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 3 de julio de 2020. En sentencia del 29 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado- Sala Segunda Especial de Decisión declaró infundado ese recurso, ya que la 2 Identificado con número de radicado 11001-03-15-000-2021-04433-00. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia solicitante no acreditó ninguna vulneración al debido proceso que configure la causal contenida en el artículo 250.5 del CPACA. 3.
Fundamentos de la solicitud La accionante sostiene que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales invocados, pues incurrió en desconocimiento del precedente y en defectos procedimental absoluto, fáctico y sustantivo. Afirma que se adelantó en su contra un proceso de determinación del impuesto al patrimonio, aun cuando no tiene bienes en Colombia y no es sujeto pasivo de ese tributo.
Sostiene que las decisiones desconocieron el precedente fijado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado3 en cuanto a los eventos que eximen a una persona de presentar declaración de renta. Además, no se acreditó que las propiedades incluidas en la declaración de renta estuvieran identificadas e individualizadas, sumado a que sus bienes fueron expropiados «y el estado colombiano no va dejar (sic) por fuera bienes». 4.
Trámite procesal El 16 de abril de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN en calidad de tercera con interés. En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Cuarta, al oponerse al amparo, adujo que la solicitud no satisface el requisito de inmediatez, ya que se presentó por fuera de los seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia del 3 de julio de 2020.
Agregó que la ejecutoria de esa decisión no se vio alterada por la interposición del recurso extraordinario de revisión, aunado a que el 29 de septiembre de 2023 se declaró infundado ese recurso. 3 Consejo de Estado-Sección Cuarta, rad. n°. 88001-23-31-000-2010-00068-01, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; Consejo de Estado-Sección Cuarta, rad. n°. 25000-23-27-000-2012-00130-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Consejo de Estado-Sección Cuarta, rad. n°. 17001-23-33-000-2013-00034-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. La solicitud no indicó la fecha de las providencias invocadas como precedente. 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia sostuvo que las decisiones judiciales no desconocieron el ordenamiento jurídico ni incurrieron en los defectos acusados.
Afirmó que la actividad probatoria de la parte demandante fue insuficiente, pues no acreditó que el valor reportado como patrimonio en las declaraciones de renta de los años gravables 2006, 2007 y 2008 fuera objeto de extinción de dominio para el año gravable 2010. La DIAN pidió que se declare improcedente la solicitud por falta de relevancia constitucional, ya que gira en torno a una controversia meramente legal, sin acreditar alguna trasgresión de derechos fundamentales.
Señaló que la decisión cuestionada no incurrió en defecto fáctico, ya que valoró las pruebas aportadas al expediente. Advirtió que la solicitante tenía la obligación de aportar pruebas idóneas para demostrar su derecho y su inactividad no puede suplirse por las autoridades. El Consejo de Estado-Sala Segunda Especial de Decisión guardó silencio.
El consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez manifestó impedimento para conocer la solicitud, con apoyo en la causal prevista en el artículo 56.6 del Código de Procedimiento Penal. Mediante sentencia del 23 de mayo de 2024, el Consejo de Estado-Sección Primera declaró improcedente la solicitud de amparo, ya que la solicitud de tutela carece de relevancia constitucional.
Además de ello, encontró fundado el impedimento manifestado por el consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez. Afirmó que la solicitud plantea un debate jurídico eminentemente legal y pretende una instancia adicional. Además, carece de carga argumentativa en cuanto a la configuración del desconocimiento del precedente, pues no mencionó la regla judicial supuestamente desconocida.
Por otra parte, estimó que los argumentos contenidos en las decisiones controvertidas son suficientes para garantizar sus derechos y principios constitucionales. La solicitante impugnó. Reiteró que los bienes incluidos equívocamente en su declaración de renta de 2009 fueron objeto de extinción de dominio, concretamente: (i) unas cuotas sociales en Valencia y Henao y Cía Colectiva Civil, sobre las cuales se decretó extinción de dominio por el Juzgado Primero Penal del Circuito 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Especializado de Medellín en sentencia del 10 de febrero de 2003, y (ii) sobre los edificios Mónaco y Dallas, mediante sentencias inscritas el 22 de abril de 2003 y el 22 de septiembre de 2004 en sus respectivos folios de matrícula inmobiliaria.
Esgrimió que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tuvo en cuenta sus garantías constitucionales «y avala lo de la autoridad administrativa». Agregó que el fallo impugnado carece de una motivación adecuada, ya que no resolvió todos «los pedimentos defensivos». El 10 de mayo de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 23 de mayo de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente el amparo. 6. Cuestión previa Aunque la parte actora interpuso la tutela en contra del Consejo de Estado-Sala Segunda Especial de Decisión, el Consejo de Estado-Sección Cuarta y el Tribunal Administrativo de Antioquia, la Sala solo analizará las sentencias del 3 de julio de 2020 y 29 de septiembre de 2023, en tanto decidieron el proceso ordinario y la providencia que decidió el recurso extraordinario de revisión. 7.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental4.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela5.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional6: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;
(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 4 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 5 Ibidem. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.
Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.
Además de lo anterior, la Corte indicó que: (…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.
Caso concreto La sentencia del 3 de julio de 2020 proferida por el Consejo de Estado-Sección Cuarta, confirmó la decisión de primera instancia que desestimó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas por la solicitante contra unos actos de liquidación oficial del impuesto al patrimonio para el año gravable 2010.
Conforme a lo probado en el expediente, esa colegiatura advirtió que previo al período gravable 2006 los inmuebles «Edificio Mónaco» y «Edificio Dallas» y las cuotas sociales poseídas en Valencia y Henao y Cia Colectiva Civil, propiedad de la solicitante, fueron sometidos a extinción de dominio. Sin embargo, la demandante no demostró el valor de esos bienes, ni que correspondieran a aquellos que conformaban su patrimonio para el año 2006.
Cabe anotar que, en liquidación privada del impuesto de renta del año gravable 2006, la demandante reportó un patrimonio líquido de $5.400.068.000, sin que se acreditara que la totalidad de bienes perdidos por extinción de dominio ascendieran a esa suma. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La demandante aportó un certificado de contador público en el que constaba su patrimonio para el año 2006, supuestamente compuesto por los bienes objeto de extinción de dominio y un bono para Desarrollo Social y Seguridad Interna-BDSI.
Empero, la autoridad judicial le restó mérito probatorio, ya que ese certificado omitió referir los documentos que soportaban las conclusiones ahí planteadas. Por lo expuesto, y ante la carencia de autoavalúos o avalúos catastrales que soporten las pretensiones de la demanda, estimó que: (…) el medio probatorio que mejor describe el patrimonio poseído por la apelante única a primero de enero de 2007 es la declaración del impuesto sobre la renta correspondiente al periodo 2006, pues, si bien tiene corte a 31 de diciembre del 2006, lo cierto es que los valores allí registrados no fueron correctamente desvirtuados por la demandante.
Por consiguiente, la Sala encuentra probado que el primero de enero de 2007, la actora poseía un patrimonio líquido equivalente a $5.400.068.000 y, por ende, era sujeto pasivo del impuesto al patrimonio del año 2010, de conformidad con el artículo 293 del ET. Además, la decisión anotó que el asunto no ofrece una duda probatoria que deba resolverse a su favor conforme al artículo 745 E.T., ante la inactividad de la parte llamada a desvirtuar la liquidación oficial de la administración (artículo 167 CGP).
Por otra parte, explicó que ante la omisión de presentar la declaración del impuesto al patrimonio para el año gravable 2010, el artículo 298-2 E.T. prevé un método de estimación indirecta que, según lo expuesto en la decisión: (…) faculta a la autoridad para tener como patrimonio líquido poseído a 01 de enero de 2007 el declarado por el contribuyente en la última liquidación privada del impuesto sobre la renta presentada.
Ese método se caracteriza porque: (i) el contribuyente omitió el deber de presentar la liquidación privada del impuesto al patrimonio; (ii) únicamente está legitimado para aplicarlo la Administración, de manera que el contribuyente omiso en el deber de presentar la declaración no puede utilizarlo en su favor; (iii) la estimación indirecta de la base gravable y del impuesto está precedida de la negativa o reticencia del contribuyente a entregar la información que permita la estimación directa de la base gravable, puesto que se privilegia la utilización del método de la estimación directa, inclusive en los casos en los que el legislador habilita la estimación indirecta.
La posibilidad de utilizar como base gravable del impuesto al patrimonio el patrimonio líquido reportado en la declaración del impuesto sobre la renta no se funda en la presunción de veracidad de los hechos consignados en tal declaración (artículo 746 del ET), ni en el valor probatorio de la misma. El único fundamento estriba en la decisión del legislador de adoptar un método de estimación indirecta 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia de la base gravable del impuesto al patrimonio que toma como dato de la realidad para determinar indirectamente la base gravable el patrimonio líquido reportado en la declaración de renta.
En este sentido, la Sala considera pertinente aclarar que el método de estimación indirecta tiene fuente legal precisa y no es el resultado de una potestad discrecional de la Administración para cuantificar la base gravable (sentencia del 29 de agosto de 2018, exp. 21349, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez). En ese sentido, la declaración que sirve de referencia para el método de estimación directa bajo análisis es aquella anterior al momento en que se verificó el aspecto material del hecho generador del impuesto al patrimonio (i. e. el 01 de enero de 2007), puesto que tal declaración es la que mejor describe la capacidad económica que gravó el legislador (la riqueza poseída a primero de enero de 2007).
Nótese que para los años 2007 y 2010 la base gravable del impuesto al patrimonio es la misma: «el valor del patrimonio líquido del contribuyente poseído el 01 de enero del año 2007», de modo que carecería de sentido considerar que, aunque la base imponible no cambia, los criterios de estimación indirecta sí. Por consiguiente, juzga la Sala que «la última declaración de renta presentada» a la que se refiere el artículo 298-2 del ET es aquella anterior al 01 de enero de 2007, momento en el que se verifica el aspecto material del hecho imponible del impuesto sub lite y no una posterior.
(se destaca). Conforme a lo anterior, como la DIAN liquidó el impuesto al patrimonio con fundamento en la declaración del impuesto sobre la renta del período 2006, la providencia estimó que tal actuación se ajustó al método de estimación indirecta y a lo previsto en los artículos 295 y 298-2 E.T., razón suficiente para confirmar la sentencia desestimatoria.
En sentencia del 29 de septiembre de 2023, el Consejo de Estado-Sala Especial de Decisión n°. 2 declaró infundado el recurso extraordinario de revisión que la solicitante, con apoyo en el artículo 250.5 del CPACA, formuló contra la anterior decisión. Explicó que el cargo de nulidad originada en la sentencia por violación del debido proceso7, en los términos planteados por la recurrente, se funda en un reproche sobre el análisis fáctico y probatorio de la decisión recurrida, además de reiterar los argumentos esgrimidos en el proceso ordinario.
La referida sala adujo que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional. Agregó que la autoridad judicial no está en el deber de agotar sus facultades oficiosas en materia probatoria para suplir la carga que le compete 7 El consejero de Estado Martín Bermúdez Muñoz aclaró voto pues, en su criterio, la «violación grave del debido proceso» no es suficiente para configurar la causal de revisión por nulidad originada en la sentencia. Ello en atención al carácter extraordinario del recurso y la taxatividad de las causales contenidas en la ley. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia al interesado.
Condenó en costas a la recurrente conforme al artículo 255 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, y en atención al escrito de oposición presentado por la DIAN8. La Sala advierte que los argumentos presentados por la solicitante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal.
Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez del amparo revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.
La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional y se confirmará el fallo impugnado. Además, el escrito de tutela no satisface una carga argumentativa suficiente al esgrimir el desconocimiento de un precedente jurisprudencial.
Adujo que la decisión cuestionada no tuvo en cuenta unas providencias estimatorias de casos con supuestos fácticos y jurídicos similares, sin embargo, al relacionar dichas providencias no se explicó de manera clara o suficiente cuál es su fuerza vinculante o cuáles son las reglas jurisprudenciales aplicables al asunto ordinario. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 El consejero de Estado César Palomino Cortés aclaró voto pues, en su criterio, la sola oposición al recurso extraordinario de revisión no es suficiente para acreditar la causación de costas por agencias en derecho.
Con apoyo en las mismas consideraciones, el consejero de Estado Hernando Sánchez Sánchez salvó parcialmente su voto. 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-01739-01 Solicitante: Juana Manuela Marroquín Santos Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 23 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Primera, que declaró improcedente la solicitud de tutela interpuesta por Juana Manuela Marroquín Santos contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, el Consejo de Estado-Sección Cuarta y el Consejo de Estado-Sala Segunda Especial de Decisión.
SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ