Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 700012-333-000-2021-00174-01 (4137-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Jorge Enrique Anaya Noble Temas: Lesividad.

Reconocimiento de pensión gracia. Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Sucre, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La UGPP instauró demanda1 en contra del señor Jorge Enrique Anaya Noble en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las Resoluciones (i) 8423 del 8 de marzo de 1993, (ii) 06885 del 5 de julio de 1996, (iii) 017125 del 19 de diciembre de 1996 y (iv) 4139 del 13 de julio de 2005, proferidas por Cajanal EICE hoy liquidada por medio de las cuales se reconoció y reliquidó la pensión gracia al demandado, y que de manera provisional se decrete la suspensión de las mismas.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene al accionado reintegrar la totalidad de las sumas canceladas por concepto de la pensión reconocida debidamente indexadas al momento de su pago. 1 Archivo 01DEMANDA, carpeta: No asociado a cuaderno, del expediente digital obrante en el índice 2 de SAMAI. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 700012-333-000-2021-00174-01 (4137-2024)

HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que los servicios prestados por el accionante de manera interrumpida entre 1968 y 2003 fueron bajo una vinculación de carácter nacional, pero que mediante la Resolución 8423 del 8 de marzo de 1993 la entonces Cajanal reconoció la pensión gracia en cuantía de $77.846,89, la cual fue reliquidada mediante la Resolución 06885 del 5 de julio de 1996 teniendo en cuenta nuevos factores salariales.

Que por medio de la Resolución 017125 del 19 de diciembre de 1996 resolvió un recurso de reposición en contra del acto anterior, aclarando la fecha de efectividad de la prerrogativa, y que a través de la Resolución 4139 del 13 de julio de 2005 dio cumplimiento a un fallo judicial, por lo que reliquidó nuevamente la pensión y la reconoció en cuantía de $93.984,98.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos: 1, 2, 6, 83, 121, 128 y 209 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 de 1989 y el Decreto 2277 de 1979 y la jurisprudencia. Que el reconocimiento del derecho no era procedente teniendo en cuenta que el docente no cumplió con los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado por ser su vinculación en la mayoría del tiempo prestado del orden nacional, y que a su vez recibió durante su relación laboral asignaciones provenientes de la Nación, vulnerando de esta manera las disposiciones legales y constitucionales referidas.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 19 de enero de 20232 y en la misma fecha se corrió traslado al accionado para que se pronunciara sobre la solicitud de medida cautelar3. Las providencias fueron notificadas al demandado, y respecto a la suspensión provisional, luego de que este manifestara su desacuerdo, el tribunal de origen negó la solicitud el 11 de abril de 20234.

En cuanto a las pretensiones de la demandada, aunque el accionado no contestó la demanda, en el memorial mediante el cual se pronunció sobre la solicitud de medida 2 Archivo 8_AUTOADMITEDEMANDA, del expediente digital. 3Archivo: 9_AUTOCORRETRASLADO_TRASLADO, del expediente digital. 4 Archivo: 15_AUTONIEGAMEDIDASCAUTELARES_NIEGACAUT, del expediente digital. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 700012-333-000-2021-00174-01 (4137-2024) cautelar5 y en los alegatos de conclusión6 manifestó que prestó sus servicios como docente territorial por más de 20 años y cumplió los demás requisitos exigidos por la norma para acceder a la prestación y en ese sentido solicitó que se denegaran todas las pretensiones y que se mantengan en firme los actos administrativos objetados.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Sucre negó las pretensiones al considerar que, de las pruebas allegadas al proceso por el demandado al descorrer el traslado de la medida cautelar, demostró que laboró como docente territorial y nacionalizado por más de 20 años, y que, por su parte, la entidad accionante incumplió con la carga probatoria que le correspondía para acreditar el supuesto de hecho que alegó, pues no aportó prueba alguna que demostrara que el accionado ostentó una vinculación nacional.

Sin condena en costas. RECURSO DE APELACIÓN La demandante8 interpuso recurso de apelación expresando que el docente no acreditó el tiempo de servicio necesario para acceder a la prestación, esto al considerar que la labor desempeñada fue bajo una vinculación nacional y que por ello no le asiste el derecho a la pensión gracia, pues el lapso laborado en dicha calidad no podía ser reconocido por ser incompatible con aquellos permitidos por la norma.

Manifestó que existen certificaciones que dan cuenta del tipo de vinculación nacional y las relacionó en su recurso, señalando que son importantes para su argumento independientemente que no obren en el expediente pensional. En cuanto al requisito de los 20 años de servicio, indicó que conforme a la Sentencia C-489 de 2000, los docentes debían cumplirlos al 29 de diciembre de 1989, lo cual no fue acreditado por el demandado.

Solicitó que se revoque la sentencia apelada, que se declare la nulidad del acto demandado y que se ordene devolver las sumas pagadas en exceso. 5 Archivo: 13_AGREGARMEMORIAL_MEMORIALRAD700012, del expediente digital. 6Archivo: 028AlegatosConclusion, del expediente digital. 7 Archivo: 036Sentencia, del expediente digital. 8 Archivo: 037_MemorialWeb_Recurso.pdf - carpeta: principal del expediente digital 5ED_EXP DIGITA_70001233300020210017(.zip) NroActua 2 obrante en el índice 2 de SAMAI. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 700012-333-000-2021-00174-01 (4137-2024) TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 20 de agosto 20249 se admitió el recurso de apelación y a su vez se advirtió que la solicitud probatoria debía ser resuelta conforme al artículo 212 del CPACA y el ordinal 5. ° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

El 24 de octubre de 202410 se negó la solicitud de decreto y práctica de pruebas en segunda instancia y se dispuso que una vez ejecutoriada la providencia, pasara el proceso a despacho para dictar sentencia. En la oportunidad para pronunciarse, las partes guardaron silencio. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo que reconoció la pensión gracia en favor del señor Jorge Enrique Anaya Noble, y si es procedente el reintegro de los dineros pagados por ese concepto.

Sin embargo, en uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional. La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:11 9 Ver índice 4 de SAMAI. 10 Ver índice 9 de SAMAI. 11 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 700012-333-000-2021-00174-01 (4137-2024) «[…] La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca […]». El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho. «ARTÍCULO

86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.».

(Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 202412, se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1. ° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integró las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025. 12 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 700012-333-000-2021-00174-01 (4137-2024) Además, para la Sala es evidente que por la naturaleza de la norma a aplicar, esta tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido su vigencia (que no fue el caso), entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas.

No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1. ° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se encuentra vigente.

Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 199713. Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho.

Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. En este caso, la prestación se otorgó mediante Resolución 8423 del 8 de marzo de 199314, es decir la administración tenía hasta el 9 de marzo de 1998 para presentar la demanda, y según el sello de recibido15, se radicó el 31 de mayo de 2017, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 13 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario.

Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 14Archivo 01DEMANDA, carpeta: No asociado a cuaderno, del expediente digital. 15 Página 28 del mismo archivo. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 700012-333-000-2021-00174-01 (4137-2024) 2381 de 202416.

Caducidad que del mismo modo resulta aplicable a los actos que reliquidaron la pensión, a saber, las Resoluciones 06885 del 5 de julio de 1996, 017125 del 19 de diciembre de 1996 y 4139 del 13 de julio de 2005, pues partiendo de la más reciente, la entidad ha superado el límite establecido para ejercer la acción. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad.

De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.

En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4. ° del artículo 365 del CGP17, y observando los fundamentos planteados en la demanda, en el recurso de apelación y en las demás actuaciones, considera que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte demandante expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 16 17 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 700012-333-000-2021-00174-01 (4137-2024) F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 28 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Sucre que negó las pretensiones de la demanda.

En su lugar, declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente