1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 20001-23-33-000-2026-00077-01 Demandante: ANDRÉS MANUEL MARTÍNEZ POLO Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Tema: Revoca decisión de primera instancia. La parte accionante no agotó el requisito de constitución en renuencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte accionante, contra la sentencia del 28 de mayo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda1 El señor Andrés Manuel Martínez Polo, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción constitucional dispuesta en el artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, presentó demanda en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en lo sucesivo Adres, en la que solicitó el cumplimiento de los artículos 67, 68, 91, 102, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 2536 del Código Civil, y 826 del Estatuto Tributario. 1.2.

Hechos El actor narró que registra como propietario del vehículo de placas SUY-15C, correspondiente a una moto, la cual fue vendida en el año 2016 sin que el comprador hubiese realizado los trámites correspondientes ante las autoridades de tránsito para registrar el respectivo traspaso. 1 Ver índice 3, cuaderno de primera instancia Demandante: Andrés Manuel Martínez Polo Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Radicado: 20001-23-33-000-2026-00077-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el 5 de marzo de 2018 se presentó un accidente de tránsito en el que se vio involucrado el citado rodante, el cual, para dicha fecha, no contaba con la póliza SOAT.

Por lo anterior, los costos de atención en salud de las víctimas fueron asumido por el ADRES. El ADRES, mediante Resolución 627 del 11 de febrero de 2020, ordenó el cobro de la suma de $18’442.920 más intereses al señor Andrés Manuel Martínez Polo, lo cual dio origen al proceso de cobro coactivo correspondiente, en el que, a través de la Resolución 1986 del 6 de junio de 2022, se libró mandamiento de pago contra el deudor.

Posteriormente, el señor Andrés Manuel Martínez Polo presentó escrito el 28 de octubre de 2025, en el que solicitó la prescripción extintiva de la obligación y la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que sustentaron el trámite de recado de la obligación dineraria. El ADRES, con ocasión de la anterior petición, expidió la Resolución 0148752 del 5 de noviembre de 2025, en la cual rechazó por extemporáneas las defensas, pues el mandamiento de pagó fue notificado el 25 de septiembre de 2023.

En ese sentido, la autoridad ordenó seguir adelante la ejecución. Finalmente, el señor Andrés Manuel Martínez Polo indicó que el 28 de octubre de 2025, presentó escrito de constitución en renuencia del cual, según afirma la parte, no ha recibido respuesta. 1.3. Actuaciones procesales relevantes 1.3.1. Admisión de la demanda e intervenciones El asunto fue radicado inicialmente ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, autoridad que declaró su falta de competencia por auto del 16 de febrero de 2026 y ordenó su envió al Tribunal Administrativo del Cesar.

Posteriormente, el Magistrado ponente de la citada Corporación, mediante proveído del 16 de abril de 2026, admitió la acción constitucional y ordenó la notificación de la autoridad demandada. 1.3.2. ADRES En concreto, indicó que al interior del proceso de cobro coactivo adelantado contra la parte accionante se ha garantizado el derecho fundamental al debido proceso, agotando los requisitos legales para cada una de las etapas correspondientes y aplicando las disposiciones legales que rigen la materia.

Demandante: Andrés Manuel Martínez Polo Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Radicado: 20001-23-33-000-2026-00077-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a las disposiciones legales invocadas, precisó que de la lectura de éstas no es factible colegir un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la autoridad, pues el debate que pretende ventilar el accionante se enmarca en la discrepancia que tiene con las decisiones de la administración, para lo cual cuenta con otros mecanismos de defensa judicial. 1.4.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cesar, dictó sentencia el 28 de mayo de 2026, en la que declaró la improcedencia de la acción. En ese sentido, indicó lo siguiente: De acuerdo con lo expuesto, para esta Corporación es factible afirmar, que el señor ANDRÉS MANUEL MARTÍNEZ POLO, tiene a su alcance otros medios ordinarios de defensa, para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico que requiere su cumplimiento, relacionado principalmente con la suspensión de la ejecución del proceso de cobro coactivo adelantado en su contra por parte de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES; lo cual, lleva consigo la discusión de un asunto de carácter subjetivo, que escapa de la órbita de competencia de la presente acción constitucional, atendiendo que su característica esencial es la de hacer cumplir un deber imperativo e inobjetable.

Pues, en principio debe ser reclamado en sede administrativa, y en caso de negarse tal prerrogativa, hacer uso de los recursos administrativos y posteriormente acudir en sede judicial atacando la decisión (acto administrativo) que se profiera; medios de defensa que han sido concebidos como los idóneos para debatir los derechos que se encuentren en discusión. La anterior decisión se notificó mediante correo electrónico remitido el 1. ° de junio de 2026. 1.5.

Impugnación El accionante cuestionó el enfoque dado por el juez de primera instancia al presente asunto, pues, en su criterio, se confundió la finalidad del mecanismo constitucional con el debate planteado al interior del proceso de cobro coactivo. Con base en lo anterior, alegó que la solicitud de cumplimiento de las disposiciones alegadas no tiene como finalidad desplazar o remplazar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que, desde su punto de vista, son finalidades sustancialmente diferentes.

Refirió que cada una de las normas invocadas como incumplidas efectivamente contienen mandatos imperativos e inobjetables a cargo del ADRES, los cuales siguen siendo inobservados por la autoridad. Demandante: Andrés Manuel Martínez Polo Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Radicado: 20001-23-33-000-2026-00077-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó su intervención alegando que actualmente soporta medidas cautelares sobre su patrimonio, con ocasión de un proceso viciado de ilegalidad, lo cual le genera de manera constante una afectación de sus derechos.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el señor Andrés Manuel Martínez Polo contra la sentencia del 28 de mayo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997, 10, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las «apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.2.

Problema jurídico Corresponde a esta Sección determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda de acción de cumplimiento. Para lo cual se resolverán, en su estricto orden, los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se cumplió con la constitución en renuencia de la autoridad demandada frente a la disposición invocada como incumplida? • ¿Se superan los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento? En caso de ser afirmativas las respuestas, se deberá absolver el siguiente planteamiento: • ¿Los los artículos 67, 68, 91, 102, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 2536 del Código Civil, y 826 del Estatuto Tributario contienen deberes imperativos e inobjetables que deben ser acatados por el ADRES? 2.3.

Razones jurídicas de la decisión A efectos de resolver tales, resulta pertinente abordar los siguientes temas: i) naturaleza de la acción de cumplimiento, ii) el estudio del requisito de renuencia, y iii) el caso concreto. Demandante: Andrés Manuel Martínez Polo Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Radicado: 20001-23-33-000-2026-00077-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.1.

Naturaleza de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política; como un mecanismo para que toda persona pueda, «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».

En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que, «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». Colombia es un Estado Social de Derecho, y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado, logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar a las autoridades o los particulares que ejercen funciones públicas, ante el inminente incumplimiento; la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional [el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo] (subrayado por fuera del texto).

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que, se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: Demandante: Andrés Manuel Martínez Polo Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Radicado: 20001-23-33-000-2026-00077-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (art. 1.º)2 b. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8.º). c. El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable», caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. d. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela; o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (art. 9.º).

Solo una vez suplidas las anteriores exigencias, corresponderá analizar la existencia de un mandato imperativo e inobjetable que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido esta acción. Este último corresponde a un análisis del fondo del asunto del cual depende la prosperidad de las pretensiones expuestas en la demanda. 2.3.2.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a las entidades accionadas en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud; de esta manera, quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento Al respecto, esta Sección ha señalado que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. 2 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Demandante: Andrés Manuel Martínez Polo Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Radicado: 20001-23-33-000-2026-00077-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [3] (Negrillas fuera de texto).

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»4, ya que no se ha dado por demostrado su agotamiento cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, «resulte contraria al querer del ciudadano»5. Una revisión de cada una de las piezas procesales que conforman el expediente, permite evidenciar que el comunicado del 28 de octubre de 2025, el cual refiere el demandante en su demanda, por medio del cual se acreditó el requisito de constitución en renuencia, no tiene como tal dicho fin.

Al respecto, se lee lo siguiente: 3 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»] 4 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 5 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000- 2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Andrés Manuel Martínez Polo Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Radicado: 20001-23-33-000-2026-00077-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es decir, ninguna de las solicitudes establece cuál o cuáles son las supuestas disposiciones legales que se encuentran en estado de incumplimiento por parte del ADRES.

Asimismo, se tiene que el Tribunal Administrativo del Cesar, en el auto del 16 de abril de 2026, por medio del cual admitió la acción constitucional del asunto, no hizo mención alguna a la acreditación del requisito acá estudiado. En igual sentido, el ADRES al momento de contestar los hechos de la demanda, no hizo alusión alguna a la recepción del escrito de constitución en renuencia y tampoco mencionó respuesta alguna dada a la parte.

Finalmente, la sentencia objeto de alzada, tampoco hizo estudio alguno sobre este aspecto. Ahora bien, el actor aportó un escrito que se presentó al interior del proceso de cobro coactivo, en el que reprochó las presuntas irregularidades que cometió la autoridad accionada en el citado asunto; aunado que reiteró la extinción de la obligación dineraria por el fenómeno de la prescripción extintiva.

Tal solicitud no satisface los requisitos legales y jurisprudenciales expuestos, pues, se reitera, la renuencia busca como fin único y exclusivo el de pedir el cumplimiento del mandato que se desprende de la norma o acto administrativo y que es presuntamente omitido por la accionada. Por lo que, cualquier otro tipo de petición, como lo sería la nulidad del proceso de cobro coactivo o la terminación del proceso, desnaturalizan el presupuesto de que trata el artículo 8 de la Ley 393 de 1997.

Con base en la anterior exposición, dado que se trata de un requisito que debe acreditarse de manera previa a la interposición de la demanda, es decir que es habilitante para acceder al aparato judicial, dicho aspecto puede ser estudiado de forma oficiosa en el curso de la segunda instancia. Demandante: Andrés Manuel Martínez Polo Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud Radicado: 20001-23-33-000-2026-00077-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dado que en el presente asunto no se demostró en debida forma que el señor Andrés Manuel Martínez Polo, previo a la interposición de la acción de cumplimiento, haya solicitado al ADRES el cumplimiento de las normas invocadas en las pretensiones, se concluye, sin hesitación alguna, que no se cumplió con el requisito de constitución en renuencia. Conforme lo anterior, esta Sala revocará la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, rechazar la demanda por no acreditarse en debida forma la constitución en renuencia de la autoridad demandada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 28 de mayo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, para, en su lugar, RECHAZAR la demanda conforme lo expuesto en la parte considerativa.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme la presente decisión, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx