Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 08001 23 33 000 2020 00398 01 (2038-2022) Demandante: Rodrigo Agustín Navarro Jiménez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reliquidación de pensión gracia. Condena en costas.

Decisión: Se confirma sentencia de primera instancia debido a que los valores correspondientes a los factores salariales percibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional (1993-1994) no fueron objeto de reajuste mediante una sentencia judicial posterior. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 16 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El demandante presentó el medio de control de la referencia con el objetivo de que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones RDP 2985 del 4 de febrero de 2020 y 9010 del 14 de abril del mismo año, mediante las cuales la entidad demandada le negó la reliquidación de su pensión gracia. 2.

Como restablecimiento del derecho, solicitó la reliquidación de dicha prestación periódica a partir del 3 de abril de 2009, fecha en la que se produjo su retiro del servicio, incluyendo los factores salariales correspondientes a horas extras y prima de navidad que ostentaba al momento de adquirir el estatus, conforme fue ordenado por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla en sentencia de primera instancia del 24 de julio de 2010 (proceso radicado 08-001-33-31-007-2001-2208-00), decisión acatada por la Secretaría de Educación Departamental del Atlántico mediante Resolución 03825 del 11 de diciembre de 2012, reconociendo con retroactividad los factores salariales mencionados. 1 En adelante, UGPP. 2 Radicación: 08001 23 33 000 2020 00398 01 (2038-2022) Demandante: Rodrigo Agustín Navarro Jiménez 3.

Adicionalmente, pidió el pago del retroactivo correspondiente a las mesadas causadas desde la fecha de su retiro, junto con los intereses moratorios e indexación pertinente, sin que la entidad demandada efectúe descuento alguno a cargo del FOSYGA o del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Igualmente, requirió la condena en costas a la parte demandada y el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 190 y 192 del CPACA. 4.

Como sustento de sus pretensiones, el actor expuso que, mediante la Resolución 001275 del 6 de febrero de 1997, le fue reconocida una pensión gracia considerando únicamente la asignación básica. Posteriormente, tras solicitar un ajuste, la pensión fue modificada mediante la Resolución 5368 del 30 de agosto de 2005, incorporando horas cátedra y prima de navidad desde el 13 de marzo de 1994, con una mesada de $387.415,65.

Las horas cátedra fueron liquidadas conforme a las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación del Atlántico para los años 1993 y 1994. 5. Señaló que el 3 de abril de 2009 se produjo su retiro forzoso. Inconforme con la liquidación pensional, junto a otros docentes, demandó la nulidad de los oficios 1486, 1442 y 1709 de 2001 expedidos por la Secretaría de Educación del Atlántico, los cuales negaban el pago del 8% salarial adicional correspondiente a los años 1996-1998 y la prima de vacaciones (40% en 1997 y 50% a partir de 1998), así como el pago de horas cátedra conforme al escalafón. 6.

En este sentido, indicó que el Juzgado 7° Administrativo de Barranquilla (proceso 08-001-33-31-007-2001-2208-00) declaró la nulidad de dichos oficios y ordenó el pago de los factores salariales reclamados. La Secretaría de Educación dio cumplimiento a la sentencia mediante la Resolución 03825 del 11 de diciembre de 2012, reconociendo y efectuando el pago ordenado. 7.

El pensionado consideró que el ajuste salarial derivado de la mencionada sentencia generó una variación en los factores salariales correspondientes a su mesada, la cual se materializó en la resolución referida, 43 meses después de su retiro. Por tal razón, estimó que esto le otorga el derecho a la reliquidación de su pensión gracia, ajustando los factores salariales (horas cátedra y primas) al valor real de la asignación básica desde la fecha de su retiro definitivo.

La base de liquidación la calculó en la suma de $3.668.873, sobre la cual debe liquidarse el 75% correspondiente a la pensión, con retroactividad al 3 de abril de 2009. Contestación de la demanda 8. La entidad demandada manifestó su oposición a la prosperidad de las pretensiones presentadas de la demanda. Explicó que el actor no aportó la documentación requerida para la reliquidación de la pensión, conforme a la sentencia proferida contra el Departamento del Atlántico, proceso en el cual CAJANAL (actualmente UGPP) no fue parte interviniente. 9.

Asimismo, indicó que asumió el pasivo correspondiente a los afiliados de la extinta CAJANAL, pero carece de información sobre las prestaciones percibidas por el actor. Al 3 Radicación: 08001 23 33 000 2020 00398 01 (2038-2022) Demandante: Rodrigo Agustín Navarro Jiménez tramitar la solicitud de reajuste, la entidad solicitó al demandante la presentación de certificados idóneos expedidos por el empleador; sin embargo, estos no fueron allegados.

Además, el Fondo Educativo Regional Departamento del Atlántico certificó la inexistencia de información laboral, lo que motivó la expedición de la Resolución RDP 002985 del 4 de febrero de 2020, mediante la cual se negó la solicitud de reliquidación pensional. 10. De igual forma, la entidad señaló la existencia de discrepancias entre los valores certificados para los años 1993 y 1994 y los considerados en la Resolución 5368 del 30 de agosto de 2005.

Por otro lado, el fallo judicial invocado por el actor únicamente ordenó ajustes salariales a partir de 1996, sin incluir los años 1993 y 1994. Debido a estas inconsistencias, la demandada sostuvo que no es posible disponer de recursos públicos para la reliquidación solicitada. 11. Por consiguiente, advirtió que los actos administrativos impugnados se ajustan a derecho negando el reconocimiento pensional por las inconsistencias detectadas en los certificados, razón por la cual no se configura vulneración alguna de los derechos del demandante. 12.

Finalmente, propuso las excepciones de fondo que denominó «falta de acreditación de los soportes legales para el estudio de la reliquidación», «inexistencia de la obligación», «imposibilidad de restablecer derechos al demandante», «prescripción», «presunción de legalidad de los actos administrativos», «excepción de buena fe» y la genérica.

Sentencia apelada 13. El Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia el 16 de diciembre de 2021, en la que desestimó las pretensiones de la demanda y decidió no imponer condena en costas. 14. En su análisis, el tribunal destacó que la pretensión principal del demandante consistía en solicitar la reliquidación de la pensión tomando como referencia los valores actualizados de los factores salariales correspondientes a la prima de navidad y las horas cátedra, con base en una sentencia judicial dictada en 2010.

Sin embargo, señaló que la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado establece que la pensión gracia debe calcularse sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 15. El a quo consideró que, en el caso concreto, los factores tenidos en cuenta para el ingreso base de liquidación corresponden a los percibidos entre el 13 de marzo de 1993 y el 12 de marzo de 1994: asignación básica, prima de navidad y horas cátedra; tal como lo efectuó la entidad demandada y lo reconoció el actor en su demanda.

En consecuencia, únicamente pueden considerarse estos factores percibidos por el actor en ese periodo. 16. Asimismo, dado que la pretensión se sustentó en los factores salariales correspondientes a los años 1996, 1997 y 1998, esta resulta improcedente, toda vez que para dichas anualidades el actor ya había consolidado su derecho a la pensión gracia. 4 Radicación: 08001 23 33 000 2020 00398 01 (2038-2022) Demandante: Rodrigo Agustín Navarro Jiménez Recurso de apelación 17.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia pidiendo su revocación y que se concedan las pretensiones. Reconoció que no procede la reliquidación de la pensión gracia; no obstante, se sostuvo en la defensa del ajuste de los factores salariales como derechos adquiridos, haciendo especial énfasis en el factor salarial correspondiente a la hora cátedra, reconocido mediante la Resolución No. 001275 del 6 de febrero de 1997 y posteriormente ajustado por la Resolución 5368 del 30 de agosto de 2005. 18.

Señaló que, mediante fallo proferido el 24 de junio de 2010, el Juzgado Séptimo Administrativo de Barranquilla ordenó al Departamento del Atlántico el pago a los demandantes de las horas cátedra dictadas, calculadas con el valor correspondiente a un profesor de tiempo completo incluyendo la prima de vacaciones del 40% en 1997 y del 50% a partir de 1998, ajustando dichos valores a la fecha conforme a la fórmula establecida por el Consejo de Estado. 19.

Argumentó que la UGPP debe dar estricto cumplimiento a la sentencia y ajustar los pagos de ese factor salarial conforme a lo ordenado por el juzgado, en la medida en que se trata de un derecho laboral consolidado. Además, manifestó que la interpretación realizada por el juez de primera instancia fue excesiva y no se ajustó al verdadero conflicto jurídico planteado en el proceso.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 20. Mediante auto del 22 de septiembre de 2022 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandante que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 21.

El Ministerio Público conceptuó que se debe confirmar la sentencia en razón a que en el presente caso la pensión gracia debe calcularse tomando como referencia el promedio salarial del año previo a la adquisición del estatus pensional, es decir, entre el 13 de marzo de 1993 y el 12 de marzo de 1994; sin que sea procedente incorporar factores salariales posteriores ni los causados en el año anterior al retiro del servicio.

Al respecto, subrayó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que no es viable la reliquidación de la pensión por conceptos devengados con posterioridad a la consolidado el derecho. 22. Por su parte, la entidad demandada solicitó la confirmación del fallo que negó las pretensiones argumentando que se abstuvo de reconocer la reliquidación por falta de pruebas.

Señaló que en el expediente pensional obra un certificado de factores salariales expedido el 23 de octubre de 2019 por la Secretaría de Educación del Atlántico, en el cual se evidencian diferencias en los valores certificados por horas cátedra correspondientes a los años 1993 y 1994, en comparación con el certificado del 11 de abril de 1995 utilizado para la expedición de la Resolución No. 5368 del 30 de agosto de 2005. 5 Radicación: 08001 23 33 000 2020 00398 01 (2038-2022) Demandante: Rodrigo Agustín Navarro Jiménez 23.

La entidad consideró que dicha diferencia carece de justificación dado que la sentencia emitida por el Juzgado 7° Administrativo de Barranquilla el 24 de julio de 2010 únicamente ordenó ajustes salariales para los años 1996, 1997, 1998 y posteriores, sin hacer referencia a los años 1993 y 1994. III. CONSIDERACIONES Competencia 24.

De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Problema jurídico 25. En atención a los reparos planteados en el recurso de apelación, esta Sala analizará si resulta procedente la reliquidación de la pensión gracia que percibe el demandante bajo el argumento de que mediante sentencia emitida el 24 de julio de 2010 por el Juzgado 7° Administrativo de Barranquilla se ordenó el reajuste del factor salarial de la hora catedra, el cual se encuentra incluido en el ingreso base de liquidación de la prestación. Análisis del problema jurídico 26.

En el expediente consta que la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) expidió la Resolución 1275 del 6 de febrero de 19972, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia a favor del demandante, con efectividad a partir del 13 de marzo de 1994. Para la liquidación de dicha prestación se aplicaron las Leyes 33 y 62 de 1985, calculando el 75% sobre el salario promedio de los últimos 12 meses, considerando únicamente la asignación básica. 27.

Por medio de Resolución 5368 del 30 de agosto de 20053, CAJANAL dio cumplimiento a un fallo emitido por el Tribunal Administrativo del Atlántico procediendo a reliquidar la pensión gracia e incorporando «un nuevo factor salarial», por un valor total de $387.415. 28. Según los Formatos Únicos para la Expedición de Certificados de Salarios expedidos el 23 de octubre de 20194, el demandante percibió durante 1993 y 1994 los factores salariales de asignación básica (sueldo), prima de navidad y horas cátedra. Se retiró forzosamente del servicio docente el 3 de abril de 20195. 2 Expediente digital, archivo «1.

DDA NRD LABORAL DE RODRIGO NAVARRO JIMENEZ contra la UGPP pdf COMPRIMIDA (1)», págs. 29-31. 3 Ibidem, págs. 32-34. 4 Ibid., págs. 39-40. 5 Ibid., pág. 51. 6 Radicación: 08001 23 33 000 2020 00398 01 (2038-2022) Demandante: Rodrigo Agustín Navarro Jiménez 29. El Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Barranquilla dictó sentencia el 24 de junio de 2010 en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el demandante y otros contra el Departamento del Atlántico.

En dicha decisión, se declaró la nulidad de ciertos actos administrativos y se ordenó a la referida entidad territorial cancelar al actor las horas cátedra impartidas, conforme al grado de escalafón al que pertenece, a partir del año 1993. Igualmente, se dispuso el pago de la prima de vacaciones, equivalente al 40% del salario desde 1997 y al 50% a partir de 19986. 30.

El secretario de educación del Departamento del Atlántico expidió la Resolución 3825 del 11 de diciembre de 20127 mediante la cual dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Juzgado 7° Administrativo de Barranquilla, ordenando el pago de una suma de dinero a favor del demandante derivada de la reliquidación de los factores salariales. 31.

Pues bien, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación8, la pensión gracia debe calcularse tomando el 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos por el docente en el año anterior a la obtención del estatus pensional, de acuerdo con lo establecido en la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 del mismo año. Esto se fundamenta en que el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó expresamente las pensiones especiales del régimen ordinario previsto en dicha norma. 32.

En este sentido, la Sala comparte el criterio expuesto por el a quo, según el cual los factores salariales que deben considerarse para la liquidación de la pensión gracia del demandante corresponden a aquellos causados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, entre el 13 de marzo de 1993 y el 12 de marzo de 1994.

Entre estos factores se incluyen la asignación básica (sueldo), la prima de navidad y las horas cátedra. 33. Por lo tanto, no resulta procedente extender los efectos del reajuste prestacional ordenado en la sentencia del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Barranquilla, especialmente en lo relativo a las horas cátedra. Ello obedece a que dicho juzgado dispuso el reajuste a partir de 1996 en adelante, manteniendo inalterado el valor correspondiente a las horas cátedra generadas en el periodo comprendido entre 1993 y 1994, que es precisamente el año previo a la adquisición del estatus pensional. 34.

Por su parte, el recurrente sostuvo que, si bien no procede la reliquidación de la pensión gracia, el reajuste judicial de las horas cátedra debe aplicarse retroactivamente desde el 13 de marzo de 1994 arguyendo que se trata de un derecho adquirido o consolidado. No obstante, la Sala rechazará este argumento ya que lo dispuesto por el 6 Ibid., págs. 52-110. 7 Ibid., págs. 35-38. 8 Para mayor referencia sobre esta regla jurisprudencial, pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias de esta Sección: i) sentencia del 24 de julio de 2025, radicado 25000-23-42-000-2018-00981- 01 (2614–2020), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves; ii) sentencia del 25 de noviembre de 2021, radicado 47001-23-33-000-2016-00307-01(4287-17), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter; iii) sentencia del 15 de octubre de 2019, radicado 47001-23-33-000-2014-00237-01(3803-15), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter; iv) sentencia del 12 de julio de 2012, radicado 25000-23-25-000-2007-01316-01 (1348-11), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 7 Radicación: 08001 23 33 000 2020 00398 01 (2038-2022) Demandante: Rodrigo Agustín Navarro Jiménez juzgado administrativo implicó la creación de una situación jurídica consolidada —o el ingreso al patrimonio del servidor— únicamente a partir de 1996.

En otras palabras, el valor de las horas cátedra previo a dicha fecha no está vinculado a la orden judicial, por lo que sus efectos no se extienden al año anterior a la adquisición del estatus pensional. 35. En conclusión, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia habida cuenta que los argumentos presentados en el recurso de apelación carecen de la solidez necesaria para justificar su revocación. Condena en costas 36.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 37.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 38. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 39.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 16 de diciembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la referencia. 8 Radicación: 08001 23 33 000 2020 00398 01 (2038-2022) Demandante: Rodrigo Agustín Navarro Jiménez SEGUNDO. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante.

Las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Atlántico.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.