CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001 23 33 000 2016 00781 01 (3836-2019) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado: Gloria Isabel Acuña Luna Temas: Falta de legitimación en la causa por pasiva AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el auto proferido el 18 de junio de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.

Antecedentes 1. Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Colpensiones, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución gnr 034793 del 13 de marzo de 2013, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez a favor de la señora Gloria Isabel Acuña Luna.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) condenar a la demandada a la devolución de las sumas pagadas por dicho concepto; ii) ordenar a Coomeva eps reintegrar los valores cotizados a salud; y iii) pagar la indexación o los intereses a que haya lugar. 2. El auto apelado El Tribunal Administrativo de Santander mediante auto proferido el 18 de junio de 2019,[1] declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la ugpp.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos: i) Siendo la competencia para el pago de la pensión de vejez de la señora Gloria Isabel Acuña Luna lo que se discute, y al ser la ugpp una de las posibles obligadas para asumir ese cargo, se concluye que está legitimada de hecho para concurrir al proceso. Además, como la situación descrita es de resorte de la sentencia su permanencia se hace necesaria, pues allí, en razón al estudio que se haga, se determinará si el asunto corresponde a Colpensiones o a la ugpp. ii) Igualmente, se formuló la excepción denominada prescripción, que ostenta la naturaleza de mixta, es decir, puede ser resuelta en esta oportunidad o en la sentencia. En ese orden de ideas, esta será resuelta en el fondo del asunto una vez se establezca si a la demandante le asiste el derecho pretendido. 3.

El recurso de apelación La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a través de apoderada, interpuso recurso de apelación[2] y lo sustentó así: i) El acto administrativo que se demanda fue expedido por Colpensiones sin intervención de la ugpp. ii) De las pretensiones de la demanda interpuesta por Colpensiones no se vislumbra reclamación alguna dirigida a la ugpp, pues no se discute quién debe otorgar la pensión a la señora Gloria Isabel Acuña Luna, sino si ella tiene derecho a la que le otorgó la Administradora. iii) En caso de acceder a las pretensiones de Colpensiones la demandada tendrá que iniciar una reclamación administrativa ante la ugpp, y previo análisis, se decidirá si esta tiene derecho al reconocimiento pensional por parte de la unidad. 2.

Consideraciones 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si en el presente asunto la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está legitimada en la causa por pasiva, a fin de establecer si se debe revocar o confirmar el auto proferido el 18 de junio de 2019, por el Tribunal Administrativo de Santander.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) legitimación en la causa por pasiva; y ii) solución del caso concreto. 2. La legitimación en la causa por pasiva La legitimación en la causa se refiere al vínculo indispensable que debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial.

La jurisprudencia[3] la ha definido como «la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso». Por su parte, la doctrina[4] ha entendido que esta es «la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o que es el objeto de la decisión reclamada».

En virtud de esa definición, una persona puede formular o controvertir las pretensiones contenidas en una demanda, en razón a la conexión que existe entre las partes y entre estas y las pretensiones. Así las cosas, quien acude ante la jurisdicción actúa porque estima ser titular de un derecho (legitimación en la causa por activa), y quien es demandado y contradice la pretensión lo hace porque es responsable de la violación de tal derecho, o porque legalmente puede ser a quien corresponda asumir determinada obligación[5] (legitimación en la causa por pasiva).

La legitimación, ya sea activa o pasiva, puede presentarse de dos maneras, a saber: [6] i) De hecho: surge con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio de esta, y permite a los sujetos actuar dentro del proceso y ejercer su derecho de defensa. ii) Material: referente a la relación que existe entre las partes y los hechos que soportan las pretensiones, ya sea porque aquellas ocasionaron la vulneración de los derechos o porque son las afectadas directamente con ellos.

Así pues, se ha entendido que únicamente es predicable de quienes participaron en los hechos que dieron lugar a la demanda.[7] Ahora bien, en lo que se refiere a la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, no siempre puede ser declarada durante el desarrollo de la audiencia inicial, toda vez que debe analizarse si el argumento invocado se refiere a la legitimación material o a la de hecho, ya que una y otra atacan aspectos procesales diversos.

Lo anterior, porque el artículo 180 del cpaca estableció que en esta etapa del proceso corresponde al juez decidir sobre las excepciones que tengan el carácter de previas, esto es, aquellas que van encaminadas a atacar la forma del proceso y constituyen «defectos del procedimiento y verdaderos impedimentos procesales»,[8] y se encuentran previstas en el artículo 100 del Código General del Proceso (cgp).[9] Bajo esa perspectiva, en la audiencia inicial el juez solamente puede pronunciarse respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, en tanto que esta se refiere a aspectos de tipo procesal; luego, aunque no es propiamente una excepción previa, sí tiene el carácter de mixta porque ataca la pretensión y el trámite del proceso, último aspecto que permite que encaje dentro del supuesto de la norma enunciada y específicamente en lo consagrado en el ordinal 6.° ibidem, que autoriza al juez a resolver la excepción aludida en cuanto tiene este carácter.

Tal criterio no puede aplicarse cuando se alegue la falta de legitimación en la causa por pasiva material, puesto que en este evento se debate si la actuación del demandado fue acorde con el ordenamiento jurídico o no, y si es el que debe asumir determinada obligación y, por ende, a quien le corresponde el restablecimiento del derecho, lo que debe ser resuelto en la sentencia. Sobre este tema en particular, la jurisprudencia de esta Sección ha indicado lo siguiente: Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligación de anular una actuación administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito mientras que en tratándose de la legitimación de hecho o procesal, esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta”. [10] En atención a lo expuesto, en la audiencia inicial solo es procedente el estudio de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, no de la material, pues esta última debe ser resuelta por el juez en la sentencia, en tanto posee relación directa con el derecho discutido y la responsabilidad de satisfacer el restablecimiento del derecho. 3.

Solución del caso concreto. Análisis del despacho Luego de analizar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, el despacho encuentra mérito suficiente para confirmar la decisión apelada, en punto de la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva planteada por la ugpp, por las siguientes razones: i) De conformidad con las pretensiones de la demanda, el fondo del asunto se centra en estudiar legalidad de la Resolución gnr 034793 del 13 de marzo de 2013, mediante la cual Colpensiones reconoció la pensión de vejez a favor de la demandada.

Sin embargo, pese a que el acto administrativo fue expedido solo por esa entidad, dentro de sus argumentos esta manifestó: la señora Gloria Isabel Acuña Luna cumplió con los requisitos exigidos […] establecidos en la Ley 35 (sic) de 1985 (55 años de edad y 20 años de servicio), régimen al cual venía afiliada al 01 de abril de 1994, el 14 de septiembre de 2002, es decir, antes del plazo máximo otorgado por el Decreto 2196 de 2009 para el traslado de afiliados cotizantes al iss, razón por la que se concluye que la competencia para reconocer la prestación es de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal e.i.c.e. entidad que culminó su proceso de liquidación el 11 de junio de 2013 y sus funciones fueron asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – ugpp».[11] ii) Por lo anterior, el apoderado de la parte demandada solicitó la integración de la ugpp, bajo el entendido que cualquier consideración que se tome al interior de este proceso afectará directamente los intereses patrimoniales de esa entidad, en el caso de ser la responsable del reconocimiento pensional. iii) Bajo este contexto, el despacho considera que para resolver la situación jurídica descrita se requiere de la valoración de las pruebas aportadas por las partes y de la confrontación con los hechos y las normas jurídicas aplicables al caso concreto, situación que solo podrá hacerse en el momento de proferir el fallo correspondiente, por lo que será allí donde se decidirá a qué entidad corresponde, en caso tal, reconocer la prestación social, por lo que desvincular en esta etapa procesal a una de las entidades de quien se alega posiblemente la obligación, vulneraría los derechos de la señora Gloria Isabel Acuña Luna, máxime cuando el asunto versa sobre un tema pensional. iv) En efecto, corresponde al juez a. dar plena aplicación a los artículos 29 y 48 de la Constitución Política; b. entender que se trata de un derecho de contenido prestacional de una persona de la tercera edad[12] que cuenta con la expectativa de la resolución de una controversia sobre la vigencia del derecho reconocido y que no puede someterse al trámite de un nuevo proceso judicial; y c. advertir que la inconformidad de la parte actora alude a la entidad competente para el pago de la mesada pensional.

Las razones anteriores resultan suficientes para considerar la necesidad de que la ugpp siga vinculada al proceso, puesto que, se insiste, en este evento se debate la entidad que debe asumir la obligación, situación que debe ser resuelta en la sentencia. v) De acuerdo con lo anterior, el despacho concluye que la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la entidad vinculada como litisconsorte necesario, al tener el carácter de material o sustancial, no puede resolverse en esta etapa del proceso, razón por la cual no tiene vocación de prosperidad en esta oportunidad.

En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Confirmar el auto de 18 de junio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró no probada la excepción mixta de falta de legitimación en la causa, de conformidad con las razones expuestas. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente mgafs CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folio 222 a 223. [2] Minuto 9:40 a 16:21, audiencia inicial. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 11 de noviembre de 2015, expediente 54001-23-33-000-2014-0089-01 (2097-15), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [4] Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, octava edición, editorial A B C, Bogotá D. C., 1981, página 287. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 14 de mayo de 2014, expediente 73001-23-33-000-2013-00410-01 (1075-14), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de marzo de 2010, expediente 05001-23-31-000-2000-02571-01 (1275-08), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [7] Ibidem. [8] Devis Echandía, Hernando, Compendio de Derecho procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, octava edición, editorial A B C, Bogotá D. C., 1981, página 257. [9] Aplicable por remisión del artículo 306 del cpaca. [10] Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, providencia del 7 de abril del 2016, expediente 08001-23-33-000-2012-00206-01 (0402-14), M.P. Dr. William Hernández Gómez. [11] Folio 6. [12] Folio 64. ----------------------- Radicación: 68001 23 33 000 2016 00781 01 (3836-2019) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)