CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-04338-01 Referencia: Acción de tutela Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN TESIS: SE DECLARA LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DEL RECURRENTE PARA IMPUGNAR LA SENTENCIA PROFERIDA EN PRIMERA INSTANCIA. SE CONFIRMA EN LO DEMÁS EL FALLO IMPUGNADO.
DERECHO FUNDAMENTAL: AL DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el señor DANIEL QUINTERO CALLE contra la sentencia de 18 de octubre de 2023, proferida en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 que declaró la 1 En adelante SECCIÓN CUARTA. 2 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co falta de legitimación en la causa por activa del ente territorial accionante en el asunto de la referencia. I.– ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN2, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA al proferir las providencias de 20 de abril y 7 de junio de 2023, respectivamente, dentro del incidente de desacato de la acción popular identificada con el número único de radicación 050013333005-2018-00323-02. 2 En adelante el Distrito de Medellín. 3 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.2.- Hechos Indicó que en el año 2018 el señor JAIME ZAPATA HINCAPIÉ presentó acción popular en su contra, con el fin de obtener la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el cual se encontraba amenazado por las aguas que emergen de la quebrada Caño Pajarito carrera 99 entre calles 68 y 69 - Sector El Tanque Los Naranjos, vereda Pajarito del corregimiento de San Cristóbal.
Manifestó que el proceso aludido fue identificado con el número único de radicación 050013333005-2018-00323-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO que, mediante sentencia de 22 de febrero de 2021, concedió el amparo al derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público y, en consecuencia, ordenó: “[…]
TERCERO: ORDENAR al representante legal del municipio de Medellín Antioquia, que cese esta vulneración, en consecuencia, que: - Dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, realice un estudio de intervención definitiva para el manejo de aguas, causa de las filtraciones de agua en la vía, retiro de quebrada, obras de drenaje, diseño de vía (cunetas, carpeta asfáltica, canales perimetrales entre otros) que permitan solucionar la problemática de la Carrera 99 entre calles 68 y 69 4 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Sector El Tanque Los Naranjos, vereda Pajarito, corregimiento San Cristóbal del Municipio de Medellín. - Dentro de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia diseñe, adopte y ejecute a cabalidad todas las medidas administrativas, presupuestales y de intervención que arroje el estudio mencionado en el párrafo anterior, para emprender y culminar la efectiva rehabilitación e intervención integral de la vía ubicada en la Carrera 99 entre calles 68 y 69 - Sector El Tanque Los Naranjos, vereda Pajarito, corregimiento San Cristóbal del Municipio de Medellín […]”.
Expuso que contra dicha decisión interpuso el recurso de apelación respectivo ante el TRIBUNAL que, a través de sentencia de 15 de julio de 2022, confirmó el fallo recurrido. Comentó que, previo requerimiento, el 14 de marzo de 2023 el JUZGADO abrió incidente de desacato contra el señor DANIEL QUINTERO CALLE, alcalde y representante legal del ente territorial, en los siguientes términos: “[…]
PRIMERO. INICIAR INCIDENTE DE DESACATO contra DANIEL QUINTERO CALLE, alcalde y representante legal del DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN.
SEGUNDO. OTORGAR al incidentado el término de CINCO (5) DÍAS para que rinda informe de cumplimiento de la sentencia proferida el 22 de febrero de 2021, solicite las pruebas que pretenda hacer valer y acompañe los documentos que se encuentren en su poder, ello con el fin de ejercer su derecho de contradicción y defensa. 5 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. REQUERIR al señor DANIEL QUINTERO CALLE, alcalde y representante legal de la entidad territorial accionada, para que INMEDIATAMENTE después de la fecha de recibo de la presente providencia, dé cumplimiento a la sentencia del No. 012 del 22 de febrero de 2021, (Doc. 31, pág. 21-22) proferida por este despacho.
CUARTO. PREVENIR al aludido representante de la entidad incidentada, que de no dar cumplimiento a lo dispuesto en esta providencia, se le impondrá las sanciones pertinentes por Desacato como lo establece el artículo 41 de la ley 472 de 1998 […]”. Agregó que a través de memorial de 27 de marzo de 2023 allegó al JUZGADO el cronograma técnico suministrado por su Secretaría de Infraestructura Física, en el cual proyectó los estudios exigidos en la sentencia de la acción popular.
Apuntó que, a través de auto de 20 de abril de 2023, el JUZGADO encontró que las órdenes descritas en la sentencia de primera instancia y los plazos otorgados se encontraban vencidos desde febrero de 2021, situación que reflejaba desinterés y la falta de diligencia del alcalde distrital en acatar las órdenes que se le impartieron para salvaguardar y restablecer el derecho colectivo amparado, por lo que dispuso: “[…]
PRIMERO. DECLARAR que el señor DANIEL QUINTERO CALLE, alcalde y representante legal del DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN, incurrió en desacato a la sentencia proferida el 22 de febrero de 6 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2021, conformada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en decisión del 15 de julio de 2022.
SEGUNDO. Como consecuencia de la anterior declaración, SANCIONAR al señor DANIEL QUINTERO CALLE, alcalde y representante legal de la entidad territorial accionada, con multa de CINCO (5) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (SMLMV) suma que deberán consignar a favor del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la presente decisión.
TERCERO. REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para efecto de la consulta (artículo 41 de la Ley 472 de 1998) […]”. Afirmó que, en grado jurisdiccional consulta, “[…] aportó un informe técnico donde se explicó las actividades llevadas a cabo para darle cumplimiento al fallo judicial. Al respecto, en términos generales, se identificó el tipo de estudios requeridos para darle solución a la problemática (levantamiento topográfico y estudio de suelos), se definió el área, se verificó la disponibilidad presupuestal, se actualizó la ficha MGA (banco de proyectos con los nuevos recursos asignados al rubro ($85’511.825) y se estructuraron los estudios previos para realizar contratación directa de consultoría para levantamiento topográfico entre otras actividades […]”.
Manifestó que, no obstante, a través de auto de 7 de junio de 2023, el TRIBUNAL dispuso que la multa impuesta fuera pagada a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y 7 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confirmó en lo demás la providencia aludida.
I.3.- Fundamentos de la solicitud Argumentó que las autoridades accionadas no hicieron un juicio subjetivo de responsabilidad sino objetivo, comoquiera que no tuvieron en cuenta las actividades que han sido adelantadas para el cumplimiento de la sentencia de la acción popular. Explicó que “[…] en el caso que nos ocupa es claro, que hay una evidente inexistencia de dolo o culpa, que hay una clara disposición de dar cumplimiento a la orden, y que se demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento de la orden del despacho […]”.
Afirmó que las autoridades judiciales accionadas desatendieron la sentencia SU 034 de 2018, proferida por la Corte Constitucional, “[…] que indica expresa y exclusivamente cuales son los propósitos del incidente de desacato; directa o indirectamente, vía exprés […]”. Adujo que “[…] el mismo día en dos acciones populares el Tribunal Administrativo de Antioquia tomó dos decisiones dispares sobre situaciones similares que en esencia no tendrían porque diferir. 8 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mucho menos cuando se trata de la imposición de una sanción. En estos eventos la discrecionalidad judicial debe estar limitada y no estar al vaivén de la comprensión que tenga cada Sala o cada ponente sobre la finalidad del incidente de desacato.
Proceso radicado 05001-33-31-026-2008-00340- 02, auto que revoca sanción del 6 de junio de 2023 […]”. Señaló que, a través de la Secretaría de Infraestructura Física ha continuado la ejecución de acciones en pro del cumplimiento del fallo, entre las cuales se encuentran la consecución de recursos para la contratación de un “[…]levantamiento topográfico, amarre de la red de geodésica y estudio de suelos en el sector los Naranjos (calle 69 por carrera 99) […]”, la elaboración de estudios previos, incluso el cargue del proceso en el SECOP. Concluyó que los accionados impusieron medida punitiva en contravía de las garantías procesales que deben seguirse en esa clase de procesos sancionatorios, dado que “[…] no hubo acto cierto de incumplimiento de la orden judicial y, en segundo lugar, no se acreditó la intención de la entidad de desentender el fallo; por el contrario, como se expresó en líneas precedentes, el DISTRITO ESPECIAL de MEDELLÍN viene dándole cumplimiento a la orden del 9 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co despacho […]”.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: “[…] Es por lo anteriormente expuesto, que solicitamos al respetado juez, dejar sin efecto la sanción impuesta al representante legal del Distrito Especial de Medellín, ya que se demostró que se estaban adelantando las gestiones necesarias que permitieran el cumplimiento de lo ordenado mediante la acción popular.
En consecuencia, si no hay lugar al desacato cuando se acreditan gestiones encaminadas al cumplimiento de las órdenes impuestas, menos aun cuando las mismas se están cumpliendo por el accionado, como en el caso de la referencia. Así las cosas, solicitamos dejar sin efecto la sanción impuesta por incumplimiento en la acción popular radicado 050013333005-2018-00323-00 […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- El JUZGADO señaló que no vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, dado que respetó las garantías procesales que le asisten, así como los términos y las oportunidades para oponerse a las decisiones proferidas en primera instancia, producto de lo cual fue proferida una decisión con la motivación jurídica y jurisprudencial correspondiente.
I.5.2.- El señor JAIME ZAPATA HINCAPIÉ, vinculado en calidad 10 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de tercero con interés directo en las resultas del proceso, indicó que el TRIBUNAL hizo énfasis en que el cumplimiento de la acción popular no es facultativo y que la discusión de los plazos otorgados en la misma es inoportuna, por lo que el DISTRITO DE MEDELLÍN está haciendo incurrir en un desgaste a la administración de justicia con la demora en el acatamiento de la sentencia origen de la controversia.
Manifestó que solo hasta que se decidió el incidente de desacato el actor convocó al comité de verificación y adelantó algunas acciones encaminadas a dar cumplimiento a la sentencia, sin que en todo caso esta pueda entenderse acatada. I.5.3.- El TRIBUNAL pese a haber sido notificado en debida forma, guardó silencio. II.- FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación, mediante sentencia de 18 de octubre de 2023, declaró la falta de legitimación en la causa por activa de la apoderada del DISTRITO DE MEDELLÍN para solicitar que se deje sin efecto la sancion impuesta al señor DANIEL 11 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTERO CALLE como alcalde de ese ente territorial, así: “[…] PRIMERO.- DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA de la señora Paula Andrea Elejalde López para solicitar que se deje sin efectos la sanción impuesta al señor Daniel Quintero Calle como alcalde y representante legal del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia […]” Para tal efecto, indicó que la solicitud de tutela va encaminada a que se deje sin efecto la sanción impuesta al señor DANIEL QUINTERO CALLE, en su calidad de entonces alcalde y representante legal del DISTRITO MEDELLÍN. Explicó que, no obstante, la acción fue presentada por la señora Paula Andrea Elejalde López, como apoderada del “[…] Distrito citado, mandato que le fue otorgado por el secretario general de la entidad, como si la sanción hubiese sido impuesta en contra de la Alcaldía de Medellín […]”.
Anotó que era necesario aclarar que la sanción por desacato es de carácter personal y se atribuye al funcionario encargado de cumplir con la orden judicial, por lo que la tutela debió haber sido presentada por el sancionado o su apoderado. 12 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agregó que, en efecto, la sanción por incumplimiento de la sentencia de 22 de febrero de 2021 es de carácter subjetivo y recayó en el señor DANIEL QUINTERO CALLE, por lo que la demanda de amparo debió ser interpuesta por él o su apoderado.
III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El señor DANIEL QUINTERO CALLE impugnó la sentencia proferida en primera instancia indicando que posee “[…] la titularidad para reclamar el interés jurídico que se debate en esta impugnación a fallo de tutela, a pesar de que en momento alguno fui vinculado por el honorable despacho […]”. Agregó que es de público conocimiento que por renuncia voluntaria no ostenta la calidad de alcalde del DISTRITO DE MEDELLÍN, razón por la cual le es imposible dar cumplimiento a cualquier orden derivada del cargo.
Explicó que la sanción por desatender un fallo tiene un carácter correctivo y no punitivo, dado que la finalidad del incidente es la conminación para obedecer las órdenes de la providencia respectiva, por lo que dadas las circunstancias le es imposible realizar esto. 13 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que se desatendió el precedente judicial, comoquiera que antes de presentar la renuncia se demostró que se estaban realizando todas las acciones positivas para el cumplimiento de la sentencia de la acción popular.
Apuntó que ratificaba los argumentos planteados por la apoderada del DISTRITO DE MEDELLÍN en el escrito de tutela para que sean analizados y resueltos en esta instancia. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 14 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). 15 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales 16 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente 17 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) 18 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso bajo examen, el DISTRITO DE MEDELLÍN pretende que se deje sin efecto los autos de 20 de abril y 7 de junio de 2023, proferidos por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del incidente de desacato por incumplimiento a las órdenes emitidas en la acción popular identificada con el número único de radicación 050013333005-2018-00323-02.
A través de las referidas providencias las autoridades judiciales aludidas sancionaron al señor DANIEL QUINTERO CALLE con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por incumplir las órdenes emitidas por el JUZGADO en fallo de 22 de febrero de 2021, confirmado por el TRIBUNAL a través de sentencia de 15 de julio de 2022, dentro de la acción popular identificada con el número único de radicación 2018-00323-00.
Las órdenes en la acción popular consistieron en la realización de estudios de intervención y ejecución respectiva para la rehabilitación de la vía ubicada en la carrera 99 entre calles 68 y 69 - Sector El Tanque Los Naranjos, vereda Pajarito, corregimiento San Cristóbal del DISTRITO DE MEDELLÍN, afectada por filtraciones de agua provenientes de una quebrada. 19 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El disenso del DISTRITO DE MEDELLÍN deviene del hecho de que, en su sentir, en su calidad de alcalde el señor DANIEL QUINTERO CALLE no podía ser sancionado porque se han adelantado gestiones para dar cumplimiento a las órdenes, por lo que no se cumple con el elemento subjetivo para la imposición de la sancion.
En el curso de la primera instancia, la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación declaró la falta de legitimación por activa del DISTRITO DE MEDELLÍN para la interposición de la acción de tutela, comoquiera que la sanción cuestionada era de carácter personal, por lo que su destinatario era quien debió haber promovido la solicitud de amparo.
El señor DANIEL QUINTERO CALLE impugnó la referida decisión alegando que ya no ostenta la calidad de alcalde del DISTRITO DE MEDELLÍN, razón por la cual no podría hacer ninguna gestión para dar cumplimiento a las órdenes emitidas en la acción popular y, además, solicitó que se estudiaran los argumentos plasmados en el escrito introductorio.
En primera medida, la Sala debe determinar si el señor DANIEL QUINTERO CALLE está legitimado en la causa para impugnar la 20 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia proferida en primera instancia. De la legitimación por activa del impugnante Al respecto la Sala destaca que el artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales.
En relación con la legitimación en la causa por activa para la interposición de acciones de tutela, el artículo 10° del Decreto 2591 de 19913 preceptúa: “[…] Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]”. 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 21 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la norma transcrita, se desprende que quien promueve acción de tutela puede hacerlo i) en nombre propio, actuando por sí mismo o mediante apoderado, o ii) a través de la figura de la agencia oficiosa, caso en el cual se debe manifestar expresamente tal circunstancia, además de demostrar las razones por las cuales el agenciado no está en capacidad de ejercer su propia defensa.
La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela, de modo que el derecho cuya protección se persigue debe ser propio del demandante y no de otra persona4.
Ahora bien, la legitimación por activa también debe ser analizada en relación con los recursos que se interponen en el trámite de una acción de tutela, con la finalidad de que los reparos respectivos puedan ser estudiados. En lo que respecta a la legitimación para impugnar un fallo de tutela, 4 Sentencia T-086 de 2010; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Caljub. 22 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el artículo 31 del Decreto 2521 de 1991 prevé que dicho recurso puede ser interpuesto por “[…] el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente […]”.
De igual forma, en aplicación del inciso 2 del artículo 135 del Decreto 2591 de 1991, la Corte constitucional6 ha señalado que el afectado por un fallo de tutela tiene derecho a impugnarlo, incluso si no forma parte de los sujetos enunciados en el artículo 31 aludido, así: “[…] Se plantea el tema de quién puede impugnar la sentencia de primera instancia. El Tribunal no concedió el recurso invocando argumentos contenidos en la sentencia T-173 de 4 de mayo de 1993.
Ocurre que, con posterioridad a tal fecha la sala Plena de la Corte Constitucional, el 26 de junio de tal año, (Ponente: Jorge Arango Mejía), mediante Auto decretó la nulidad de una sentencia de tutela de la misma Corte Constitucional y lo hizo a petición de alguien que no había sido parte en la tutela. Con ese antecedente, la Corte ha considerado que tiene derecho a impugnar el afectado por un fallo de tutela.
Se convierte en interviniente con interés legítimo. El artículo 13, in fine, del decreto 2591 de 1991 dice: “Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso 5 “[…]
ARTICULO
13. PERSONAS CONTRA QUIEN SE DIRIGE LA ACCION E INTERVINIENTES. […] Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. (Destacado fuera de texto) 6 Corte Constitucional, Sala séptima de Revisión, Auto 031 de 1996, MP.
Alejandro Martínez Caballero. 23 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”.
Una de las formas de intervención es la de formular recursos, luego, en el presente caso, hay razón suficiente para considerar que una de las partes en un proceso de lanzamiento, a quien afecta una sentencia de tutela contra providencia judicial, tiene interés legítimo suficiente para impugnar la decisión que lo perjudica. Esta apreciación aparece también en Auto 8 de marzo de 1993 (Ponente: Dr. Jorge Arango Mejìa); se expresa lo siguiente: Observa la Sala que, si bien los impugnantes en este caso concreto, aparentemente no forman parte de los sujetos llamados a impugnar las decisiones de tutela -artículo 31 de decreto 2591-, al existir en ellos un interés legítimo en el recurso solicitado, toda vez que los efectos del fallo pueden vulnerar derechos igualmente susceptibles de protección, en este caso en concreto y en general, la Sala concluye que los impugnantes sí están legitimados para controvertir la decisión […]”.
En el presente asunto, la Sala encuentra que en la medida en que en primera instancia la SECCIÓN SEGUNDA de esta Corporación declaró la falta de legitimación por activa del DISTRITO DE MEDELLÍN para promover la solicitud de amparo, el señor DANIEL QUINTERO CALLE carece de legitimación para impugnar dicha decisión bajo los argumentos que plantea en su intervención, comoquiera que estos no están encaminados a controvertir las razones del fallo de tutela, sino a cuestionar la sanción origen de la controversia. 24 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, los argumentos planteados por el impugnante no guardan relación alguna con los motivos que sustentaron la decisión proferida en primera instancia, dado que no tienen como objeto demostrar que el DISTRITO DE MEDELLÍN sí estaba legitimado en la causa por activa para promover la solicitud de amparo en su nombre, sino a cuestionar la sanción que le fue impuesta.
Estudiar el fondo del asunto bajo las circunstancias aludidas implicaría pretermitir el debate que debió surtirse en primera instancia, además porque el señor DANIEL QUINTERO CALLE plantea que la sanción le debe ser levantada porque ya no ostenta la calidad de alcalde del DISTRITO DE MEDELLÍN, argumento que ni siquiera fue formulado en el escrito introductorio.
La Sala destaca que el señor DANIEL QUINTERO CALLE ha tenido la posibilidad de ejercer su derecho de acción, de forma directa o a través de apoderado, para controvertir las providencias en las cuales le fue impuesta la sanción origen de la controversia, por lo que su intervención en el presente asunto a través de la impugnación al fallo de primera instancia no es el escenario procedente para tal efecto.
Por lo anterior, la Sala se relevará de estudiar la impugnación 25 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentada por el señor DANIEL QUINTERO CALLE y, en su lugar, declarará su falta de legitimación en la causa por activa para recurrir la sentencia de 18 de octubre de 2023 y, por la misma razón, esta será confirmada como, en efecto, se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del señor DANIEL QUINTERO CALLE para recurrir la sentencia de 18 de octubre de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia proferida en primera instancia, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 26 Número único de radicación: 110010315000 2023 04338 01 Actor: DISTRITO ESPECIAL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN DE MEDELLÍN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 25 de enero de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.