Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de Nulidad Radicado: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero Demandado: Nación – Ministerio de Defensa Nacional y otro.
AUTO NIEGA MEDIDA CAUTELAR Corresponde al Despacho resolver la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos solicitada en el proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda La ciudadana María Alejandra Rueda De Vivero en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), el 17 de septiembre de 2021 promovió demanda en contra del artículo 5 del Decreto 3341 de 28 de febrero de 2002 «Por el cual se establecen normas en materia de explosivos» expedido por el Gobierno Nacional.
La pretensión formulada es la siguiente: «Solicito que se declare la nulidad del artículo 5 del Decreto 334 de 2002, del Gobierno Nacional (Ministerios de Defensa Nacional y de Agricultura y Desarrollo Rural)». 1 Por el cual se establecen normas en materia de explosivos Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 2 Mediante auto de 17 de mayo de 2021, el Despacho inadmitió la demanda, al considerar que debía subsanar los siguientes yerros; i) Identificar plenamente a la parte demandada y su representante; ii) Informar el lugar y dirección de notificación de la persona señalada; y, en consecuencia, iii) Remitir (reenviar) copia de la demanda presentada por la ventanilla virtual y de sus anexos a la dirección para notificaciones judiciales de la Presidencia de la República; dentro del término concedido, el demandante, mediante memorial de 3 de junio de 20222, presentó escrito de subsanación, corrigiendo el defecto señalado.
El Despacho, a través de auto del 7 de julio de 2022, admitió la demanda al encontrar que los defectos señalados habían sido corregidos. I.2. La solicitud de medida cautelar En escrito seguido de la demanda3, la demandante solicitó la suspensión provisional del artículo 5° del decreto 334 de 2002, por medio del cual se establecen normas en materias de explosivos expedido por los Ministerios de Defensa Nacional y de Agricultura y Desarrollo Rural, con fundamento en los siguientes argumentos: Señaló que, las normas expedidas en desarrollo de la potestad reglamentaria otorgada por la Constitución Política a la Rama Ejecutiva del poder público en ningún momento podrán otorgarse facultades que ni la ley ni la Constitución Política le ha conferido expresamente.
Refirió que, el artículo 5 del Decreto 334 de 2002, al pretender delegar en una autoridad administrativa la clasificación como explosivos de materias primas o insumos que, sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman una sustancia explosiva, contraviene lo establecido en el artículo 51 del Decreto 2535. Este último dispone que la facultad del Gobierno Nacional sobre dichos elementos corresponde únicamente al control y no a la clasificación como explosivos.
Por tanto, el artículo 5 del Decreto 334 vulnera de manera directa 2 Índice 9 de SAMAI 3 Índice nro. 2 del expediente electrónico. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 3 lo dispuesto en el artículo 51 del Decreto 2535 de 1993 y en los artículos 189 y 223 de la Constitución Política.
Manifestó que, el artículo 5 del Decreto 334 de 2002, es una violación manifiesta a lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 51 del Decreto 2535 de 1993, en tanto que, faculta al Gobierno Nacional para ejercer “control sobre los elementos requeridos para uso industrial, que sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman sustancias explosivas y sobre los elementos que, sin ser explosivos originalmente, pueden transformarse en explosivos mediante un proceso”.
Sin embargo, en ningún momento esta facultad implica que el Gobierno Nacional esté autorizado para determinar que dichos elementos constituyen explosivos per se. Aseguró que, la autorización otorgada por el artículo 5 del Decreto 334 de 2002 a Indumil para realizar la clasificación mencionada constituye una clara vulneración al artículo 223 de la Constitución Política, dado que implica una ampliación indebida del monopolio estatal sobre los explosivos a elementos que no son explosivos.
Sostiene que, es necesario decretar la suspensión provisional de la norma acusada, dado que su aplicación implica una extralimitación en la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional, al atribuirse una facultad que no le fue conferida por el Decreto Ley que pretende reglamentar. Afirmó que, la norma demandada permite que Indumil realice la clasificación como explosivo del ACPM (Aceite Combustible para Motores Diésel), utilizado en la fabricación de ANFO, “lo que implicaría que la comercialización de ACPM, aunque no sea usado para fabricar explosivos, estaría restringida a la venta exclusiva por parte de Indumil, quien podría determinar libremente el precio y demás condiciones de venta”; contraviniendo las disposiciones normativas aplicables, el Decreto 334 permite calificar como explosivos aquellos elementos que, considerados individualmente, no poseen naturaleza explosiva.
En aras del control y supervisión que el monopolio estatal sobre los explosivos demanda por razones de seguridad nacional, la norma debe respetar estrictamente los límites establecidos para no exceder las facultades conferidas. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 4 Entiende que, el control de estas materias primas, que eventualmente pueden convertirse en explosivos si se mezclan con otros elementos, se justifica plenamente por razones de seguridad nacional.
No obstante, lo que resulta inaceptable dentro del ordenamiento jurídico es que se pretenda, más allá del control establecido en el artículo 223 de la Constitución Política y en el Decreto 2535, clasificar dichos elementos como explosivos en sentido estricto. Tal clasificación contravendría la definición legal de explosivos y supondría que el Gobierno Nacional se otorga a sí mismo facultades mediante una norma reglamentaria que no le han sido conferidas por las leyes ni por la Constitución Política.
Concluyó diciendo que, resulta evidente que la continuidad de la aplicación del artículo 5 del Decreto 334 ocasionará un perjuicio irremediable, debido a que se estaría permitiendo al Gobierno Nacional atribuirse facultades no conferidas expresamente por la ley ni por la Constitución, mediante un ejercicio extralimitado de la potestad reglamentaria.
I.3. Traslado de la solicitud Por auto del 7 de julio de 20224 se ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar formulada; durante el término concedido una de las entidades demandadas contestó a la solicitud de suspensión en los siguientes términos5. I.3.1. El apoderado del presidente de la República solicitó negar la medida cautelar, debido a que, la solicitud cautelar se basa en lo expuesto en el escrito de la demanda; cuando la jurisprudencia es clara al establecer que no basta con remitirse a los argumentos de fondo, ni con repetirlos para que la solicitud cautelar sea satisfecha.
La etapa de la medida cautelar y la etapa de fondo son ámbitos jurídicos distintos, por lo que no pueden fundamentarse en los mismos argumentos. Seguidamente; manifestó que, en términos generales, la demandante discute que el artículo 5 del Decreto 332 de 2002 debe ser suspendido porque vulnera el artículo 51 del Decreto 2535 de 1993 y los artículos 189 y 223 de la 4 Índice nro. 12 del expediente electrónico. 5 Índice nro. 24 del expediente electrónico.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 5 Constitución Política «[…] al pretender delegar en una autoridad administrativa la clasificación como explosivos de las materias primas o insumos que sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman una sustancia explosiva, cuando el artículo 51 del Decreto 2535 estableció claramente que la facultad del Gobierno Nacional sobre estos elementos era de control mas no de clasificación como explosivos.[…]».
Al respecto, el artículo 50 del mencionado decreto establece la siguiente definición: «se entiende por explosivo todo cuerpo o mezcla que, en determinadas condiciones, puede producir rápidamente una gran cantidad de gases con violentos efectos mecánicos o térmicos». Contó que, lo determinante para que un bien o sustancia sea calificado jurídicamente como explosivo son los efectos físicos que produce.
La norma señala que tales efectos pueden ser generados tanto por un cuerpo individual como por una mezcla de cuerpos que, individualmente, no produzcan dichos efectos, pero que en conjunto sí logren hacerlo. Por esta razón, se incluyen dentro de la definición de explosivos tanto cuerpos individuales como mezclas de cuerpos individuales que generen los efectos descritos.
Dado que lo que pretende la demandante es que se declare que Indumil carece de la competencia otorgada por el decreto demandado, se observa, de entrada, que no se cumple con la primera condición para la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo, que la alegada violación normativa sea manifiesta. Señaló que, al respecto, existen al menos dos decisiones del Consejo de Estado que han respaldado la legalidad del control que ejerce Indumil sobre los explosivos y sus componentes, lo cual desvirtúa la presunción de arbitrariedad manifiesta requerida para la suspensión provisional.
Resaltó que, los ejemplos que ofrece la demandante para sustentar su teoría “rayan en lo absurdo”. Dado que, el ACPM (aceite combustible para motores), si bien puede emplearse en la fabricación del explosivo conocido como ANFO (siglas en inglés de Ammonium Nitrate Fuel Oil), es un derivado del petróleo Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 6 estandarizado con gran cantidad de usos comerciales e industriales que nunca ha estado sujeto a control de la Industria Militar.
Tampoco es de recibo lo dicho por la demandante, al sugerir que el propósito de la norma acusada respecto del ACPM es fijar sus precios o condiciones de mercado. Respecto a la anterior manifestación realizada por la demandante, aclaró que, los elementos sujetos a control están definidos en la Resolución 81 de 8 de mayo de 20026, así: • Acido bencílico • Ácido metanofosfórico • Aluminio en polvo (PG) y granular • Clorato de Potasio • Clorato de Sodio • Clorato de Amonio • Percloratos de amonio, potasio y sodio • Dinitrotolueno • Fosfatasa alcalina • Fosforilo cloruro • Fósforo rojo amorfo • Hexametilenotetramina o Hexamina • Mezcla de Nitrato de Amonio con Carbonato de Calcio • Monoleato de Sorbitol (SMO) • Nitrato de Amonio grado Fertilizante, categorías I y II • Nitrato de Amonio grado técnico • Nitrato de Amonio grado medicinal • Nitrato de Bario • Nitrato de Calcio, grado técnico • Nitrato de Monometilamina • Nitrato de Potasio • Nitrato, de Sodio grado técnico 6 Por la cual se clasifican como explosivos para todos los efectos legales, las materias primas a insumos que sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman una sustancia explosiva Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 7 • Nitritos y Nitratos, los demás • Nitro etano, Nitrometano, Trinitrometano y Tetranitrometano • Nitrobenceno • Nitrocelulosa • Nitroclorobenceno • Nitroclorotolueno • Pentaeritritol • Sales de Trietanolamina • Sales dobles de Nitrato de Calcio y Amonio • Sulfuro diclorhidrato • Sulfuro monoclorhidrato • Trietanolamina clorhidrato • Trietanolamina hidroyoduro Mencionó que, el parágrafo 3 del artículo 51 del Decreto Ley 2353 de 1993, facultó al Gobierno para ejercer control sobre cualquier sustancia industrial que, sin ser originalmente explosiva, pueda mezclarse o transformarse en una sustancia explosiva.
Esto es precisamente lo que establece el texto impugnado, al conferir a la Industria Militar (Indumil) entidad gubernamental, en calidad de agencia especializada en la materia. “En los más de 20 años de vigencia del decreto que hoy se quiere cuestionar, nunca se ha presentado un caso en el que Indumil someta arbitrariamente a control materias primas o insumos que no cumplan con las condiciones previstas.
De hecho, elementos ordinarios tan comunes como el papel, el hilo de algodón, el PVC y otros son empleados en la fabricación de explosivos, y a nadie se le ocurriría incluir a estos materiales a control por parte de la Industria Militar. Semejante tesis de peligrosísimo no puede ser aceptada, más cuando los efectos tributarios que este control supone darían a pensar que el objeto de la demanda dista de la defensa objetiva del ordenamiento jurídico”.
I.3.2. El apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solicitó no acceder a la suspensión provisional solicitada, toda vez que, a su juicio, no se evidencia ninguna vulneración del ordenamiento jurídico por parte del artículo 5 del Decreto 334 del 28 de febrero de 2002, ni se allegó prueba alguna que permita justificar la procedencia de dicha medida cautelar.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 8 Aseguró que, el gobierno nacional se encontraba facultado para expedir el decreto demandado, en virtud del artículo 223 de la Constitución Política de Colombia establece que: "Sólo el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos.
Nadie podrá poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente." Seguidamente, el artículo 2º de la Carta Política consagra como uno de los fines esenciales del Estado el mantenimiento de la convivencia pacífica, y asigna a las autoridades la responsabilidad de proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos fundamentales.
Ahora, por su parte, el artículo 51, parágrafo 3º, del Decreto Ley 2535 de 1993 faculta al Gobierno Nacional para ejercer control sobre aquellos elementos que, si bien no son explosivos individualmente, pueden conformar sustancias explosivas en conjunto o pueden transformarse en tales mediante procesos específicos. En este contexto, manifestó que, se hace necesario fortalecer y precisar los mecanismos de control relacionados con la producción, importación, comercialización, distribución, venta directa y almacenamiento de dichos elementos.
Esta necesidad se acentúa frente a la actual situación de orden público, en la que grupos armados al margen de la ley utilizan materias primas, insumos o productos para la fabricación ilegal de explosivos. En consecuencia, se concluye que el demandante no ha cumplido con la carga argumentativa y probatoria exigida, pues no aportó elementos suficientes que demuestren la necesidad de la medida cautelar para garantizar el objeto del proceso o la efectividad de la eventual sentencia. No se evidencia, además, afectación alguna al ordenamiento jurídico que haga procedente dicha suspensión provisional.
II. ACTO QUE SE SOLICITA SUSPENDER «CAPÍTULO II Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 9 Materias primas y sustancias que sin ser individualmente explosivas, en conjunto, conforman sustancias explosivas y elementos que sin serlo de manera original, mediante un proceso pueden transformarse en explosivos.
(…) ARTÍCULO 5º-Clasificación. La industria militar será el organismo competente para clasificar como explosivos para todos los efectos legales, las materias primas o insumos que sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman una sustancia explosiva, y de ello informarán al Ministerio de Comercio Exterior, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
(…)». III. CONSIDERACIONES III.1. Las medidas cautelares. El artículo 230 del CPCA clasifica las medidas cautelares en preventivas – cuando impiden que se consolide una afectación o un derecho; conservativas – las que buscan mantener el statu quo; las anticipativas – previenen la ocurrencia de un perjuicio irremediable y satisfacen la pretensión de manera anticipada- y las de suspensión que privan temporalmente de los efectos de la decisión administrativa.
El artículo 231 del CPACA establece que, para que prospere una solicitud cautelar de suspensión provisional, el acto demandado debe confrontarse con las normas superiores junto con las pruebas aportadas, y en principio, debe advertir la vulneración al ordenamiento jurídico. De allí que se deban constatar dos características fundamentales, para el decreto de la cautela: (i) la apariencia de buen derecho que implica que, de la sola argumentación, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico; y (ii) el perjuicio de la mora que establece que, efectuado el análisis, se requiere la suspensión del acto, puesto que resulta inadmisible, durante el trámite procesal, que el acto continúe produciendo efectos.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 10 III.2. Caso Concreto Pretende la demandante se declare la suspensión del artículo 5 del Decreto 334 de 2002. Indicó que el artículo demandado desconoce lo establecido en el artículo 223 de la Constitución Política y parágrafo 3 del artículo 51 del Decreto Ley 2535 de 1993, en su entender, el Gobierno Nacional se extralimitó en sus funciones reglamentarias al haberle otorgado la facultad a la Industria Militar -INDUMIL- de clasificar como explosivos ciertas materias primas, cuando el único competente para realizar dicha función de clasificación es el Gobierno Nacional.
Así las cosas, el Despacho, considera pertinente estudiar, de manera preliminar, la naturaleza y funciones de la Industria Militar -Indumil- para efectos de determinar la procedencia de la solicitud cautelar. El decreto 2862 de 19537, dispuso en el artículo 1° Son funciones del Servicio de Material de Guerra las siguientes: « a) Proveer a las Fuerzas Armadas de armamento, municiones, explosivos, bombas, minas, vehículos de combate y de transporte, talleres de fabricación y reparación servicio de radio, medios de comunicaciones y accesorios y repuestos para los materiales mencionados. b) Dirigir, reglamentar y controtar (sic) el almacenamiento de los materiales, su distribución, su mantenimiento y reparación, instalaciones y demás necesidades administrativas que correspondan. c) Controlar el comercio y la fabricación de los materiales explosivos en el país, conceder los permisos de importación correspondientes y dictar las disposiciones para la reglamentación de las ventas y consumo dentro del territorio nacional. 7 Por el cual se determina la composición y dotaciones del Servicio de Material de Guerra, y se fijan las asignaciones respectivas Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 11 d) Controlar los expendios y la fabricación de artículos de cacería y de deporte en el país, reglamentar las ventas y conceder los permisos de expendio y de importación a que haya lugar. e) Planificar y dar las normas generales para el desarrollo de la industria militar en el país. f) Dirigir, reglamentar y controlar los Clubs de Tiro y Caza en el país.[…]».
A su turno, el artículo 1º del decreto 3135 Bis de 19548, determinó; Suprímase de la Sección sétima del Artículo 2° del Decreto 2862 de 1953: LA DIRECCIÓN DE LA INDUSTRIA MILITAR, que continuará funcionando con personería jurídica autónoma como institución oficial […]» (rayas del despacho). Posteriormente, mediante el acuerdo 439 de 2001, se adoptaron los estatutos internos de la Industria Militar -Indumil-, estableciendo en sus primeros artículos, lo siguiente: «[…] ARTÍCULO 2°- NATURALEZA. – La Industria Militar es una empresa Industrial y Comercial del Estado con personería jurídica, capital independiente, autonomía administrativa y financiera y vinculada al Ministerio de Defensa Nacional, que se reorganiza conforme a las disposiciones establecidas por la Ley 489 de 1998 y los Decretos 2346 de 1971 y 2069 de 1984, y a las contempladas en los presentes estatutos.
ARTÍCULO 3 °- OBJETO. - El Objetivo de la Industria Militar es desarrollar la Política general del Gobierno en materia de importación, fabricación y comercio de armas, municiones y explosivos y elementos complementarios, así como la explotación de los ramos industriales acorde con su especialidad. […]» Asimismo, la ley 102 de 19949 en los artículos 21 y 22 prevé: «[…]
ARTICULO 21. La presente ley determina la organización y funciones en general de los diversos organismos superiores que forman las Fuerzas Militares. El Gobierno reglamentará por decretos ordinarios las funciones 8 Reforma y adiciona al decreto 2862 de 1953 sobre composición y dotaciones del servicio de material de guerra. 9 Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre organización y mando de las Fuerzas Militares Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 12 en detalle y señalará su constitución y dotación de personal que deba servirlos.
ARTICULO 22. Por decretos ordinarios el Gobierno puede crear y determinar la organización, composición, dotaciones y guarniciones de todos los organismos de las Fuerzas Militares, Comandos, Brigadas, Escuelas, Cuerpo de tropas, Bases Aéreas, Navales y Fluviales y Servicios, y fijar, además, el personal civil de deben tener. […]» Finalmente, el artículo 54 de la ley 48910 de 1998, refiere; «[…] Artículo 54º.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional.
Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales: a. Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones. […]» Del cargo de transgresión del ordenamiento superior Como se indicó, la parte actora sostiene que el gobierno nacional excedió su facultad reglamentaria al otorgarle a la Industria Militar (Indumil) la facultad de clasificar como explosivos para todos los efectos legales, las materias primas o insumos que sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman una sustancia explosiva. 10 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 13 Para mayor ilustración, el despacho comparará la disposición legal objeto de reglamentación, con la norma censurada, a través del siguiente cuadro comparativo: Artículo 5 del Decreto 334 de 2002 Parágrafo 3 del artículo 51 del Decreto Ley 2535 de 1993 Artículo 223 de la Constitución Política Artículo 5.
Clasificación. La Industria Militar será el organismo competente para clasificar como explosivos para todos los efectos legales, las materias primas o insumos que sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman una sustancia explosiva, y de ello informarán al Ministerio de Comercio Exterior, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
Artículo 51. Parágrafo 3. El Gobierno Nacional, podrá ejercer control sobre los elementos requeridos para uso industrial, que, sin serlo individualmente, en conjunto, conforman sustancias explosivas y sobre los elementos que, sin serlo de manera original, mediante un proceso pueden transformarse en explosivos. Artículo 223.
Sólo el Gobierno puede introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos. Nadie podrá poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente. Este permiso no podrá extenderse a los casos de concurrencia a reuniones políticas, a elecciones, o a sesiones de corporaciones públicas o asambleas, ya sea para actuar en ellas o para presenciarlas.
Los miembros de los organismos nacionales de seguridad y otros cuerpos oficiales armados, de carácter permanente, creados o autorizados por la ley, podrán portar armas bajo el control del Gobierno, de conformidad con los principios y procedimientos que aquella señale. Para abordar el tema, resulta pertinente referirse a la potestad reglamentaria del presidente de la República y a lo que ha dispuesto la jurisprudencia sobre los reglamentos.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 14 En cuanto a la potestad reglamentaria, establece el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, que corresponde al presidente de la República como jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes.
Esta Sección,11 en cuanto a los límites de la potestad reglamentaria, ha señalado que […] no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador.12[…] Frente al ejercicio de la potestad reglamentaria, esta Corporación, entre otras providencias, en sentencia del 20 de noviembre de 2014,13 definió sus parámetros, así: (i) se trata de una facultad constitucional atribuida permanentemente a ciertas autoridades para expedir disposiciones jurídicas de carácter general y abstracto, a través de las cuales se desarrollan reglas y principios fijados en la ley, (ii) su finalidad consiste en establecer detalles y pormenores necesarios para la debida aplicación de las disposiciones legales, (iii) en ningún caso puede modificar, ampliar o restringir su contenido material o alcance, (iv) su atribución corresponde principalmente al presidente de la República, pero también, de manera derivada, a otros órganos constitucionales dentro de la Rama Ejecutiva, como a los Ministerios, de acuerdo con lo señalado por el artículo 208 de la Carta,14 y en la Rama Judicial a las altas Cortes, como sucede según lo dispuesto así en los artículos 241 para la Corte Constitucional, 237 para el Consejo de Estado y 235 para la Corte Suprema de Justicia. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación: 11001-03-24-000-2018- 00394-00, providencia del 4 de junio de 2024, actor: Oscar Felipe Merchán García y otros, consejero ponente: Oswaldo Giraldo López.
Artículo 192 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 12 Corte Constitucional, sentencias C-028 del 30 de enero de 1997, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero, reiterada entre otras por las sentencias C-302 del 5 de mayo de 1999, magistrado ponente: Carlos Gaviria Díaz y C- 1262 del 5 de diciembre de 2005, magistrado ponente: Humberto Sierra Porto. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación: 11001-03-24-000-2010- 00119-00, sentencia del 20 de noviembre de 2014, consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. 14 El artículo 208.
Dispone que los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia y que bajo la dirección del presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 15 Respecto de los límites de la potestad reglamentaria, también ha dicho esta Corporación que, en el ejercicio del poder reglamentario, a las autoridades les compete complementar la ley en la medida que sea necesaria para lograr su cumplida aplicación, pero no conlleva la interpretación de los contenidos legislativos, sino que debe limitarse y subordinarse a su contenido.15 Bajo estos parámetros, a manera de síntesis, se puede afirmar que, la potestad reglamentaria está reservada para complementar la ley con el fin de garantizar su debida aplicación. Es decir, que, cuando el legislador ejerce su competencia y expide la ley regulando el tema, las autoridades revestidas de la potestad reglamentaria, llámese presidente de la República, Ministerios o Rama Judicial, podrán complementar la ley para su debida aplicación, atendiendo criterios de necesidad, adecuación y suficiencia; pero en ningún caso podrán modificar, ampliar, o restringir su contenido material o alcance, so pena de excederse en la potestad reglamentaria, pues estaría usurpando una función constitucional de una de las ramas del poder público.
Ahora bien, materialmente lo anterior implica que se configura la extralimitación en la potestad reglamentaria en tres eventos: i) cuando el legislador no ha ejercido su función constitucional, es decir, no ha expedido la ley, y la autoridad revestida de la potestad reglamentaria lo hace en su lugar; ii) se presenta cuando, existiendo la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria expide el acto y materialmente no cumple con la finalidad de complementariedad, adoptando reglas que no son necesarias, o no son adecuadas y suficientes para alcanzar el propósito que la reglamentación persigue, que es el cumplimiento de la ley que reglamenta;16 iii) corresponde a que, expedida la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria modifica, amplía, o restringe su contenido material o alcance; en este caso desconoce la norma superior que reglamenta, lo que implica la nulidad de la reglamentación, pero no precisamente por extralimitación en la competencia, sino por infracción a norma superior. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 6 de julio de 2017, consejero ponente: William Hernández Gómez, radicación 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09). 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicación:11001-03-27-000-2017- 00030-00 (23254), consejero de estado: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 16 Bajo estos parámetros, le corresponde al despacho establecer si es cierto, que con la reglamentación dispuesta en el artículo 5° del Decreto 334 de 2002, el Gobierno Nacional, extralimitó su potestad reglamentaria al facultar a la industria militar -INDUMIL-, la actividad de clasificar como explosivos para todos los efectos legales, las materias primas o insumos que sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman una sustancia explosiva.
Encuentra el despacho que, no se satisfacen las dos características fundamentales para acceder al decreto de la suspensión del acto acusado, siendo la primera de ellas la apariencia del buen derecho, pues al confrontar la norma superior, con el acto demandado y con los argumentos expuestos con la demanda, se advierte prima face que el gobierno nacional no excedió su potestad reglamentaria17; pues, con la expedición del decreto 334 de 2002, se desarrolló lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 51 del Decreto Ley 2535 de 1993, facultando el gobierno nacional a la industria militar -INDUMIL-, para que realice la actividad de clasificación contemplada en el artículo 5° de la norma demandada.
Ahora bien, la decisión de delegar dicha actividad en la industria militar - INDUMIL-, se concreta en lo dispuesto en el artículo 189 de la Constitución. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado que «[…]siendo evidente que no le es posible a quien es jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa, asumir directa y personalmente su cumplimiento es obvio que la ley, en desarrollo de la Constitución Política, puede prever el adelantamiento de las labores inherentes a esa atribución presidencial por organismos especializados capaces de efectuarlas con la eficacia y exhaustividad requerida, pues de otro modo los propósitos superiores quedarían desvirtuados al tornarse nugatorias las aludidas funciones presidenciales.
De acuerdo con la Constitución, el Presidente de la República tiene la facultad de determinar, dentro del marco de la ley, cuáles funciones delega 17ARTÍCULO 189. Corresponde al presidente de la República como jefe de Estado, jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa: […] 11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y ordenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes […] Radicación: 11001-03-24-000-2021-00488-00 Demandante: María Alejandra Rueda de Vivero 17 conservándose la posibilidad de reasumirlas conforme lo dispone el artículo 211 Superior18. […]» (negrillas del despacho).
En consecuencia, al existir una entidad estatal especializada en la clasificación de los materiales que pueden ser catalogados como explosivos, resulta pertinente y conveniente que el Presidente delegue en esta dicha función. En conclusión, el despacho negará el decreto de la medida cautelar, dado que, prima facie, no se advierte la infracción de la norma superior invocada, de manera que no reúne los requisitos previstos en el artículo 231 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos del artículo 5° del Decreto 334 de 2002 «Por el cual se establecen normas en materia de explosivos» Notifíquese y Cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-851/13