CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Demandante: Javier Enrique Ortiz Iglesias Demandado: Departamento del Atlántico – secretaría de educación Tema: Homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos del sector educativo; reconocimiento de intereses moratorios Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante contra la sentencia de 23 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (sala de decisión A), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 17). El señor Javier Enrique Ortiz Iglesias, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el departamento del Atlántico, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución 440 de 22 de enero de 2014, a través de la cual le fueron reconocidos unos valores retroactivos por concepto de la homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos del sector educativo financiados por el sistema general de participaciones a la planta de personal del departamento del Atlántico, que comprendió las vigencias «2000» a 2009.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene (i) reliquidar las sumas reconocidas desde «2000» hasta 2009, (ii) sufragar intereses moratorios sobre lo que deba ser otorgado y lo ya recibido, a partir del 2002; (iii) reintegrar el valor de lo descontado por estampillas y parafiscales y (iv) disponer el pago de las correspondientes cantidades debidamente indexadas y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; por último, se condene en costas procesales. 2 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el accionante que presta sus servicios a la secretaría de educación del Atlántico «[…] desde el año 2002» y en virtud de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la gobernación del referido ente territorial dio inicio a un procedimiento de homologación y nivelación salarial de los empleados del sector educativo. Que, mediante Decreto 208 de 2009, la gobernación del Atlántico ordenó la nivelación salarial de dicho personal y el Ministerio de Educación Nacional aprobó el nuevo estudio técnico de homologación y nivelación de cargos presentado por el ente departamental, a través de oficio 2013EE34201 de 11 de junio de 2013.
Dice que, por Resolución 440 de 22 de enero de 2014, el demandado no liquidó «correctamente» las acreencias concedidas por concepto de factores de salario y prestaciones sociales para las anualidades reconocidas. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 151 del Código Procesal del Trabajo, 1551, 1553 y 2514 del Código Civil; 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969.
Arguye que el acto acusado desconoció los preceptos constitucionales enunciados, pues respecto del período reconocido, no liquidó correctamente las bonificaciones por servicios prestados y recreación; primas de servicios, vacaciones, técnica y navidad; cesantías e intereses sobre cesantías y las horas extras, ni le fueron pagados los días de descanso compensatorio y la indemnización por vacaciones.
Asevera que tiene derecho al pago de intereses moratorios «[…] DESDE EL MOMENTO EN QUE SE TERMINO EL PERÍODO DE PAGO – SALARIO – PACTADO, ES DECIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE ADQUIRIÓ EL DERECHO E INCURRIÓ EN MORA; EN EL PRESENTE CASO, SI SE DEJÓ DE CANCELAR DESDE EL AÑO 1997 O DESDE EL AÑO 1995 O DESDE EL AÑO 2.000, DESDE ALLÍ EMPIEZA A CORRER LA OBLIGACIÓN DE CANCELAR INTERESES MORATORIOS REALES» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 90 a 100).
El departamento del Atlántico, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto el acto acusado fue expedido conforme a derecho y no ha vulnerado 3 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico derecho legal o constitucional alguno; y opuso las excepciones denominadas falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de obligaciones laborales y buena fe. 1.6 La providencia apelada (ff. 210 a 226).
El Tribunal Administrativo del Atlántico (sala de decisión A), mediante sentencia de 23 de marzo de 2018, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[…] no encuentra fundamento jurídico o probatorio alguno para acceder a las súplicas de la demanda, habida consideración que […] se encuentra debidamente probado, que, en el acto administrativo acusado, la Secretaría de Educación Departamental, le reconoció al demandante la suma de $35.148.259, por concepto de valores retroactivos dentro del proceso de homologación de cargos y salarios hasta junio del año 2009 debidamente indexados».
Sostiene que «[ ] el actor se limitó a informar sobre una presunta mal reliquidación, pero no allegó pruebas idóneas que permitieran comprobar esta afirmación». 1.7 El recurso de apelación (ff. 376 a 420). Inconforme con el anterior fallo, el demandante interpuso recurso de apelación, en el que insistió en los argumentos expuestos en el libelo introductorio.
Aduce que el acto acusado es prueba suficiente de la incorrecta liquidación que la entidad demandada efectuó, habida cuenta de que de su contenido se obtiene que «[…] no le cancelaron: a.-) las cesantías, las cuales parece se las liquidaron posteriormente, b.-) ni la indemnización por vacaciones a la cual no tiene derecho por disfrutar dichas vacaciones; c.-) lo mismo que tampoco le cancelaron ni venían cancelándoseles “los intereses a las cesantías”, como parte integral de las cesantías, a pesar que son ordenadas por el decreto 1919 de 2.002 y el Decreto 1582 de 1998, […] d.-) como tampoco se liquidaron los días de descansos compensatorios no disfrutados y dejados de cancelar […]» (sic).
Agrega que le asiste derecho a los intereses de mora deprecados, no solo por la suspensión del procedimiento administrativo de nivelación acaecida entre 2011 y 2014, sino desde «2000», y tal figura es distinta en contenido y alcance a la indexación pagada por la entidad, dado que los primeros se originan en la mora del deudor en el pago de una obligación y la última obedece a la pérdida de poder adquisitivo de la moneda. 4 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico Por último, pidió la práctica de pruebas en segunda instancia, tales como la inspección judicial que solicitó en la demanda, requerir nuevamente a la entidad para que allegue los documentos que permitan determinar lo incorrecto de la liquidación contenida en el acto acusado, y ordenar que, por intermedio del contador del tribunal, se realice la liquidación de los haberes salariales y prestacionales que debieron serle reconocidos.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 9 de agosto de 2018 (ff. 429 a 434) y admitido por esta Corporación a través de auto de 22 de enero de 2020 (f. 444), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de septiembre de 2021 (f. 449), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el demandado, para expresar que el actor «[…] no logra demostrar los extremos de la liquidación donde presuntamente se le vieron afectados a sus aportes, ni se hace necesario acudir a sanciones por las demoras presentadas, toda vez que como se explica el proceso de homologación fue un proceso arduo».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. Antes de abordar la controversia jurídica planteada, se observa que el accionante considera que deben ser practicadas, en segunda instancia, las pruebas necesarias para proferir un fallo a su favor, esto es, la inspección judicial que requirió en la demanda, la solicitud de la información completa sobre todo lo pagado entre «2003» y 2009, certificación de horas extras laboradas y descansos compensatorios no disfrutados y la liquidación de las diferencias debidas por parte del contador del Tribunal Administrativo del Atlántico.
Al respecto, resulta menester destacar que de conformidad con el artículo 212 del CPACA, para que las pruebas puedan ser apreciadas por el juez de la causa, 5 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico deberán ser solicitadas, practicadas e incorporadas al proceso dentro de los términos y oportunidades allí señalados.
Acerca de la posibilidad de requerir el decreto y práctica de pruebas en segunda instancia, el artículo en referencia estableció que dicha solicitud debe ser presentada por la parte interesada dentro del término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, y en cuanto a la procedencia para su decreto, señaló: […] Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código.
En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 6 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico 5.
Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta. Parágrafo. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles.
A partir de lo anterior, la Sala estima que no se encuentran acreditados los supuestos de hecho de la norma citada y por tal razón no es procedente la solicitud de pruebas formulada por la parte recurrente, por cuanto: (i) la inspección judicial requerida fue negada en la audiencia inicial adelantada en primera instancia sin que el apoderado del interesado interpusiera el correspondiente recurso de apelación (ff. 138 a 144);
(ii) la solicitud de la información completa sobre todo lo pagado entre «2003» y 2009, la certificación de horas extras laboradas y descansos compensatorios no disfrutados y la liquidación de las diferencias debidas por parte del contador del Tribunal Administrativo del Atlántico no fueron pedidas en la demanda; y (iii) en la audiencia inicial el a quo incorporó las pruebas documentales que habían sido oportunamente arrimadas al expediente y decretó el recaudo de otros documentos visibles en folios 147 a 162.
En esas condiciones, en el asunto sub examine no es dable decretar y practicar, en segunda instancia, las pruebas requeridas en la alzada. 3.3 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación1, corresponde en esta oportunidad a la Sala establecer si al demandante, en su calidad de personal administrativo del sector educativo homologado a la planta de personal del departamento del Atlántico, le asiste derecho a la reliquidación de los valores concedidos entre 2002 y 2009, atañederos a la nivelación salarial, y al pago de los intereses moratorios desde 2002, o por el contrario, no ejerció la actividad probatoria suficiente para determinar el mérito de las pretensiones, tal como lo concluyó el a quo. 3.4 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo 1 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 7 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.
La homologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación del Atlántico se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 60 de 19932 y 715 de 20013. En este sentido, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto 1607 de 9 de diciembre de 20044, expresó: «Las entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación».
Con fundamento en dicha consulta, el Ministerio de Educación Nacional, mediante la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 20065, fijó el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para la homologación de la planta de personal administrativo, adscrita al sector educativo y financiada con recursos del sistema general de participaciones.
En efecto, el artículo 2° de la citada Resolución estableció el siguiente cronograma: Para efectos de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo primero de esta resolución, se establece el siguiente cronograma: 2 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 3 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 4 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, actor: Ministro de Educación Nacional, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 5 «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». 8 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico De la misma manera, en el comentado acto administrativo, fueron establecidas precisiones importantes para el procedimiento de homologación y nivelación salarial, de acuerdo con la calidad del ente receptor, las particularidades de cada servidor y la prescripción de derechos a reconocer, así: Artículo 3.
Precisiones al proceso de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial. El proceso de homologación y nivelación salarial si es del caso, debe desarrollarse por parte de las entidades territoriales teniendo en cuenta las orientaciones impartidas en la Directiva Ministerial No. 10 del 30 de junio de 2005 y el instructivo elaborado por el Ministerio.
Así mismo, se deben considerar los siguientes aspectos: a. El departamento debe homologar los cargos administrativos que recibió de la Nación por efectos de la certificación otorgada en vigencia de la Ley 60 de 1993 y nivelar si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda desde la fecha en que cada administrativo fue incorporado a la planta de cargos del departamento hasta: - El día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo homologado y nivelado si es del caso, para los funcionarios que continuaron al servicio en el departamento. - En el caso de los departamentos de Nariño y Quindío hasta la fecha de entrega de los cargos administrativos del sector a los municipios de Pasto y Armenia respectivamente, certificados por Ley 60 de 1993. - Hasta el 31 de diciembre de 2002, para los administrativos que fueron entregados a los municipios certificados en virtud de la Ley 715 de 2001. 9 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico b. El departamento debe homologar los cargos administrativos que recibió de los municipios no certificados en virtud de la Ley 715 de 2001 y nivelar si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda desde el 1° de enero de 2003 hasta el día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo. c. El municipio que en virtud de la certificación otorgada por la Ley 715 de 2001 (enero 1° de 2003), y de acuerdo con la información de los cargos que reciba del departamento con corte a 31 de diciembre de 2002, procederá a realizar el estudio técnico para ajustar los cargos en su planta de personal mediante un proceso de homologación y nivelación salarial si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda causada desde el 1° de enero de 2003 al día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo. d. Los municipios certificados en vigencia de la Ley 60 de 1993, deben homologar los cargos administrativos que recibieron del departamento y nivelar si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda desde la fecha en que cada administrativo fue incorporado a la planta de cargos del municipio hasta el día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo. e. Los distritos deben homologar los cargos administrativos que recibieron del departamento en vigencia de la Ley 60 de 1993, nivelar si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda desde la fecha en que cada administrativo fue incorporado a la planta de cargos del distrito hasta el día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo.
Parágrafo 1: El reconocimiento de la deuda no incluirá los valores de aquellos derechos que hayan prescrito de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 103 del decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral. Parágrafo 2: De conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la Ley 998 de 2005, el Ministerio de Educación Nacional certificará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la deuda por concepto de homologación y nivelación salarial si es del caso, que no pueda ser financiada con cargo a las apropiaciones y excedentes del Sistema General de Participaciones con que cuente la entidad territorial.
En el caso del departamento del Atlántico, por medio de oficio 2009EE30647 de 3 de junio de 2009, el Ministerio de Educación Nacional aprobó el estudio técnico de homologación y nivelación salarial presentado, por lo que el referido ente territorial expidió el Decreto 208 de 24 de junio de 2009, en el que se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de la secretaría de educación y establecimientos educativos de ese departamento, financiados 10 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico con recursos del sistema general de participaciones.
En consecuencia, el 16 de diciembre de 2010, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda presentada con corte a 23 de julio de 2007 y el ente departamental expidió actos administrativos el 3 de marzo de 2011, en los que reconoció a algunos servidores lo correspondiente al procedimiento de homologación y nivelación salarial.
No obstante, en virtud de inconsistencias presentadas durante el trámite de cálculo de deuda, el procedimiento de pago fue suspendido hasta cuando, por medio de oficio 2013EE34201 de 11 de junio de 2013, el Ministerio de Educación Nacional aprobó el nuevo estudio técnico que comprendió todos los conceptos de nómina, parafiscales y «patronales» para las anualidades de 1997 a 2009, por valor de $27.388.338.173.
Como puede observarse, se trata de un procedimiento administrativo complejo de homologación de los empleos administrativos del sector educativo en la planta de personal de las entidades territoriales que, por efecto de la nivelación salarial, impuso el reconocimiento de unas acreencias en favor de ese personal, bajo unos presupuestos claros de liquidación de la respectiva deuda y aprobación por parte de la Nación, siempre bajo la égida y límites del instituto jurídico de la prescripción de derechos laborales.
Tal procedimiento fue adelantado por el departamento del Atlántico conforme a los parámetros fijados por el Ministerio de Educación Nacional en la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 20066, efectuado a través del tiempo y finiquitado en 2009, y causó diferencias dinerarias en favor del personal administrativo desde la fecha en que cada persona fue incorporada desde la Nación a la planta de cargos del departamento hasta (i) el día anterior a la fecha de actualización en nómina del empleo homologado y nivelado, si es del caso, para los funcionarios que continuaron al servicio de la entidad, o (ii) el 31 de diciembre de 2002, para los administrativos que fueron entregados a los municipios certificados en virtud de la Ley 715 de 2001, sin perjuicio de la prescripción trienal. 3.5 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en 6 «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». 11 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico tal virtud, se destaca: a) Certificación de 7 de abril de 2016 (f. 185), por la que la secretaría de educación del Atlántico informa que el actor laboró en el empleo denominado celador grado 20, desde el 18 de abril de 2005 hasta el 8 de julio de 2013. b) Resolución 440 de 22 de enero de 2014 (ff. 20 a 28), por medio de la que el departamento del Atlántico reconoce al accionante valores retroactivos por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo financiado por recursos del sistema general de participaciones, correspondiente a los años de 2002 y 2005 a 2009, por la suma total de $45.454.699, que comprendió: (i) las diferencias por concepto de salarios y prestaciones, debidamente indexadas, en cantidad igual a $35.148.259, (ii) los referentes a aportes parafiscales, liquidados en $2.372.545 y (iii) los aportes del empleador, calculados en $7.933.895.
Asimismo, del contenido de ese acto administrativo se observa que dentro de la liquidación fueron incluidas las horas extras, así: Año Horas extras 2005 $ 1.670.651 2006 $ 1.720.221 2007 $ 1.068.975 De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el actor hizo parte del personal administrativo del servicio educativo oficial que, como consecuencia de la descentralización de este, fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación del Atlántico; y (ii) con Resolución 440 de 22 de enero de 2014, tal ente territorial reconoció al accionante el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el 2002 y el período comprendido entre 2005 y 2009, en cuantía de $45.454.699, de los cuales $35.148.259 corresponden a las diferencias debidamente indexadas, $2.372.545 a parafiscales y $7.933.895 a aportes «patronales»; en dicha liquidación fueron incluidas las horas extras recibidas de 2005 a 2007.
Al respecto, cabe reiterar que la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación del Atlántico se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 12 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico 60 de 19937 y 715 de 20018, a partir de los parámetros fijados por el Ministerio de Educación Nacional a través de la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 20069, y causó diferencias dinerarias para el personal administrativo desde la fecha en que cada persona fue incorporada a la planta de cargos del departamento hasta (i) el día anterior a la de actualización en nómina del empleo homologado y nivelado, si es del caso, para los funcionarios que continuaron al servicio de la entidad, o (ii) el 31 de diciembre de 2002, para los administrativos que fueron entregados a los municipios certificados en virtud de la Ley 715 de 2001, sin perjuicio de la prescripción trienal.
El demandante pretende se liquiden correctamente las sumas concedidas por el 2002 y entre 2005 y 2009 y se reconozca el pago de intereses moratorios desde 2002, pretensiones que el a quo negó, en síntesis, por falta de caudal probatorio apropiado para resolver el particular y determinar las fechas de prescripción y los presuntos yerros en que incurrió la demandada a la hora de calcular el retroactivo sufragado.
Sobre el primer aspecto, la Sala evidencia que no fueron expuestos en la demanda los yerros puntuales en que la Administración incurrió a la hora de calcular la deuda y expedir el acto de reconocimiento de acreencias. En ese sentido, se precisa que si bien el actor arguyó que el monto de lo concedido por el departamento en el acto enjuiciado no resultaba correcto, no determinó con claridad y detalle la razón por la que la liquidación es defectuosa y debe ser examinada.
Con la alzada, el demandante se refirió a que el contenido del acto administrativo acusado es prueba de que «[…] no le cancelaron: a.-) las cesantías, las cuales parece se las liquidaron posteriormente, b.-) ni la indemnización por vacaciones a la cual no tiene derecho por disfrutar dichas vacaciones; c.-) lo mismo que tampoco le cancelaron ni venían cancelándoseles “los intereses a las cesantías”, como parte integral de las cesantías, a pesar que son ordenadas por el decreto 1919 de 2.002 y el Decreto 7 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 8 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 9 «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». 13 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico 1582 de 1998, […] d.-) como tampoco se liquidaron los días de descansos compensatorios no disfrutados y dejados de cancelar […]» (sic); enunciados que, lejos de concederle razón, dejan entrever una suerte de indefinición o falta de conocimiento sobre los hechos y omisiones que fundan sus pretensiones, por cuanto (i) no se expone siquiera el régimen de cesantías que lo cobija y se aduce un posible pago posterior que no se determina, (ii) dice que gozó de las vacaciones respecto de las cuales requiere se pague indemnizaciones y (iii) alude a compensatorios no disfrutados ni sufragados, pero no establece los interregnos en que prestó el tiempo de servicio extra que presuntamente no fue tenido en cuenta al momento de liquidar las diferencias causadas por el 2002 y entre 2005 y 2009.
Por tanto, en el sub lite, la parte actora no determinó con claridad el alcance concreto de las pretensiones o yerros que advierte en la liquidación contenida en el acto administrativo, y pareciera sugerir una revisión de la actuación de la Administración a prevención, y no así porque se hallen identificadas falencias particulares que se encaminen a lesionar sus derechos subjetivos, asunto sobre el que la subsección ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse10, de la siguiente manera: La Sala advierte que los comprobantes de pago de las anualidades 2003 a 2014 aportados por la entidad accionada, no logran acreditar que los factores salariales reclamados por el actor, entre ellos, la prima técnica, prima de navidad, prima de antigüedad e indemnización por vacaciones, no hayan sido liquidados correctamente en el acto acusado, a través del cual se reconoció a su favor el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial en calidad de empleada administrativa de la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico.
Lo anterior, toda vez que dicho acto administrativo no precisa los valores que se tuvieron en cuenta por concepto de factores salariales para liquidar las sumas a pagar. Igualmente, tampoco se demostró que la accionante hubiese laborado 120 horas extras. Sobre este punto, se aclara que como la resolución acusada reviste las características de acto administrativo, goza de la presunción de legalidad, la cual debió ser desvirtuada por el interesado, a través de medios probatorios idóneos.
Así las cosas, se concluye que las pruebas que obran en el expediente no son suficientes para acreditar que el actor laboró 120 horas extras ni que los factores salariales que alega fueron liquidados erróneamente dentro del retroactivo reconocido, como consecuencia de la homologación y 10 Sentencia de 10 de julio de 2020, exp. 08001-23-33-000-2014-01014-01(2460-19), C. P. César Palomino Cortés. 14 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico nivelación salarial de la que fue objeto.
Por consiguiente, al no poder determinarse que la liquidación reconocida en el acto demandado es incorrecta, resulta improcedente ordenar la reliquidación al reajuste, solicitada por la demandante. Por consiguiente, la Sala observa que la ausencia de material de convicción en la presente ocasión es una falencia de orden transversal que impide evaluar si los cargos de ilegalidad contra el acto acusado resultan certeros, tal como lo concluyó el a quo.
Por otro lado, en lo atañedero a los intereses pretendidos, se tiene que el actor no acusa mora entre la expedición del acto administrativo acusado y el pago efectivo de lo allí reconocido, por lo que no puede pregonarse que haya existido alguna tardanza que genere intereses de alguna naturaleza, máxime cuando no se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y no existe previsión legal al respecto.
Sobre el particular, esta subsección, en providencia de 25 de abril de 201911, al analizar un caso análogo al que ahora nos ocupa, precisó: Siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del actor, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.
Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”12.
En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se señaló que no es procedente acceder al pago de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: 11 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, expediente 66001- 23-33-000-2016-00471-01(1731-18), C.P. César Palomino Cortés. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15). 15 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.
Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”13.
Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento14. Aunado a lo anterior, pese a que al demandante le fueron reconocidos valores a partir del 2002 y tenía derecho, de acuerdo con el acto acusado, a que le sufragaran las diferencias entre salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resulta incompatible con el pago de los intereses moratorios que suplica.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. Por otra parte, comoquiera que quien se halla habilitada legalmente para ello confirió poder en nombre del departamento del Atlántico, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel15. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). 14 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15). 15 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 16 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00942-01 (6351-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase la sentencia de 23 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (sala de decisión A), que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Javier Enrique Ortiz Iglesias contra el departamento del Atlántico – secretaría de educación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º.
Reconócese personería al abogado Rainiero Roberto Ahumada Otero, con cédula de ciudadanía 8.642.184 y tarjeta profesional 105.042 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar al departamento del Atlántico, en los términos del poder obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 3°. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS