Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) Demandante: Rosalba Nancy Sánchez Gracia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en interinidad y en plazas del orden nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora ROSALBA NANCY SÁNCHEZ GRACIA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 026870 del 24 de noviembre de 2020, (ii) RDP 29646 del 21 de diciembre de 2020, y (iii) RDP 002330 del 2 de febrero de 2021; por medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante y confirmó tal decisión respectivamente al resolver los recursos de reposición y apelación. 1 Índice 2 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas, reajustadas anualmente desde el 3 de febrero de 2006, junto con los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la accionante nació el 3 de febrero de 1956. Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio del distrito capital de Bogotá, nombrada docente interina desde el 1.º de octubre hasta el 25 de noviembre de 1976.
Que luego, a través del Decreto 416 de 2 marzo de 1981 fue designada educadora nacionalizada por la referida entidad durante el periodo comprendido entre el 15 de abril de 1981 y la fecha de radicación de la demanda (8 de abril de 2021). Que, el 20 de mayo de 2020, la actora solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP.
Que la mencionada autoridad negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 026870 del 24 de noviembre de 2020, aduciendo que la reclamante no tuvo una vinculación nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980, por tanto, no colmó la exigencia normativa de haber prestado el servicio de docente antes de dicha fecha. Que la demandante presentó recursos de reposición y en subsidio de apelación contra dicha decisión, los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones RDP 29646 del 21 de diciembre de 2020, y RDP 002330 del 2 de febrero de 2021respectivamente, resolviendo confirmar en todas y cada una de las partes la decisión inicial.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 1, 2, 4, 5, 6, 13, 2 3, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 081 de 1976; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y 15 de la Ley 91 de 1989. 2 Idem. 3 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) Que, a partir de las pruebas documentales aportadas, se pudo establecer con certeza que el tipo de vinculación de la reclamante, durante la totalidad del tiempo de servicio prestado fue de carácter nacionalizado, hecho que fue avalado por la Entidad demandada en los actos administrativos hoy objeto de demanda.
Que, desde un principio, la actora aportó los certificados de historia laboral en original, en donde claramente se establece el tipo de vinculación, que en su caso fue nacionalizado, por lo que cumplió con el requisito de demostrar 20 años de servicio y 50 años de edad a partir del 3 de febrero de 2006, siempre observando una buena conducta en el ejercicio de su cargo.
Que la posición de la entidad demandada constituye una clara violación al debido proceso, por cuanto aquella actuó no conforme a lo probado en el expediente, sino con fundamento en un mero criterio, alejado de cualquier soporte probatorio, ya que se insiste, lo que echa de menos la demandada, sí aparece certificado en el expediente. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto de 19 de abril de 20214 y notificada a la UGPP5, quien allegó memorial de contestación6 en el que manifestó que la demandante no cumplió con los requisitos establecidos por el ordenamiento legal que regula la pensión gracia, toda vez que no se encontró plenamente acreditada su vinculación como docente departamental, municipal o distrital en propiedad antes del 31 de diciembre de 1980, porque según información del certificado CETIL, su relación legal como educadora nacionalizada se dio con posterioridad a la fecha exigida por la ley.
Que, adicionalmente, tampoco se podía tener en cuenta el período en el cual se nombró interinamente a la reclamante, pues tal designación no reunió las características propias de la relación laboral, legal y reglamentaria con la Secretaría de Educación de Bogotá, precisamente por la temporalidad. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación por no cumplimiento de los requisitos legales, (ii) ausencia de fundamentos jurídicos, (iii) presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones, (iv) buena fe, (v) la carga de la prueba está en cabeza del interesado – artículo 167 del CGP - la incompletitud documental es imputable a la parte encargada de probar el derecho, (vi) no es procedente el reconocimiento de la pensión gracia en favor de la demandante Rosalba Nancy Sánchez, por expreso incumplimiento del artículo 4 numeral 3 de la ley 114 de 1913, (vii) prescripción y (viii) genérica o innominada. 4 Índice 3 de SAMAI – Tribunales. 5 Índices 7 y 8 de SAMAI – Tribunales. 6 Índice 12 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) En la audiencia inicial7 el tribunal advirtió que las excepciones propuestas no podían ser consideradas como previas, por tanto, postergó el estudio de estas al momento de proferir sentencia. Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio, se declaró la falta de ánimo conciliatorio, frente a las medidas cautelares se indicó que no se propusieron, en relación con las pruebas se incorporaron las aportadas y se decretaron otras.
Mediante auto del 13 de enero de 2023,8 se practicaron las pruebas allegadas con posterioridad y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, mediante sentencia del 31 de marzo de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos y ordenar a la UGPP que reconociera la pensión gracia a favor de la accionante desde el 3 de febrero de 2006, pero con efectos fiscales a partir del 29 de mayo de 2017 por prescripción trienal de mesadas, excepción que también fue declarada.
Para el efecto señaló que, en relación con la vinculación anterior al 1° de enero de 1981 como docente territorial o nacionalizada, se verificó que, si bien la UGPP señaló que no se encontraba acreditado tiempo alguno, lo cierto es que, en el expediente obra certificado de historia laboral emitido por el FOMAG el 5 de julio de 2007, en el que se certifica que la actora tuvo un nombramiento como interina en el distrito de Bogotá mediante Resolución 258 de 1976 desde el 1.° de octubre hasta el 25 de noviembre de 1976.
Que el hecho de que el jefe de hojas de vida de la Alcaldía de Bogotá indicara que revisado el archivo físico y consultados los sistemas magnéticos, la demandante no figura como docente interina de esa entidad, no es óbice para desconocer los documentos que acreditan la vinculación de la reclamante bajo esta modalidad, más aún porque estos no fueron tachados de falsos por la UGPP, ni mucho menos se acreditó la existencia de una denuncia de carácter penal por falsedad en documentos u otro delito, en aras de desvirtuar la legalidad de la certificación emitida por el FOMAG y la resolución que reconoció los salarios en favor de la actora por dicho lapso que sí fue aportada al expediente.
Que a pesar de que la actora fue vinculada en interinidad o de manera temporal, este aspecto resulta irrelevante por cuanto el ordenamiento que regula la prerrogativa reclamada no establece que dicho ingreso deba hacerse bajo un nombramiento en propiedad, tal como lo consideró el Consejo de Estado en 7 Índice 26 de SAMAI – Tribunales. 8 Índice 56 de SAMAI - Tribunales. 9 Índice 64 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) sentencia del 10 de julio de 2020 (1520-18). Que conforme al CETIL expedido el 22 de septiembre de 2020 por el Ministerio de Hacienda, se observa que la vinculación en propiedad de la accionante en calidad de docente nacionalizada de la Secretaría de Educación de Bogotá culminó el 4 de mayo de 2020.
Que, en consecuencia, aquella ha laborado como docente distrital por espacio de 39 años, 1 meses y 13 días, cumpliendo con el requisito de años de servicio previsto por la norma aplicable para el reconocimiento de la pensión de gracia. Advirtió que, conforme a la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, la financiación de los gastos de los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos.
Que como la demandante cumplió con las exigencias para acceder a la prerrogativa solicitada, se debe conceder desde el 3 de febrero de 2006, pero efectiva a partir del 29 de mayo de 2017, en atención a que operó el fenómeno de la prescripción consagrada en el artículo 41 del decreto Ley 3135 de 1968, toda vez que, el derecho se hizo exigible en la primera fecha mencionada y fue reclamado hasta el día 29 de mayo de 2020, esto es, con posterioridad al cumplimiento de los tres años de que trata la referida norma.
Que aun en el evento en que fueran aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993, en el presente asunto no resulta procedente el pago de los intereses solicitados, toda vez que el derecho a la pensión gracia se está reconociendo con la presente providencia, por lo cual a partir de la ejecutoria de esta y una vez se presente la renuencia de la administración al pago de las mesadas pensionales a las que eventualmente tendría derecho la actora, se configuraría el pago de la mora pretendida.
RECURSO DE APELACIÓN10 La parte demandada interpuso recurso de apelación con el que solicitó que se revoque el fallo de primera instancia, y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la parte activa. Argumentó que la demandante pretendió probar los tiempos del 1.º de octubre de 1976 al 25 de noviembre de 1976, con documentos que no son idóneos para tal fin, puesto que no se acredita que hubiese un nombramiento para dicho periodo, así como no es posible establecer su identidad, como puede observarse de la Resolución 258 de 1977 proferida por la Secretaría de Educación del Distro de Bogotá, ya que el documento de identidad allí referido no coincide con el presentado 10 Índice 67 de SAMAI - Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) por la solicitante en el marco del presente proceso. Que el hecho de que la actora haya sido vinculada en interinidad o de manera temporal no es menor, por cuanto del ordenamiento que regula la dádiva reclamada, se puede concluir que esa relación legal y reglamentaria debe hacerse bajo un nombramiento en propiedad, para determinar si la reclamante cumple con el requisito de haber prestado sus servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años.
Que no es posible tener como un tiempo válido para acreditar el derecho a la pensión gracia aquel prestado en interinidad, pues sería tanto como manifestar que la pensión gracia, que tuvo su origen en la compensación de las diferencias salariales y prestacionales de los docentes territoriales en comparación con las recibidas por los docentes nacionales que eran mayores, pueda hacerse extensivo a educadores que apenas sirvieron para cubrir algunas cortas necesidades del servicio, por razón de vacantes temporales como licencias o incapacidades o alguna otra razón de corta duración. Que la UGPP expidió los actos administrativos objeto de este proceso con la debida motivación, pues aplicó las normas legales llamadas a regir la situación de manera acertada, y verificó el cumplimiento de los requisitos legales establecidos para adquirir la prerrogativa, pues la parte activa no los cumplió, hecho que conllevó la negación de tal solicitud.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 15 de septiembre de 2023,11 en el que se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto que lo admitió, los sujetos procesales podían pronunciarse sobre el mismo, sin embargo, estos guardaron silencio.12 POSICIÓN DE MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.13 11 Ver índice 4 de SAMAI. 12 Según constancia secretarial que obra a índice 9 de SAMAI. 13 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Sobre el docente en interinidad 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) Según el criterio ampliamente decantado por el Consejo de Estado, los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201518 se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.
En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.
Lo anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la actora nació el 3 de febrero de 1956,19 de modo que cumplió los 50 años el 3 de febrero de 2006.
Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Del 1.º de octubre al 25 de noviembre de 1976 (en interinidad) 18 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) 19 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en el expediente digital del índice 2 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) En lo que atañe a la vinculación de docentes interinos, resulta adecuado recordar que para reconocer la pensión gracia, la Ley 114 de 1913, entre otros requisitos, esencialmente exige la acreditación de 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial o nacionalizado, ello sin que cobre relevancia la forma en que se materializó la prestación de la labor aludida, es decir, sin que deba tenerse en cuenta o excluirse un tiempo en razón del nombramiento en propiedad o provisional por carrera administrativa, o incluso si solo lo fue de manera temporal, situación que ha sido reiterada por la misma jurisprudencia de esta Corporación.20 Para la Subsección, quienes acrediten el ejercicio de la labor docente mediante vinculaciones territoriales o nacionalizadas, tienen derecho a que tales tiempos se computen al verificar el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio, aun cuando esos lapsos se hubiesen concretado bajo la modalidad de interinidad, pues no influye ni distorsiona la naturaleza de la relación legal y reglamentaria, ni el efectivo desempeño de funciones como educador que son las que finalmente otorgan el derecho.
Pues bien, sobre el punto se destaca que en el expediente reposa el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido por la Secretaría Distrital de Bogotá el 5 de julio de 2007,21 en el que se indica que la accionante laboró justo durante este mismo período como educadora en interinidad al servicio de dicha entidad territorial, bajo una vinculación que se asegura, fue de naturaleza nacionalizada.
Ahora, en el caso concreto se observa que no fueron allegados ni el acto de nombramiento ni el acta de posesión relacionados con este lapso, razón por la cual, para poder determinar la vinculación de la docente, deberá acudirse a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 que señaló como podría comprobarse lo propio al señalar lo siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Al respecto, se precisa que esta regla jurisprudencial es aplicable para determinar no solo el vínculo territorial, sino también el de cualquier naturaleza como nacional o nacionalizado.
De esta forma, para el caso concreto se precisa que, como sustento del tiempo de servicio en comento también obra la Resolución 258 del 24 20 Al respecto ver sentencias del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A del 5 de octubre de 2023 dictada en el proceso con radicado 25000-23-42-000-2015-01035-01 (2607-2017), y del 21 de septiembre de 2023 proferida en el proceso con radicado 63001-23-33-000-2014- 00092-01 (1980-2016). 21 Índice 2 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) de junio de 1977,22 por medio de la cual el alcalde mayor del distrito de Bogotá reconoció unas sumas de dinero a favor de varios maestros interinos, incluida la reclamante, en razón del tiempo cumplido por esta en dicho cargo (que además es igual al que es materia de estudio), lo cual ratifica que aquella materialmente prestó el servicio como educadora oficial, aspecto que es la esencia para poder reconocer la prerrogativa en comento.
Frente a que el número de identificación indicado en la resolución no coincide con el de la cédula de la actora, se precisa que tal situación no permite restarle validez ni conducencia a la prueba, ya que lo que se observa es que, para la época de los hechos (1976-1977), aquella tenía 20 años y aun siendo mayor de edad, al parecer aún figuraba para el distrito con tarjeta de identidad (T.I.) que es el número con el que fue relacionada.
Sin embargo, es claro que el nombre completo se ajusta perfectamente al de la actual demandante, por lo que se entiende que no se trató de una persona homónima con otra cédula, sino que correspondía a la misma docente que ejerció la labor y que ahora reclama este lapso para ser computado en procura de consolidar la prerrogativa solicitada.
Ahora, pese a que en el mencionado acto no se indica con exactitud el tipo de nombramiento, lo cierto es que, al verificar que la referida entidad territorial fue la que directa y autónomamente adoptó la decisión de reconocer el tiempo laborado y la deuda de acreencias laborales en calidad de empleador de la accionante, la Sala puede descartar la posibilidad de que este interregno haya sido cumplido en una plaza nacional, de manera que, puede tomarse como inequívoca la aludida certificación expedida por la misma autoridad que reconoció tal vínculo como nacionalizado, más aún porque para ese momento (año 1976), ya estaba en vigencia la Ley 43 de 1975 que había iniciado el respectivo proceso de la nacionalización del servicio educativo en el país, lo cual se ajusta a la definición del artículo 1º de la Ley 91 de 1989: «[…]
ARTÍCULO 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: […] Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. […]» Por tanto, teniendo en cuenta que el período comprendido entre el 1.º de octubre y el 25 de noviembre de 1976 (1 mes y 24 días) fue acumulado por la reclamante como docente oficial del orden nacionalizado, este sí puede ser tenido en cuenta para cumplir el requisito objeto de análisis. 22 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) • Del 15 de abril de 1981, al menos, hasta el 5 de julio de 200723 Conforme al referido Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral generado por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá el 5 de julio de 2007,24 efectivamente se tiene demostrado que la accionante laboró como docente de primaria con exactitud durante el período bajo estudio, ello mediante una vinculación en propiedad que, según dicho documento, se asegura que fue nacionalizada por nombramiento efectuado por la referida autoridad mediante el Decreto 416 del 2 de marzo de 1981.
En el caso concreto se observa que tampoco fue allegado el acto que la designó como tal, razón por la cual es dable aplicar la mencionada regla jurisprudencial del tiempo examinado anteriormente que permite acudir a otros medios de prueba como certificaciones inequívocas de la prestación del servicio, por lo que, como sustento del interregno bajo estudio no solo obra el documento de historia laboral que está expedido en el respectivo formato único del FOMAG para acreditar precisamente los tiempos de labor oficial educativa válidos para la determinación de las prestaciones y demás emolumentos de los maestros oficiales, sino que también se observan los siguientes elementos: (i) Constancia de salarios devengados por la actora entre 2005 y 2006, en el que se señala con precisión que su tipo de vínculo fue nacionalizado.25 (ii) Oficio S-2022-352234 del 16 de noviembre de 2022 expedido por la Dirección de Talento Humano de la Alcaldía Mayor de Bogotá en el cual, en respuesta a un requerimiento del tribunal de origen, expresamente indicó que: «[…] de acuerdo con la verificación de los Actos Administrativos concernientes al reconocimiento de cesantías, se evidencia que a la educadora se le han reconocido cesantías de forma RETROACTIVA de acuerdo con su vinculación como docente NACIONALIZADO de conformidad a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989. […]»26 (iii) En la Resolución RDP 026870 del 24 de noviembre de 2020 (acto demandado), la propia UGPP no pone en discusión este período analizado, pues solo se enfoca en discutir el anterior a 1980, pero aduce que fue una relación legal y reglamentaria del orden distrital.27 Según este material probatorio, tal como lo prevé la sentencia de unificación aludida, sí se encuentra demostrado de manera inequívoca que la clase de vinculación de la demandante desde 1981 hasta 2007 fue del orden nacionalizado, no solo porque así se haya indicado expresamente en el certificado que emitió la propia autoridad 23 Esta es la fecha del certificado de historia laboral en el que se indica que, para ese momento aún seguía activa al servicio del distrito de Bogotá. 24 Índice 2 de SAMAI – Tribunales. 25 Idem. 26 Idem. 27 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) nominadora de la accionante, sino porque tal punto se corrobora al verificar la actuación administrativa y el litigio como fue planteado a lo largo del proceso, pues lo propio no fue objeto de discusión en ninguna instancia y fue ratificado con otras pruebas practicadas en la actuación. Con todo, como el tiempo de servicio de la accionante entre el 15 de abril de 1981 y el 5 de julio de 2007 (26 años, 2 meses y 20 días), desarrollado mediante un nombramiento del orden nacionalizado, sí debe ser incluido junto al primer período estudiado para acreditar el requisito de los 20 años de labor oficial educativa, se tendrá por cumplida esta exigencia, pues en total, la actora demostró que laboró como educadora bajo las calidades pertinentes para el efecto a lo largo de 26 años, 4 meses y 14 días.
Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar algún vínculo en una plaza de iguales naturalezas jurídicas a las mencionadas antes, previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva de que la reclamante se desempeñó como tal al servicio del distrito capital de Bogotá en virtud de un nombramiento del orden nacionalizado del 1.º de octubre al 25 de noviembre de 1976, es decir, en un período previo a la primera fecha en comento, por lo que está colmada la exigencia analizada.
En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia y mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia acertó en el fallo apelado al acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la parte activa, de manera que se confirmará dicha providencia. Lo anterior incluye el análisis de la prescripción, pues, teniendo en cuenta el 3 de febrero de 2006 como la fecha de consolidación del estatus tomada por el juez de origen (lo cual no fue materia de discusión en esta oportunidad), se advierte que, en efecto, entre esa data y la presentación de la petición de reconocimiento pensional (29 de mayo de 2020)28 y la interposición de la demanda (8 de abril de 2021)29, transcurrieron más de 3 años de los previstos para el efecto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, de manera que era necesario declarar la prescripción trienal de mesadas causadas con anterioridad al 29 de mayo de 2017 como en efecto se hizo. 28 Ver la parte motiva del acto demandado que obra en el expediente digital en el índice 2 de SAMAI – Tribunales. 29 Ver índice 1 de SAMAI – Tribunales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023) Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentado por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Trujillo Polanía con tarjeta profesional 201.792, y como apoderada sustituta a la abogada María Camila Camargo Rueda, portadora de la tarjeta profesional 340.484, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 13 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2021-00260-01 (5392-2023)
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente