Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintidós [22] de agosto de dos mil veinticuatro [2024] Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 Demandante: LUZ MARINA FIERRO FIERRO Demandados: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial - Reparación Directa - Confirma decisión de primera instancia - Análisis de presupuestos de procedibilidad – legitimación en la causa y agotamiento de los medios de defensa judicial.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Resuelve la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de 20 de junio de 2024, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la falta de legitimación en la causa por activa frente a dos cargos y determinó la improcedencia del mecanismo constitucional en lo demás. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El 10 de mayo de 2024, la señora Luz Marina Fierro Fierro presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión y el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a la «defensa».
Las garantías constitucionales enunciadas las estimó vulneradas por las autoridades judiciales en mención con ocasión de las providencias del 30 de agosto de 2019 y 23 de marzo de 2023, proferidas al interior del medio de control de reparación directa identificado con el radicado 18001-33-33-001-2015-00649-01 y del recurso extraordinario de revisión 11001-03-26-000-2020-00022-00 [65.729]. 1.2.
Pretensiones Lo requerido en el mecanismo constitucional es lo siguiente:
PRIMERO: CONCEDER la tutela para mis derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, DERECHO DE DEFENSA, EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS y demás que puedan resultar vulnerados y/o amenazados. Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS las sentencias de segunda instancia del 30 de agosto de 2019 emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá, y la de impugnación a través del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado proferida el 23 de marzo de 2023, por haber incurrido estas decisiones en los defectos procedimental y fáctico, de conformidad con los argumentos planteados.
TERCERO: ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ resolver el proceso valorando integralmente todos los elementos de prueba obrantes en el plenario conforme a las tesis esbozados. QUINTO [sic]: ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ que disponga la suspensión de términos dentro del proceso seguido en mi contra en la acción de repetición. SEXTO [sic]: Que se ordene el amparo de aquellos derechos fundamentales no invocados como amenazados, violados y/o vulnerados y que Usted, en su función de guardián de la Constitución, pueda establecer como violados, amenazados y/o vulnerados1. 1.3.
Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: 1.3.1. Proceso de reparación directa2 • La señora Ruth Nelly Esquivel Ríos y otros3 ejercieron el medio de control de reparación directa contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar [en adelante ICBF], por los perjuicios causados con ocasión de la desaparición forzada del entonces menor David Barreiro Esquivel, mientras se encontraba bajo su protección. • El 8 de abril de 2019, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia negó las pretensiones de la demanda, al exponer que no se acreditó la ocurrencia del daño reclamado. • El 30 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo del Caquetá revocó la decisión del a quo, para en su lugar acceder a las pretensiones de la demanda, al considerar que, según el material probatorio aportado al proceso, era posible concluir que la desaparición obedeció al irregular funcionamiento del servicio público a cargo de la entidad, porque la misma ocurrió mientras el menor vivía en un hogar sustituto a su cargo4. 1.3.2.
Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia con radicado número5 1 Transcrito con posibles errores ortográficos, mayúsculas sostenidas y negritas del texto original. 2 Expediente 18001-33-33-001-2015-00649-01. 3 David Barreiro Muñeton, en nombre propio y en representación de los menores David Barreiro Esquivel, Adelaida Barreiro Esquivel, Elias Barreiro Esquivel, Leticia Barreiro Esquivel;
Iván Alexis Barreiro Esquivel, Karla Yisela Barreiro Esquivel y Nelly Barreiro Esquivel. 4 Esta providencia se notificó el 30 de agosto de 2019. 5 Expediente 11001-03-26-000-2020-00022-00 [65.729]. Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El ICBF interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra la sentencia de 30 de agosto de 2019, al exponer que en el proceso contencioso no se acreditó la ocurrencia del delito de desaparición forzada y por el hecho de que se reconocieron perjuicios que la jurisprudencia ha determinado solo frente a algunas personas.
Las providencias que consideró desconocidas fueron de: 17 de septiembre de 2013, en el expediente 45.092; 7 de septiembre de 2015, en el expediente 47.671 y, 28 de agosto de 2014, en el expediente 32.988. • El conocimiento del mecanismo correspondió a la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, en sentencia del 23 de marzo de 2023, declaró la prosperidad parcial del recurso extraordinario, en consecuencia, anuló el reconocimiento de los perjuicios relativos a la vulneración o afectación a derechos convencional y constitucionalmente amparados, y modificó el reconocimiento de perjuicios morales, por daño a la salud, así como la condena en costas. • Lo anterior por considerar que se desconocieron las sentencias proferidas en los expedientes 26.251 y 32.988, porque el daño a bienes constitucional y convencionalmente amparados, en principio, se repara con medidas no pecuniarias y únicamente a la víctima directa y al cónyuge o compañero permanente, sus hijos y sus padres, pero la sentencia recurrida incluyó como beneficiarios a los hermanos de la víctima directa.
Al respecto precisó que, frente a los hermanos de la víctima, el tribunal no expuso alguna argumentación para tratarlos como víctimas directas. • Dicha providencia fue notificada el 14 de abril de 2023. 1.3.3. Proceso de repetición6 • El 6 de septiembre de 2023, el ICBF interpuso el medio de control de repetición en contra de la señora Luz Marina Fierro Fierro como presunta responsable de la condena impuesta7 al interior del expediente de reparación directa con radicado 18001-33-33-001-2015- 00649-00.
Particularmente se alegó que la servidora pública omitió la recomendación de la psicóloga que atendió al entonces menor, en cuanto a que era necesario el traslado a un centro de atención especializado en reinsertados, no obstante, la defensora de familia no solicitó la inclusión en el programa, lo que, en sentir de la entidad, permite colegir que se omitieron los lineamientos técnicos a seguir. • El 22 de marzo de 2024, el Tribunal Administrativo del Caquetá, en autos independientes, admitió la demanda y negó la medida cautelar solicitada8, y el 25 de julio de 2024 decidió las excepciones previas formuladas, sin que se declarara probada alguna de ellas, razón por la cual el proceso se encuentra en trámite. 1.4.
Fundamentos de la solicitud La tutelante consideró que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos: fáctico y procedimental, en atención a la trasgresión al debido proceso, 6 Expediente 18001-23-33-000-2023-00128-00. 7 A título de culpa grave por omisión inexcusable en el ejercicio de las funciones. 8 Los autos en mención fueron notificados el 2 de abril de 2024.
Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque pretermitieron medios de prueba y dieron mayor valor probatorio a otras que no tenían la facultad, sin especificar a cuáles se refería, para declarar la responsabilidad administrativa y extracontractual del ICBF, donde inclusive se omitió practicar pruebas de oficio que eran «obvias».
Resaltó que las citas jurisprudenciales empleadas en ambas instancias no se adecuan al supuesto de hecho, máxime cuando en el proceso no se contó con el registro civil de defunción del menor desaparecido, ni se demostró que se estaba adelantando un proceso de muerte presunta, solo se constató que se interpuso una denuncia por unos hechos que al día de hoy resultan ser «falsos».
Precisó que se omitió allegar los lineamientos elaborados por la institución para los casos como el expuesto en la acción de reparación directa y no se convocó a quienes conformaban el grupo interdisciplinario que conllevó a tomar la decisión de investigación administrativa de restablecimiento de derechos a favor del joven indocumentado, siendo ubicado como medida provisional de protección en un hogar sustituto a cargo del ICBF, porque no había más oferta institucional vinculada al Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
Indicó que su actuar en el trámite administrativo a su cargo obedeció a los protocolos de la entidad, sin que hubiera prueba de la cual se pueda inferir que existe un fundamento fáctico suficiente para endilgar una culpa grave en la responsabilidad por la evasión del menor. Expuso que el ICBF fue negligente al desistir de su declaración al interior de la acción de reparación directa, sin preocuparse por establecer si el menor aún vivía o si su desaparición fue voluntaria, ya que posterior al suceso de evadirse del hogar sustituto éste se inscribió al sistema de salud en el régimen subsidiado en la Macarena Meta.
Señaló que el Bloque Oriental de las FARC, al cual le atribuye el hecho de la desaparición forzada o muerte del menor, no ha tenido ni tiene incidencia en el sector del departamento de Caquetá, por lo que el hecho expuesto y presuntamente probado por la defensa de los intereses de las presuntas víctimas se basa en un hecho «falso» al que le dieron plena validez, sin mayor motivación. Destacó que se satisface el requisito de inmediatez, comoquiera que las providencias controvertidas si bien fueron proferidas el 30 de agosto de 2019 y 23 de marzo de 2023, solo se enteró cuando se le notificó el auto admisorio del medio de control de repetición, el 11 de abril de 2024.
En este punto resulta pertinente destacar que si bien no se controvierte o se pretende dejar sin efectos alguna de las providencias proferidas al interior del proceso de repetición 18001-23-33-000-2023-00128-00, en la tutela se alegó que con «la acción de repetición se […] ocasiona un perjuicio no buscado de manera activa u omisiva de mi parte sino por negligencia probatoria de las partes y del Tribunal […]».
Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 16 de mayo de 2023 el magistrado sustanciador de la primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar como demandados al Tribunal Administrativo del Caquetá, Sala Tercera de Decisión y al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Por su parte, vinculó como terceros con interés en las resultas del proceso a los señores David Barreiro Muñetón, Ruth Nelly Esquivel Ríos, David Barreiro Esquivel, Adelaida Barreiro Esquivel, Leticia Barreiro Esquivel, Elías Barreiro Esquivel, Iván Alexis Barreiro Esquivel, Karla Yisela Barreiro Esquivel y Nelly Barreiro Esquivel, así como al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia y al ICBF. 1.6.
Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B por intermedio del magistrado a cargo del despacho sustanciador de la providencia controvertida, manifestó: «no participaré en la acción de tutela de la referencia como parte ni como tercero y acataré estrictamente las disposiciones que se adopten en ella». 1.6.2.
El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Florencia, a través del ponente de la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, se limitó a detallar la actuación procesal del medio de control de reparación directa 18001-33-33-001-2015-00649-00. 1.6.3. El ICBF se pronunció frente a cada uno de los hechos de la solicitud de tutela y requirió declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.7.
Fallo impugnado El 20 de junio de 2024, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la falta de legitimación en la causa por activa frente a los cargos endilgados en contra de las providencias que definieron el proceso de reparación directa y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en atención a que la señora Fierro no fue parte o estuvo vinculada a esos procesos9.
Por su parte, consideró que a la accionante sí le asistía interés en el proceso de repetición con radicado 2023-00128-00 porque, en ese trámite judicial, sí fue vinculada como parte. Sin embargo, estableció que el mecanismo constitucional no era procedente, comoquiera que el «proceso de repetición, que se cuestiona por esta vía, se encuentra en curso y, por lo tanto, no resulta procedente la intervención 9 Se precisó que la Sala ya se ha pronunciado en sentido similar en casos con similitud fáctica, sentencias proferidas al interior de los expedientes «[…] 11001-03-15-000-2021-03712-01 […] 11001-03-15-000-2021-00802-00 […] 11001-03-15-000-2021-06949-00 […] 11001-03-15-000-2023- 00244-00 […] 11001-03-15-000-2023-04575-01 […]».
Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del juez de tutela, ni siquiera de manera excepcional». Destacó que en todo caso los argumentos expuestos en el mecanismo constitucional «son alegatos propios del proceso de repetición, pues, es en esta instancia procesal y ante el juez natural de la causa que, deberá ejercer el derecho a la defensa, sin que sea la acción de tutela el escenario procesal adecuado para ventilar esa controversia de manera paralela».
Señaló que la vinculación de la señora Fierro a la acción de repetición no constituye, por sí sola, una vulneración al derecho al debido proceso, dado que aún no se cuenta con una decisión definitiva. Por último, negó la solicitud de desvinculación del ICBF porque su llamado se hizo porque eventualmente podría verse afectado con la sentencia que definiría la controversia. 1.8.
Impugnación10 La accionante manifestó que sí está legitimada en la causa por activa para controvertir las providencias que definieron el proceso de reparación directa y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ya enunciados, en atención a que esas decisiones repercuten directamente en sus intereses Destacó que se acreditaron los presupuestos del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 y artículo 86 de la Constitución, porque la tutela fue radicada de manera directa por ella, quien es la accionada en el medio de control de repetición ejercido por el ICBF, a raíz de una decisión carente de elementos materiales probatorios y con violación a los derechos de defensa y contradicción, a quien no se le permitió ser escuchada en los hechos que dieron origen a la condena.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sección es competente para conocer en segunda instancia de la impugnación presentada por la señora Luz Marina Fierro Fierro, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 20 de junio de 2024, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, que declaró la falta de legitimación en la causa por activa frente a dos cargos y determinó la improcedencia del mecanismo constitucional en lo demás. 10 El fallo fue notificado el 27 de junio de 2024, la impugnación se presentó el 3 de julio de 2024.
Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para el efecto, se estudiará: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) legitimación en la causa por activa, y (iii) estudio del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 201211 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema12.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales13. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201414, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Legitimación en la causa por activa En el presente caso se tiene que la señora Luz Marina Fierro Fierro pretende controvertir las providencias el 30 de agosto de 2019 y 23 de marzo de 2023, proferidas al interior del medio de control de reparación directa identificado con el radicado 18001-33-33-001-2015-00649-01 y del recurso extraordinario de revisión n. º 11001-03-26-000-2020-00022-00 [65.729].
Ahora bien, lo primero a resaltar es que la accionante no figura como parte o tercera interviniente en los expedientes 18001-33-33-001-2015-00649-01 y 11001-03-26- 000-2020-00022-00 [65.729], por lo que justifica su legitimación en la causa por activa para controvertir las providencias que definieron esos asuntos en el hecho de que el proceso de repetición 18001-23-33-000-2023-00128-00, que cursa en su contra, se originó con ocasión de la condena impuesta en el medio de control de reparación directa. 11 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada ponente: María Elizabeth García González. 12 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 13 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 14 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, la Sala recuerda que la legitimación en la causa es un elemento esencial para el ejercicio de la acción de tutela, no solo por constituir un requisito que permite vislumbrar la afectación directa y clara frente a los derechos de la accionante y que justifican el ejercicio de la acción constitucional, sino, además, porque está intrínsecamente relacionada con el cumplimiento de las exigencias generales de procedibilidad.
Por ejemplo, contra la sentencia de primera instancia y el auto que remitió el expediente para la unificación en el proceso 18001-33-33-001-2015-00649-01 procedían los recursos de apelación y reposición, respectivamente, los cuales obviamente no ejerció la señora Fierro, justamente porque no era parte. Así las cosas, se evidencia que, como lo expuso el a quo Constitucional, la señora Luz Marina Fierro Fierro carece de legitimación en la causa por activa para discutir lo resuelto tanto en el proceso ordinario de reparación directa, como al interior del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por lo tanto, así será declarado sin que haya lugar a ahondar en el estudio del amparo deprecado.
En este punto conviene precisar que, si la tutelante considera que debió ser llamada a la litis, o que se omitió decretar una prueba que por disposición legal debía practicarse, esta puede hacer uso de la solicitud de nulidad procesal de conformidad con el artículo 6115, y los numerales 5. º y 8. º del artículo 13316, ambos contemplados en la Ley 1564 de 2012 [CGP]. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva frente al alegato restante 2.5.1. Relevancia constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción Constitucional de cara a este requisito, así: […] 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una 15 «Artículo 61.
Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio […]». 16 «Artículo 133. Causales de nulidad […] 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria […] 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes […]» Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […].
Por su parte, esta Sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201417, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia18.
Sobre el particular, se considera que este asunto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. En primer lugar, se recuerda que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela.
En este orden de ideas, para esta Sala el alegato que se refiere a que con la acción de repetición se «ocasiona un perjuicio no buscado de manera activa u omisiva de mi parte […]», por sí solo, no cuenta con la carga argumentativa ius fundamental para ser estudiado, en el marco de la trasgresión de derechos fundamentales, máxime cuando los defectos desarrollados en la solicitud de tutela se imputaron a las providencias que definieron el proceso reparación directa identificado con el radicado 18001-33-33-001-2015-00649-01 y el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 11001-03-26-000-2020-00022-00 [65.729].
En este orden de ideas, se considera que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado este presupuesto, en atención a que no se justificó la presencia de una posible trasgresión de las garantías constitucionales de la tutelante ante la continuidad del proceso de repetición 18001-23-33-000-2023-00128-00. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 18 Énfasis de la Sala.
Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este sentido, para esta Sección, resulta claro que este asunto se circunscribe a una inconformidad de la parte tutelante en cuanto a la existencia y trámite de la demanda de repetición en mención, de modo que la situación descrita es «de competencia exclusiva del juez ordinario»19 y por ello, al funcionario constitucional no le corresponde dirimir aspectos de esta naturaleza. 2.5.2.
Agotamiento de todos los medios de defensa judicial Por su parte, la Sala considera, tal y como lo expuso el a quo constitucional, que no se cumple el requisito de agotamiento de todos los medios de defensa judicial frente a los cargos que pretenden acreditar el debido actuar de la señora Luz Marina Fierro Fierro al interior del ICBF, comoquiera que son alegatos que deben elevarse en el medio de control de repetición, y es ante el juez natural de la causa que se debe ejercer el derecho a la defensa y contradicción. En efecto, la forma como la accionante puede desvirtuar la presunta culpa grave por omisión inexcusable en el ejercicio de las funciones, es precisamente con los argumentos que hoy expone en sede de tutela.
Ahora bien, se tiene que la Corte Constitucional ha explicado que la acción de tutela procede sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente.
Conforme a lo anterior, la única excepción a la regla de improcedencia de la acción de tutela, cuando existen otros mecanismos de defensa para obtener la protección de los derechos invocados, o ya se agotaron, es la presencia de un perjuicio irremediable, el cual se configura a voces de la Corte Constitucional «[…] cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen […]20».
De manera que, este perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables21. Entonces, 19 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005. 20 Corte Constitucional, sentencia T-636 de 2006, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández. 21 Los presupuestos para la configuración del perjuicio irremediable fueron delimitados por la Corte Constitucional desde la sentencia T-225 de 1993, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.
Dicha línea fue reconocida por la Sala Plena de la Corte en la sentencia C-531 de 1993. A continuación se reseña, en síntesis lo pertinente: «[…] son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, […] A). El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente"[…]. || B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, […] || C).
No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona […] || D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna […] Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social». Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co corresponde a la Sala estudiar si, en el caso concreto, la acción de tutela procede de forma transitoria ante la configuración de un perjuicio irremediable que afecte de manera directa los derechos fundamentales de la parte actora.
Al respecto se tiene que dicho perjuicio no se evidencia en este asunto porque del análisis del acervo probatorio no es posible establecer que la parte actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales, ni la demandante lo advierte. 2.6.
Conclusión Así las cosas, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la falta de legitimación en la causa por activa y estableció la improcedente el mecanismo Constitucional por «subsidiariedad», y además se establecerá que tampoco se acreditó el presupuesto de la relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de junio de 2024, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la falta de legitimación en la causa por activa y estableció la improcedencia del mecanismo Constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez [10] días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORÍA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Demandante: Luz Marina Fierro Fierro Demandados: Consejo de Estado – Sección Tercera - Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2024-02339-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co